Uzasadnienie
Pismem z 21 lipca 2021 r. D. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy (dalej również: "Prezydent", "organ") w przedmiocie wykonania ostatecznej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 14 listopada 2006 r., nr 397/GK/DW/2006, sprostowanej postanowieniem tego organu z 11 kwietnia 2007 r., nr 397/GK/DW/2006, a następnie zmienionej decyzją Prezydenta z 26 listopada 2015 r., nr 650/GK/DW/2015.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że zawarcie umowy ustanowienia użytkowania wieczystego w formie aktu notarialnego jest czynnością cywilnoprawną, a obowiązek i termin jej dokonania nie wynika bezpośrednio z przepisów prawa.
Postanowieniem z 3 grudnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "ppsa", "ustawa"), odrzucił ww. skargę, uznając ją za niedopuszczalną.
W uzasadnieniu Sąd I instancji przywołał art. 3 § 2 ppsa, wyznaczający zakres kognicji sądów administracyjnych i ocenił, że wobec przedmiotu skargi, jakim było rozpoznanie wniosku dotyczącego zawarcia umowy ustanowienia użytkowania wieczystego w formie aktu notarialnego, sprawa ma charakter cywilnoprawny. Zauważył też, że obowiązek i termin zawarcia umowy użytkowania wieczystego nie wynika bezpośrednio z przepisów prawa. Wobec tak sformułowanego przedmiotu skargi, sprawa, zdaniem WSA, nie podlegała kognicji sądownictwa administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła D. G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wniosła o uchylenie postanowienia z 3 grudnia 2021 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Kwestionowanemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 134 § 1 ppsa, polegające na zaniechaniu rozpoznania istoty sprawy w jej granicach i pominięciu podstaw bezczynności organu wskazywanych w skardze;
- 2. art. 149 § 1, 1a, 2 ppsa poprzez odrzucenie skargi w sytuacji, gdy jej wniesienie było dopuszczalne, a organ dopuścił się bezczynności w wykonaniu ostatecznej decyzji administracyjnej;
- 3. art. 58 §1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 3 § 2 ppsa, poprzez uznanie, że przedmiotem skargi na bezczynności było rozpoznanie wniosku dotyczącego wniosku o zawarcie umowy ustanowienia wieczystego, a w konsekwencji odrzucenie tej skargi wobec uznania, że sprawa nie podlega kognicji sądownictwa administracji, w sytuacji gdy niewykonanie ostatecznej decyzji administracyjnej powinno być ocenione również z punktu widzenia bezczynności organu i przysługujących skarżącej środków ochrony prawnej na gruncie sądowoadministracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W sprawie przesłanki nieważności postępowania nie zachodzą.
Skarga kasacyjna D. G., jako pozbawiona podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zawarte w niej zarzuty nie są usprawiedliwione.
Analiza zarzutów skargi kasacyjnej, ich uzasadnienia oraz motywów zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że istota sprawy sprowadza się do oceny dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej.
W myśl art. 3 § 1 ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 ustawy).
Z treści przywołanej normy jednoznacznie wynika, że skarga na bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania, wykraczająca swym zakresem poza granice określone w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ppsa, jest niedopuszczalna.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że skarga złożona w niniejszej sprawie nie mieści się w zakresie przedmiotowym powołanej wyżej normy prawnej. Jak bowiem wynika z treści środka zaskarżenia, Prezydentowi zarzucono bezczynność w zakresie wykonania decyzji ostatecznej z 14 listopada 2006 r., której to uostatecznienie stanowić miało podstawę do zawarcia umowy ustanowienia użytkowania wieczystego w formie aktu notarialnego. Skarżąca jednoznacznie wskazuje, że pismem z 11 lutego 2021 r. wezwała organ do "(...) wykonania przedmiotowej decyzji, poprzez przystąpienie do aktu notarialnego." A więc bezczynność upatruje skarżąca w braku podjęcia przez Prezydenta działań ukierunkowanych na podpisanie aktu notarialnego, związanego z prawem użytkowania wieczystego - jak słusznie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Wyjaśnić tu należy, że postępowanie związane z zawarciem tego rodzaju umowy prowadzone jest, na podstawie działu II, rozdziału 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej: "ugn") i ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm., dalej: "kc"), w trybie cywilnoprawnym. Zakres właściwości sądów administracyjnych mieści zaś tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, adresat zaś jest związany tym jednostronnym działaniem. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, które normę z art. 27 ugn, określającą zasady sprzedaży nieruchomości albo oddania jej w użytkowanie wieczyste, wiąże z postępowaniem cywilnoprawnym.
Z tego właśnie względu tak zbycie nieruchomości, jak i oddanie jej w użytkowanie wieczyste nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej (zob.: postanowienia NSA z 16 kwietnia 2014 r., I OSK 325/14, z 11 października 2013 r., I OSK 2316/13, z 25 lipca 2013 r., I OSK 1533/13).
W tej sytuacji zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 ppsa nie mógł zostać uznany za trafny. Brak było bowiem podstaw do uznania właściwości sądu administracyjnego w zakresie rozpoznania skargi na bezczynność organu, polegającą na niepodjęciu działań skierowanych na wykonanie decyzji ostatecznej, poprzez zawarcie umowy o użytkowanie wieczyste nieruchomości. "Ani czynności udziału w zawarciu aktu notarialnego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, ani czynności negocjacyjne poprzedzające zawarcie takiej umowy nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej" (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 1997 r., I SA 264/97, ONSA 1997, nr 4, poz. 182).
Wniesiony środek zaskarżenia, wskazywał też na naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 § 1 ppsa i art. 149 § 1, § 1a i § 2 ppsa. Również te zarzuty musiały zostać uznane za nieskuteczne. Wobec bowiem stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny prawidłowego odrzucenia skargi z 5 lipca 2021 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ze względów formalnych – na co wskazano powyżej – brak było podstaw do rozpoznawania przez ten Sąd zarzutów merytorycznych, dotyczących bezczynności (z art. 149 ppsa). Podobnie, z tych samych przyczyn, za nieuzasadniony uznać należało zarzut naruszenia art. 134 ppsa.
W tym miejscu przywołać trzeba trafny pogląd wyrażany w doktrynie, że na skutek wystąpienia jednej z przesłanek zawartych w art. 58 § 1 lub art. 161 ppsa, droga do wydania wyroku była zamknięta (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz; wyd. 5, s. 515, uw. 1; J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 889-890, nb 1, 2).
Taka właśnie sytuacja miała miejsce w ocenianej sprawie, bowiem wniesiona skarga w przedmiocie wykonania decyzji ostatecznej Prezydenta, stanowi w istocie roszczenie skarżącej o zobowiązanie organu do zawarcia umowy użytkowania wieczystego gruntu, w formie aktu notarialnego, a więc jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym.
W konsekwencji powyższego skarga nie podlegała kognicji sądu administracyjnego, jak prawidłowo ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną, uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa.