Uzasadnienie
Wyrokiem z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 585/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z [...] maja 2013 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta Miasta Sieradz z [...] marca 2013 r. nr [...].
Decyzjami tymi odmówiono M K. przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem – R. K..
W postępowaniu organy ustaliły, na podstawie dokumentacji załączonej przez M. K. do wniosku o przyznanie prawa do zasiłku, że R. K. posiada znaczny stopień niepełnosprawności, orzeczony 23 stycznia 2009 r., datujący się od 22 grudnia 2008 r., że dochód w rodzinie nie przekracza kryterium dochodowego, że M K. podjęła pracę 3 marca 2010 r., a stosunek pracy ustał 31 maja 2010 r. z uwagi na upływ czasu, na jaki został zawarty. W takim stanie sprawy organy obu instancji uznały, że nie można mówić o zaistnieniu przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), jako czynnika niezbędnego do przyznania zasiłku. Zdaniem organów, rezygnacja z zatrudnienia oznacza ustanie aktywności zarobkowej, np. rozwiązanie stosunku pracy, wyrejestrowanie działalności gospodarczej, a istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznawanego osobie opiekującej się niepełnosprawnym, jest rekompensata za tę rezygnację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalając skargę, podzielił pogląd organów, podkreślając, że osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy musi zrezygnować, z własnego wyboru, z zatrudnienia, a w związku z tym nie jest to niepodejmowanie zatrudnienia. Zdaniem Sądu, gdyby intencją ustawodawcy było przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego również osobom, które nie podejmują zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną, to z pewnością dałby temu wyraz tak, jak uczynił to przy świadczeniu pielęgnacyjnym, o którym mowa w art.17 ust. 1 ustawy. Natomiast w przypadku świadczenia, o które ubiega się skarżąca, tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego, ustawodawca wskazał jedynie na przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – skonkludował Sąd.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M K., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), a wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z [...] maja 2013 r., podczas gdy organy obu instancji dopuściły się rażącego naruszenia przepisów, a to art. 7, 77, 80 k.p.a., przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności niedokładnego zbadania okoliczności i faktycznych przyczyn zakończenia stosunku pracy i przyjęcia, że skarżąca nie spełnia jednej z przesłanek warunkujących uprawnienie do zasiłku specjalnego w sytuacji gdy okoliczności sprawy wskazywały, iż niemożliwość podjęcia zatrudnienia wynikała ze względu na pogarszający się stan zdrowia męża skarżącej i konieczność zapewnienia mu stałej opieki;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 16a ust. 1 w zw. z art. 16a ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548) przez błędną jego wykładnię, tj. przez przyjęcie, że pojęcie rezygnacji z zatrudnienia, stanowiące przesłankę ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, którym mowa w przywołanym przepisie nie obejmuje przypadku niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że termin "rezygnacja" należy odnieś również do sytuacji w której osoba gotowa do pojęcia zatrudnienia, nie ma możliwości jego podjęcia ze względu na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, jak i organy administracji obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu z Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej: "ustawa".
W dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd i organy przepis ten stanowił, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W sprawie, organy i Wojewódzki Sąd uznały, iż M K., ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad mężem, legitymującym się znacznym stopniem niepełnosprawności, nie spełniła przesłanki rezygnacji z zatrudnienia.
Zdaniem Sądu i organów rezygnacja z zatrudnienia sprowadza się tylko do rozwiązania stosunku pracy, a w pojęciu tym nie mieści się niepodejmowanie zatrudnienia. Wojewódzki Sąd wskazał przy tym na art. 17 ust. 1 ustawy regulujący kwestię świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia i innej pracy zarobkowej, podkreślając, że w tym przepisie ustawodawca zrównał rezygnację z zatrudnienia z niepodejmowaniem pracy. Sąd stwierdził, że gdyby tak samo zechciał uregulować przesłanki specjalnego zasiłku opiekuńczego, nadałby art. 16a ust. 1 takie samo brzmienie.
Nie można zgodzić się z taką wykładnią art. 16a ust. 1 ustawy, jaką przedstawiły organy i Wojewódzki Sąd.
Rezygnacja z czegoś – tu z zatrudnienia – oznacza stan dwojaki, zarówno czynny, jak i bierny. Czynny – rozwiązanie umowy o pracę i bierny – niepodejmowanie pracy, w obu wypadkach z uwagi na okoliczności uniemożliwiające zatrudnienie. Sprowadzenie rezygnacji tylko do stanu czynnego byłoby sprzeczne ze znaczeniem tego pojęcia w języku polskim.
W sprawie organy ograniczyły się do wykładni językowej art. 16a ust. 1 ustawy, ale wyłożyły pojęcie rezygnacji z zatrudnienia wbrew tej wykładni. Należy podkreślić, że znaczenie pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia" zostało nieprawidłowo wyłożone nie tylko w świetle wykładni językowej, ale celowościowej i systemowej.
Celem świadczeń opiekuńczych, w tym specjalnego zasiłku opiekuńczego – art. 16a ust. 1 ustawy i świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 ustawy, jest rekompensata osobom bliskim niepełnosprawnego, w tym takim, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, utraty możliwości zarobkowania z uwagi na konieczność opieki. Różnicowanie zatem praw osób, znajdujących się w takiej samej sytuacji – niepracujących z uwagi na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą również wobec prawa.
Pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia", o którym mowa w art. 16a ust. 1 ustawy, jako stanu polegającego zarówno na rozwiązaniu umowy o pracę, jak i jej niepodejmowania potwierdza nowelizacja tego przepisu, dokonana ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r. poz. 567). Od 1 stycznia 2015 r. art. 16a ust. 1 ustawy stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom... jeżeli 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).
O wynagrodzeniu adwokata, działającego z urzędu, orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.