Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 821/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi C. K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z [...] sierpnia 2013 r., nr [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta Białystok z [...] lipca 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał:
Decyzją z [...] lipca 2013 r. Prezydent Miasta Białystok odmówił przyznania C. K. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem K. K.. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) i wskazał, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zaś wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia, ponieważ jej ostatni stosunek pracy ustał 30 maja 2002 r.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła C. K., podkreślając, że niepełnosprawność jej męża powstała w marcu 2004 r., a małżeństwem są od 26 września 2009 r., a nie poszukuje pracy ze względu na niepełnosprawność męża.
Decyzją z [...] sierpnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium uznało, iż w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą, legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. C. K., podkreśliło Kolegium, od 30 maja 2002 r. pozostawała bez pracy, czyli na długo przed zawarciem związku małżeńskiego, jak i przed datą ustalenia znacznego stopnia niepełnosprawności męża, a podnoszony przez nią fakt, iż wcześniej pobierała ona świadczenie pielęgnacyjne nie ma znaczenia w sprawie, bowiem decyzje przyznające takie świadczenia wygasły 30 czerwca 2013 r., a uzyskanie prawa do zasiłku musi spełniać wymogi określone przepisami obecnie obowiązującymi.
W skardze do sądu administracyjnego C. K. powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał: C. K. miała przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego męża K. K., a okoliczności faktyczne, będące podstawą przyznania uprzednio świadczenia pielęgnacyjnego, nie uległy zmianie. Przesłanką pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 u o świadczeniach rodzinnych, należy rozumieć szeroko. Faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przez osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w sytuacji przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, potwierdza okoliczność rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Przy ocenie istnienia tej przesłanki, nie bez znaczenia pozostaje fakt, że ubieganie się o przyznanie odpowiedniego świadczenia na nowych zasadach służy zachowaniu ciągłości uzyskiwania świadczeń w ramach kontynuowania udzielanej pomocy niepełnosprawnej osobie bliskiej, a tym samym, że wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego poprzedzono uzyskaniem, w poprzednim stanie prawnym, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego wykluczało możliwość zarówno podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia, jak i możliwość zarejestrowania się jako osoba poszukująca pracy. Tymczasem przyjęcie rozumienia wskazanego przepisu w sposób sugerowany przez Kolegium, prowadziłoby do wniosku, że wnioskodawczyni, chcąc uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, musiałaby, po wygaśnięciu świadczenia pielęgnacyjnego, uciekać się do działań polegających na zatrudnieniu się, co z kolei związane byłoby z zaniechaniem opieki, wyłącznie po to, by następnie rozwiązać stosunek pracy w celu ponownego zajęcia się opieką nad osobą niepełnosprawną. Ustawa o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, uzależniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności.
Natomiast warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest wprawdzie wyłącznie "rezygnacja z zatrudnienia", niemniej jednak celem nowelizacji tej ustawy nie było pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych funkcji opiekuna i związanego z tą funkcją prawa do świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne, na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, mają prawo oczekiwać, po zmianie stanu prawnego, ciągłości przyznawania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest taka sama i polega na rekompensacie osobie rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi na niepełnosprawność potwierdzoną stosownym orzeczeniem.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, prawidłowo reprezentowane, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 16 a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobie niepodejmującej zatrudniania lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem legitymującym się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, oraz uznanie, że pojęcie rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej obejmuje również sytuacje niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Kolegium domagało się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i oddalenia skargi, bądź też przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów skargi kasacyjnej.
Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione.
Istotą w sprawie jest interpretacja art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych – dalej "ustawa" – w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2013 r., nadanym przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia sprawy C. K.. Art. 16a ust. 1 stanowił, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Obok zaistnienia tych warunków musi być także spełnione kryterium dochodowe. W przypadku C. K. sporne jest tylko rozumienie pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", co do spełnienia bowiem wymogów pozostałych nie ma wątpliwości.
Przesłankę rezygnacji z zatrudnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozumiało jako zaprzestanie pracy i dlatego decyzję o odmowie przyznania zasiłku, wydaną przez organ pierwszej instancji, uznało za prawidłową. Organy ustaliły bowiem, że ostatnie zatrudnienie C. K. zakończyło się 30 maja 2002 r. i od tej daty pozostawała ona bez zatrudnienia. Zdaniem Kolegium, sytuacja taka nie wyczerpuje pojęcia rezygnacji z zatrudnienia w myśl art. 16a ust. 1 ustawy, bowiem w istocie skarżąca nie zrezygnowała w zatrudnienia, skoro w ogóle nie była zatrudniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny takiemu rozumieniu tego pojęcia zarzucił jego zawężenie, co doprowadziło w konsekwencji do odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy.
Rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Na tle art. 16a ust. 1 rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej to rozwiązanie trwającego stosunku pracy, a także nie podejmowanie pracy ze względu na konieczność opieki nad członkiem rodziny. Celem świadczeń opiekuńczych, uregulowanych ustawą, jest przyznanie środków osobie wymagającej opieki w celu pokrycia przez nią wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki – zasiłek opiekuńczy art. 16 ustawy, a także przyznanie środków osobie, która podejmuje opiekę nad członkiem rodziny, co uniemożliwia jej jednocześnie pracę – specjalny zasiłek opiekuńczy art. 16a ust.
1. Zasiłki te mają zrekompensować osobom wymagającym opieki i osobom opiekę tę sprawującym, utracony zarobek i wydatki związane z koniecznością zapewnienia sobie tej opieki. Wykładnia zatem przepisów regulujących kwestie tych świadczeń, jakie ponosi państwo wobec swoich obywateli, musi mieć na uwadze to, że państwo ma wspomóc, a nie odmówić pomocy. Wykładnia pojęcia rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi się odbywać przez pryzmat celu jakiemu świadczenia opiekuńcze służą. Użyte zatem w art. 16a ust. 1 pojęcie rezygnacji z zatrudnienia należało rozumieć jako niewykonywanie pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, który tego wymaga.
Podkreślenia wymaga także, że w zakresie konstytucyjności ww. przepisu wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny. Co prawda w postanowieniu z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt P 1/14, Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie wywołane pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "czy art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) w zakresie, w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 Konstytucji" – to w uzasadnieniu tego orzeczenia wskazał, że zasadniczy problem konstytucyjny dotyczący sytuacji prawnej osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2012 r., poz. 1548), które na mocy tej ustawy zostały go pozbawione, został już rozstrzygnięty przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134), w którym uznano, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Wykonując wspomniany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego, uchwalona została ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U poz. 567), która w art. 17 zmieniła art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ust. 1 pkt 1 tego przepisu, w nowym brzmieniu, ustawodawca już wyraźnie uregulował kwestię prawa do świadczeń rodzinnych również tych opiekunów, którzy nie podejmowali zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przepis ten – zgodnie z art. 26 tej ustawy – wszedł w życie 1 stycznia 2015 r. Oznacza to zatem, że Sąd I instancji dokonał prokonstytucyjnej wykładni art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).