Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 lutego 2016 r., I SA/Wa 2683/14 w punkcie 1. oddalił skargę W. Fundacja w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia wniosku o uzupełnienie decyzji; w punkcie 2. umorzył postępowanie sądowe ze skargi A. H.; w punkcie 3. przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. R., tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) zł, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł oraz tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) zł.
W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zaskarżone postanowienie, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którym organ, po rozpoznaniu wniosku W. Fundacja, o uzupełnienie decyzji SKO w W. z [...] marca 2014 r., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku na zasadzie art. 134 kpa. W ocenie Kolegium, w terminie określonym w wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych ww. wniosku wnioskodawca nie uzupełnił go w sposób wskazany w tym wezwaniu. Kluczową jednak kwestią w tej sprawie, która umknęła uwadze Samorządowego Kolegium Odwoławczego, była ocena czy W. Fundacja wnioskujące o uzupełnienie decyzji z [...] marca 2014 r. w ogóle posiada przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, bowiem prawo żądania uzupełnienia decyzji administracyjnej w terminie czternastu dni od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia przysługuje wyłącznie stronie postępowania (art. 111 § 1 kpa).
Zgodnie z art. 28 kpa, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego. Innymi słowy, pojęcie to może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę dla sformułowania interesu lub obowiązku podmiotu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z 29 marca 2006 r., II OSK 679/05).
Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, tj. stan, w którym dany podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim wypadku podmiotowi nie przysługują atrybuty strony (por. wyroki NSA z 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83 oraz z 12 lutego 2002 r., V SA 1123/2001).
Sąd podniósł, że decyzją z [...] marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] maja 1990 r., którą orzeczono o ustanowieniu na rzecz W. ZSP na czas nieoznaczony prawa użytkowania dla terenu zabudowanego, położonego przy ul. M. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Powyższa decyzja Kolegium została doręczona podmiotowi o nazwie W. ZSP. Jak zaś wynika ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego Nr [...] (stan na dzień 1 sierpnia 2013 r.) prowadzonego dla stowarzyszenia Zrzeszenie Studentów Polskich, podmiot o nazwie W. ZSP został wpisany do Rubryki 3 tego rejestru. Rubryka ta obejmuje jednostki terenowe lub oddziały przedmiotowego stowarzyszenia.
Ponadto, w aktach sprawy I OSK 1658/10, prowadzonej przed NSA, znajduje się kserokopia arkusza rejestrowego z 21 stycznia 1987 r. (nr rejestrowy OS 134 tom VII) organizacji społecznej prowadzącej działalność gospodarczą. Z arkusza tego wynika, iż we wspomnianym rejestrze wpisano jednostkę organizacyjną stowarzyszenia Zrzeszenie Studentów Polskich pod nazwą W., co oznacza, że adresat decyzji z [...] marca 2014 r. – W. ZSP jest jednostką organizacyjną stowarzyszenia Zrzeszenie Studentów Polskich. Natomiast, wniosek o uzupełnienie ww. decyzji z [...] marca 2014 r., w trybie art. 111 § 1 kpa, złożył inny podmiot tj. W. Fundacja. Jak wynika ze złożonego 24 września 2014 r. do akt sądowych odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, podmiot ten ma formę prawną fundacji i został wpisany do tego rejestru pod numerem [...]. Z powołanych dokumentów jednoznacznie wynika, iż W. ZSP, będące adresatem decyzji z [...] marca 2014 r. to inny podmiot prawny niż W. Fundacja, która złożyła do SKO wniosek o uzupełnienie decyzji w trybie art. 111 § 1 kpa.
Ponadto, z akt sprawy nie wynika, aby wnioskujące o uzupełnienie tej decyzji W. Fundacja miało własny interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu zakończonym tą decyzją. W szczególności, z akt sprawy nie wynika, aby tej Fundacji przysługiwał jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy do terenu zabudowanego, położonego przy ul. M. [...] w W., oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Zatem, Fundacja ta nie ma przymiotu strony postępowania.
W konsekwencji, wniosek tego podmiotu o uzupełnienie decyzji z [...] marca 2014 r. – jako niepochodzący od strony postępowania – nie powinien podlegać rozpoznaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na zasadzie art. 134 kpa. Sąd uznał jednak, iż powyższe uchybienie Kolegium polegające na rozpoznaniu wniosku W. Fundacja na zasadzie art. 134 kpa nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia w sprawie. Skutkiem zaskarżonego postanowienia Kolegium o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia przedmiotowego wniosku jest bowiem odmowa udziału W. Fundacja w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] marca 2014 r. Skutek ten jest zatem taki sam jak w sytuacji gdyby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło udziału powołanego podmiotu w tym postępowaniu z powodu braku przymiotu strony.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodło W. Fundacja w W., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4) w zw. z art. 128 w zw. z art. 134 i art. 28 kpa przez niestwierdzenie nieważności skarżonego postanowienia organu z [...] czerwca 2014 r., [...], mimo że we wniosku o uzupełnienie decyzji organu z [...] marca 2014 r., skarżąca Fundacja wskazywała na konieczność prawidłowego oznaczenia strony postępowania, tj. wskazania Zrzeszenia Studentów Polskich, co nie zostało uczynione przez organ, a w konsekwencji mogło mieć wpływ na wynik postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na art. 156 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Przepis ten ma zastosowanie do postanowień wydanych na zasadzie art. 134 kpa – zgodnie z art. 126 kpa. Przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 kpa winna być badana przez organ z urzędu, a obowiązek ten jest niezależny od aktywności podmiotów występujących w postępowaniu. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia jeżeli ustali, że są dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.
Sąd ten jest obowiązany do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, jeżeli ustali zaistnienie wady powodującej nieważność, nie badając wpływu tej wady na treść zaskarżonej decyzji lub postanowienia (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2008, s. 528). Skoro obydwie strony skarżące, tj. Fundacja i A. H. wskazywały, że Zrzeszenie Studentów Polskich winno być strona w postępowaniu, to nawet cofniecie skargi przez A. H. winno skutkować stwierdzeniem nieważności przez Sąd I instancji skarżonego postanowienia organu. Nieuchylenie bowiem tego postanowienia powoduje to, że podmiot, który winien być stroną w postępowaniu administracyjnym został pozbawiony możliwości obrony swoich praw. Sąd I instancji nie uwzględnił tej okoliczności, a zaskarżone postanowienie organu znajduje się cały czas w obrocie prawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
- 1. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
- 2. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona, i nie może swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów. Przy tym pojęcie "sprawa" występuje tu w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Granice sprawy sądowoadministracyjnej są wyznaczone m.in. przez prawną formę działania administracji, będącą przedmiotem zaskarżenia. Skoro, w rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawie przedmiotem skargi było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia wniosku o uzupełnienie decyzji w trybie art. 111 kpa, to przedmiotem swojej oceny Sąd ten nie mógł uczynić zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] marca 2014 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] maja 1990 r. o ustanowieniu na rzecz W. ZSP na czas nieoznaczony prawa użytkowania dla terenu zabudowanego, położonego przy ul. M. [...] w W., oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2009 r., II OSK 1546/09 czy też wyrok NSA z 16 maja 2001 r., III SA 502/00 (Przegląd Podatkowy 2001, nr 12, s. 63).
- 3. W związku z powyższym, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4) w związku z art. 128 w zw. z art. 134 kpa jest chybiony, ponieważ przepisy te nie miały zastosowania w postępowaniu z wniosku o uzupełnienie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] maja 1990 r. w trybie art. 111 kpa.
- 4. Natomiast zarzut naruszenia art. 28 kpa jest bezzasadny, ponieważ W. Fundacja w W. nie ma interesu prawnego, a co za tym idzie i legitymacji procesowej w postępowaniu z wniosku o uzupełnienie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] maja 1990 r. z przyczyn, które trafnie wymienił i uzasadnił Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
- 5. Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.
- 6. O obniżeniu wynagrodzenia radcy prawnego M. R. jako pełnomocnika z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 250 § 2 w zw. z art. 188 i art. 193 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie za uzasadniony przypadek Sąd uznał fakt, że pełnomocnik nie potrafił ocenić legitymacji procesowej strony w niniejszej sprawie, a co za tym idzie wybrać właściwego środka prawnego.