Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2014r. sygn. akt II SA/Wa1890/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.K. na decyzję P. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą (pkt 1), stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości (pkt 2) oraz zasądził od P. na rzecz K.K. kwotę 457 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
K.K. w dniu 10 lipca 2013 r. skierował do P. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci aktualnej kopii umowy wraz z załącznikami i aneksami na świadczenie usługi sieci rozległej WAN dla placówek Poczty Polskiej realizowanej przez Telekomunikację Polską S.A.
P. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, po. 1198 ze zm.), odmówiła wnioskodawcy udzielenia żądanych informacji, ponieważ stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa. W uzasadnieniu decyzji podała, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych m.in. w przepisach o ochronie tajemnic ustawowo chronionych oraz ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do publicznej wiadomości informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.
W ocenie organu żądane przez K.K. informacje stanowią nieujawnione do publicznej wiadomości informacje mające dla Spółki wartość gospodarczą, co do których zostały podjęte działania w celu zachowania ich poufności. Stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, do której dostęp podlega ograniczeniu. Nieuprawnione ujawnienie przedmiotowych informacji mogłoby Spółce przynieść wymierną szkodę.
K.K. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł, że decyzja nie zawiera żadnego uzasadnienia faktycznego. W żaden sposób nie zostało bowiem wskazane na czym polega wartość gospodarcza przedmiotowej umowy oraz nie zostało określone, jakie kroki zostały podjęte w celu zachowania jej poufności.
P., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.) oraz art. 5 ust. 2 i art. 17 w zw. z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej zaskarżoną decyzję utrzymała w mocy. W uzasadnieniu decyzji podała, że prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego i może zostać ograniczone na podstawie art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś w przedmiotowej sprawie – na podstawie ust. 2 tego przepisu, który wskazuje na ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa jest powszechnie wykładane w świetle art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.).
Tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi tym samym poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna. Co do samego pojęcia informacji posiadającej wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 cyt. ustawy obowiązuje liberalna wykładnia, zgodnie z którą całkowicie wystarczające jest uznanie istnienia nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu. Możliwość powołania się na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej występuje niezależnie od tego, czy zaistnieje potrzeba ochrony tajemnicy własnej, czy też innego podmiotu.
Spółka stwierdziła, że dokumentacja, której ujawnienia domaga się wnioskodawca, tj. umowa pomiędzy Pocztą Polską S.A. a Telekomunikacją Polską S.A. stanowi kontrakt o niezwykłej doniosłości dla działalności tych podmiotów gospodarczych. Przedmiotem umowy jest świadczenie przez Telekomunikację Polską S.A. usług transmisji danych obejmujących szereg obszarów strategicznych istotnych dla rozległej działalności Poczty Polskiej S.A., która wynika choćby z art. 12-16 ustawy z dnia 5 września 2008 r. o komercjalizacji państwowego przedsiębiorstwa użyteczności publicznej "Poczta Polska". Spółka znajduje się na liście przedsiębiorstw o szczególnym znaczeniu gospodarczym (załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorstw o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym). Integralną częścią umowy jest szereg załączników o najwyższym stopniu gospodarczej wrażliwości. Zawierają one parametry jakościowe usług Telekomunikacji Polskiej S.A., procedury techniczne, zapisy dotyczące kar umownych, cennik usług i warunki płatności, czy wykaz płatników Poczty Polskiej.
Wnioskowana informacja w zakresie treści umowy, ewentualnie udzielonych rabatów, wynegocjowanych cenach, technicznych oraz technologicznych uwarunkowaniach świadczenia usług przez Telekomunikację Polską S.A., posiada niezwykle istotną wartość negocjacyjną, zatem i wartość gospodarczą. Strony w § 11 ust. 1 umowy ustaliły, że zobowiązują się do zachowania jako tajemnicy handlowej informacji i danych uzyskanych w związku z tą umową. Umowa w swojej całości jest zatem zbiorem indywidualnie wynegocjowanych postanowień handlowych, a ich ujawnienie naraziłoby jej strony na istotny uszczerbek gospodarczy.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wskazał, że wszelkie ograniczenia w dostępie do informacji publicznej powinny być rozpatrywane w ściśle określonych granicach. Wprawdzie art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej dopuszcza ograniczenia w udzielaniu informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną, ograniczenie to należy jednak postrzegać jedynie jako wyjątek od reguły, a nie zezwolenie na zastrzeżenie niemal każdej informacji ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną.
W ocenie skarżącego zastrzeżenie przez P., jako tajemnicy przedsiębiorstwa, całości umowy jest niedopuszczalne. W praktyce przyjmuje się, że w sytuacji kiedy dokument podlegający udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej zawiera w swojej treści informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa, jest on przekazywany w pozostałej części, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Wskazując na powyższe wniósł o nakazanie P. udostępnienie żądanej informacji publicznej, ewentualnie o nakazanie udostępnienia tych części umowy, załączników i aneksów, które nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa.
P. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji RP zasadę "prawa do informacji", wyznaczył reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.
Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że wnioskowana przez skarżącego informacja ma charakter publiczny oraz, że P. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Kwestią sporną pozostaje wyłącznie zasadność nieudzielenia informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorstwa – art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, niewątpliwie przedmiotowa umowa, załączniki i aneksy do niej mogą zawierać w swej treści informacje, o których mowa w powołanym wyżej przepisie. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu przedsiębiorcy ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie działania w celu zachowania ich poufności, to jednak nie zwolnił go z obowiązku uzasadnienia takiego działania, a w szczególności dokonania analizy treści całości żądanych przez skarżącego informacji publicznych oraz czy faktycznie korzystają one z ochrony w związku z tajemnicą przedsiębiorstwa. P., wydając zaskarżoną decyzję, była związana rygorami procedury administracyjnej, określającej obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Związanie rygorami procedury administracyjnej to m.in. obowiązek przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.).
W celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń strony. Ponadto podmiot prowadzący postępowanie administracyjne jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Prawidłowo sformułowane uzasadnienie decyzji powinno odzwierciedlać poszczególne etapy prowadzonego postępowania administracyjnego, w tym postępowania dowodowego, a ponadto wskazać, jakie fakty ustalono oraz zawierać opis dokonanej subsumcji. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego w ustalonym stanie faktycznym. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że szczególnie decyzje odmowne powinny być przekonywująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnianie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowna argumentację prawną. Przypomnieć należy, że Sąd kontroluje decyzję, a nie pismo procesowe, jakim jest odpowiedź na skargę, która nie może zastąpić uzasadnienia decyzji.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji zarówno uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i uzasadnienie decyzji ją poprzedzającej, nie spełniają powyższych warunków. Nie wynika z nich bowiem, aby dokonano dokładnej analizy faktów oraz w jasny i przekonywujący sposób wyjaśniono skarżącemu zasadność przesłanek, jakimi kierowano się przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Lapidarność uzasadnienia i brak rzeczowej argumentacji nie pozwala w istocie na kontrolę zaskarżonej decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę P. zobowiązana jest usunąć wskazane uchybienia.
Mając na uwadze wskazane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła P., reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że nawet gdyby stanowisko Sądu pierwszej instancji co do naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. zasługiwało na aprobatę (z czym P. się nie zgadza), to brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowe naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na osnowę decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wskazał ku temu jakichkolwiek argumentów. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem, aby stwierdzono, że przedmiotowe naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a tym bardziej, że wpływ ten mógł być istotny.
Zdaniem skarżącej Spółki uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia warunki określone w art. 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarte są rozważania dotyczące tego, co powinno, zawierać uzasadnienie decyzji (przy czym w zakresie stwierdzenia, że "prawidłowo sformułowane uzasadnienie decyzji powinno odzwierciedlać poszczególne etapy postępowania dowodowego" w| świetle treści art. 107 § 3 K.p.a. uznać należy za bezpodstawne, wobec czego nie można kwestionować prawidłowości decyzji P. z uwagi na brak "odzwierciedlenia poszczególnych etapów postępowania dowodowego"). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wskazał, których konkretnie elementów spośród wymienionych w w/w przepisie nie zawiera uzasadnienie decyzji z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...] oraz decyzji ją poprzedzającej.
Odnosząc się do stwierdzenia, że z uzasadnień tych nie wynika, aby dokonano "analizy faktów" oraz "w jasny i przekonywujący sposób wyjaśniono skarżącemu zasadność przesłanek, jakimi kierowano się przy wydawaniu rozstrzygnięcia", koniecznym jest podniesienie, że w skardze, na skutek której wydano zaskarżone orzeczenie, skarżący nie zarzucał naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., a tym samym nie kwestionował, że uzasadnienie zaskarżonej przez niego decyzji spełnia wszystkie wymogi określone w tym przepisie. Skarga dotyczyła przepisów prawa materialnego, pomimo rzekomej "lapidarności uzasadnienia" i jego "braku rzeczowej argumentacji".
K.K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, wskazując, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015 r. pełnomocnik P. cofnął skargę kasacyjną. Wskazał, iż K.K. w piśmie z dnia 31 marca 2015 r. cofnął swój wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz wniósł o umorzenie postępowania zainicjowanego tym wnioskiem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 60 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), skarżący może cofnąć skargę kasacyjną. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności.
W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie cofnięcie skargi kasacyjnej nie zmierza do obejścia prawa i nie powoduje utrzymania w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności i tym samym, zgodnie z art. 60 p.p.s.a., jest dopuszczalne.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. O zwrocie stronie skarżącej kasacyjnie uiszczonego wpisu sądowego orzeczono w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 p.p.s.a.