Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1777/10 oddalił skargę Prezydenta Miasta Gdyni na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Orzeczeniem z [...] maja 1960 r., nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Gdańsku, orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Gdyni-[...] przy ul. [...], oznaczonej katastralnie jako parcele nr [...] i nr [...] o pow. [...]m2 zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w Gdyni KW nr [...], stanowiącej własność spadkobierców J. P. Orzeczeniem z [...] listopada 1961 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Gdańsku przyznało spadkobiercom byłego właściciela nieruchomości J. P. odszkodowanie za wywłaszczenie w kwocie [...] zł.
Od tego orzeczenia odwołanie do Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych wnieśli L. P., T. W., H. W., J. K., A. P., S. P. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Gdańsku orzeczeniem z [...] grudnia 1962 r., nr [...], uchyliło orzeczenie odszkodowawcze z [...] listopada 1961 r., nr [...] i jednocześnie przyznało A. P., S. P., J. P., L. P., A. S., J. K., T. W. i H. W. odszkodowanie za wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z [...] maja 1960 r. nieruchomość w wysokości [...] zł.
Pismem z 16 lutego 2009 r., J. W. (spadkobierczyni po byłym współwłaścicielu przedmiotowej nieruchomości), wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] grudnia 1962 r.
Decyzją z [...] stycznia 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Gdańsku z [...] grudnia 1962 r., nr [...].
Po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta Gdyni - wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej o ponowne rozpatrzenia sprawy Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2010 r.
W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że jak wynika z akt archiwalnych sprawy, orzeczenie o odszkodowaniu z [...] grudnia 1962 r. wydano działając na podstawie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz w wyniku przeprowadzonej w dniu 7 grudnia 1962 r. rozprawy odszkodowawczej.
Minister zauważył, że protokół rozprawy potwierdza, że w rozprawie nie brali udziału biegli. Zarazem z jego treści jednoznacznie wynika, że biegli nie przedstawili swojej pisemnej opinii, którą można byłoby odczytać na rozprawie celem zapoznania się stron z jej treścią. W ocenie organu nadzoru protokół ten potwierdza, że współwłaścicielom wywłaszczonej nieruchomości nie przedstawiono opinii szacunkowej.
Zatem orzeczenie z [...] grudnia 1962 r. zostało wydane gdy nie istniała jeszcze opinia biegłego ustalająca wysokość należnego odszkodowania, bowiem opinia taka została sporządzona dopiero w dniu 17 grudnia 1962 r. Wobec tego, zdaniem organu nadzoru, nie można przyjąć, że biegli brali udział w jakimkolwiek etapie postępowania mającego na celu ustalenie wysokości przyznanego odszkodowania.
Minister Infrastruktury podkreślił, że zgromadzone w sprawie materiały dowodowe jednoznacznie wskazują, że w przedmiotowej sprawie organ orzekając o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość naruszył w sposób rażący ówcześnie obowiązujący przepis art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zatem konieczne jest wyeliminowanie jako wadliwego, naruszającego prawo w sposób rażący, orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Gdańsku z [...] grudnia 1962 r.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta Gdyni wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.
Decyzji zarzucił naruszenie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a.
Zdaniem skarżącego z uzasadnienia decyzji Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2010 r. nie wynika, aby organ dokładnie i wyczerpująco zbadał kwestię przedstawienia bądź nieprzedstawienia stronom postępowania opinii biegłego podczas rozprawy odszkodowawczej. Stwierdzenie, że wydanie decyzji nastąpiło bez uzyskania opinii szacunkowej, Minister Infrastruktury wywodzi tylko z zestawienia dat decyzji i opinii, z których ta druga istotnie jest późniejsza. Jednakże w ocenie strony skarżącej, opatrzenie pisemnej opinii szacunkowej datą późniejszą niż data rozprawy czy data wydania orzeczenia, w żadnym razie nie oznacza, że opinia ta nie była stronom przedstawiona podczas rozprawy administracyjnej, a oszacowana wartość nieruchomości nie była stronom znana.
Skarżący podniósł również, że aby ocenić czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 in fine k.p.a. - nie można pominąć zagadnienia, czy orzeczona wysokość odszkodowania odpowiada prawu, a kwestię tę Minister Infrastruktury całkowicie pominął.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że podstawą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego o odszkodowaniu z [...] grudnia 1962 r. było ustalenie, że zostało ono wydane w sytuacji, gdy nie była jeszcze sporządzona opinia biegłego rzeczoznawcy. Wskazano przy tym, że również na gruncie ustawy z 12 marca 1958 r. obowiązkiem organu było nie tylko powołanie rzeczoznawcy, udział jego w rozprawie lecz także dokonanie oceny opinii w zakresie zgodności z prawem. Organ administracji nie był związany tą opinią. Z orzeczenia z [...] grudnia 1962 r., w ocenie Sądu I instancji wynika, że odszkodowanie ustalono po wysłuchaniu opinii biegłego, jednakże zebrane w sprawie dowody temu przeczą. Wskazuje na to data sporządzenia opinii – 17 grudnia 1962 r., treść protokołu rozprawy administracyjnej z 7 grudnia 1962 r., z którego nie wynika, aby był na niej obecny biegły, jak również, aby odczytano wówczas opinię biegłego.
Z orzeczenia z [...] grudnia 1962 r. ani z protokołu rozprawy nie wynika także, jaki konkretnie biegły (z imienia i nazwiska) złożył opinię w sprawie. Rozumowanie skarżącego, że treść uzasadnienia orzeczenia o odszkodowaniu przesądza o wysłuchaniu biegłego przed wydaniem orzeczenia i powoływanie się przez skarżącego na przepis art. 76 § 1 k.p.a., w takim stanie rzeczy, gdy przeczą temu inne dowody, jest nieuprawnione. Zdaniem WSA powyższe rozumowanie skarżącego prowadziłoby do niemożności stwierdzenia nieważności jakiejkolwiek decyzji jako dokumentu urzędowego.
Odnosząc się do zarzutu, że odszkodowanie zostało ustalone zgodnie z żądaniem strony stwierdzono, że ustalenie odszkodowania w wysokości żądanej nie jest wyznacznikiem legalności orzeczenia czy decyzji. Przepisy ustawy z 1958 r. ustanawiały obowiązek ustalania odszkodowania na podstawie opinii biegłego, która jest jednym z dowodów w sprawie i jak każdy dowód podlega ocenie. Skoro ten dowód przed wydaniem orzeczenia nie był przeprowadzony, to oznacza, że nie był on przedmiotem oceny organu, a wydane orzeczenie miało cechy dowolności i rażąco naruszało art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Jednocześnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że powoływanie się przez skarżącego na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1834/00, jest nieuprawnione z uwagi na nieadekwatność stanu faktycznego. Sąd w wyżej wskazanym wyroku stwierdził, że aby ocenić, czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa, nie można pominąć zagadnienia, czy orzeczona wysokość odszkodowania odpowiada prawu. Jednakże w sprawie, w której orzekał NSA były sporządzone operaty szacunkowe przed wydaniem decyzji, a strony godziły się na odszkodowanie ustalone przez biegłych. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, ani stronom ani organowi, przed wydaniem orzeczenia nie znana był treść operatu, z którego wynikałaby kwota przyznanego odszkodowania, gdyż został on sporządzony po wydaniu decyzji.
Ponadto, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, twierdzenie skarżącego, że strony i organ znały treść opinii nie znajduje potwierdzenia w dowodach zebranych w toku postępowania administracyjnego. Sporządzenie operatu po wydaniu orzeczenia oznacza, że orzeczenie dotknięte jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta Gdyni wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz.
- 94) poprzez błędną jego wykładnię – w kontekście nieprawidłowego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – polegającą na przyjęciu, że jedynie osobista obecność biegłego na rozprawie odszkodowawczej i przedstawienie przez niego sporządzonej uprzednio na piśmie opinii szacunkowej stanowi realizację obowiązku wynikającego z przepisu art. 21 ustawy, a przedstawienie opinii w inny sposób stanowi rażące naruszenie prawa;
- 2) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." przez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku, w którym WSA nie odniósł się do zarzutu naruszenia przez decyzję Ministra Infrastruktury art. 136 k.p.a.;
- 3) art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów w celu wyjaśnienia wątpliwości co do podstawy ustalenia odszkodowania i ewentualnego sporządzenia w postępowaniu wywłaszczeniowym innych opinii szacunkowych niż ta z dnia 17 grudnia 1962 r.
W oparciu o te zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że niejednolite orzecznictwo dotyczące stosowania art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a konkretnie w zakresie konieczności bądź braku konieczności osobistego uczestnictwa biegłego w rozprawie administracyjnej wskazuje, że art. 21 nie jest przepisem jednoznacznym, jasnym i nie wymagającym wykładni, co wyklucza możliwość stwierdzenia, że w sprawie miało miejsce rażące naruszenie art. 21 powołanej ustawy, dające podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej.
Ponadto, zgromadzony materiał dowodowy i poczynione ustalenia nie uprawniają do stwierdzenia, że organ wywłaszczeniowy sam ustalił wysokość odszkodowania, nie opierając się przy tym na żadnej opinii szacunkowej sporządzonej przez uprawnionego biegłego posiadającego specjalistyczną wiedzę. Fakt, że w archiwalnych aktach wywłaszczeniowych WSA, a wcześniej Minister Infrastruktury nie odnalazł opinii szacunkowej, z której wynikałaby kwota odszkodowania wskazana w decyzji odszkodowawczej, a opatrzona datą wcześniejszą niż data decyzji, nie daje podstaw do kategorycznego stwierdzenia, że organ wywłaszczeniowy działał w sposób dowolny i niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. stwierdzić należy, że przepis ten wyznacza ścisłe granice dopuszczalności wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Wynika z niego, iż dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał analizy akt administracyjnych zebranych w toku postępowania o stwierdzenie nieważności łącznie ze zgromadzonymi w nich dowodami wskazującymi na przebieg postępowania wywłaszczeniowego. Poszukiwanie innych dokumentów w celu dodatkowego prowadzenia postępowania dowodowego naruszałoby przepis art. 106 § 3 P.p.s.a., gdyż rolą sądu administracyjnego jest kontrola zgodności wydanej decyzji administracyjnej z prawem, a nie wyjaśnianie i ustalanie stanu faktycznego sprawy, należące do obowiązków organów prowadzących postępowanie administracyjne.
Niezasadny pozostaje też zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Jak wynika z ww. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zaskarżony wyrok Sądu I instancji czyni zadość wymogom przewidzianym w powołanym przepisie. Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy, wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej interpretację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, w tym do zarzutu naruszenia przez organ art. 136 k.p.a., co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia.
Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia prawa materialnego.
Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na podstawie którego została wydana weryfikowana decyzja z dnia [...] grudnia 1962 r., odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.
Jak wynika z ustaleń Sądu I instancji, znajdujących potwierdzenie w aktach administracyjnych, opinia biegłego A. S. została sporządzona w dniu 17 grudnia 1962 r. a zatem po przeprowadzeniu rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej. Jednocześnie z protokołu rozprawy z dnia 7 grudnia 1962 r. nie wynika, aby strony postępowania posiadały wiedzę o treści sporządzonej opinii.
Tym samym, jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie sposób ustalić w jaki sposób przyjęto wysokość odszkodowania. Świadczy to o rażących błędach organu i stoi w oczywistej sprzeczności z powołanym wyżej przepisem art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Okoliczność ta miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.