Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1309/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Uniwersytetu im. [...] w P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie reformy rolnej.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z dnia 3 czerwca 2009 r. G. G.-S., wystąpiła o wydanie decyzji administracyjnej stwierdzającej, że zespół pałacowo-parkowy położony w miejscowości C., gminie L., powiecie [...], województwie [...], stanowiący byłą własność W. G., nie podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 z późn. zm.). Powyższy wniosek dotyczył aktualnych działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. orzekł, że zespół pałacowo-parkowy położony w C., gminie L., powiecie [...], stanowiący działkę nr [...] z obrębu [...] C. Z., zapisaną w księdze wieczystej pod nr [...] oraz działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...] C. Z., zapisane w księdze wieczystej pod nr [...], nie podpadały pod działanie wskazanego przepisu dekretu o reformie rolnej.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że organ administracji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 r., sygn.. akt I SA/Wa 387/14, uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2013 r. wskazując, że organ ten niesłusznie uznał, iż zebrany w sprawie materiał dokumentacyjny, nie pozwala na ustalenie wszystkich niezbędnych dla rozstrzygnięcia elementów stanu faktycznego. Zdaniem Sądu nietrafne były zarzuty Ministra odnoszące się do konieczności ustalenia dokładnej lokalizacji zespołu pałacowo-parkowego oraz faktycznego sposobu wykorzystania dziełek objętych wnioskiem.
Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Uniwersytetu im. [...] w P., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2015 r. utrzymał decyzję Wojewody w mocy. Podniósł, że prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie musiał kierować się treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w tej samej sprawie, w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydanym wyroku, oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.
Następnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzaniu reformy rolnej, pod działanie dekretu podpadały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej nie zawierał definicji legalnej pojęcia "nieruchomość ziemska". Rozumienie tego pojęcia ukształtowało się pod wpływem uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt: W 3/89 (OKT z 1990 r., z. 1, poz. 26).
Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że intencją ustawodawcy było przeznaczenia na cele reformy rolnej tylko tych nieruchomości lub ich części, które mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej. Aby ocenić czy określona nieruchomość podpadała pod działanie przepisów dekretu należy zatem zbadać, czy była to nieruchomość ziemska, jaki miała obszar ogólny oraz jaki był jej obszar użytków rolnych. Natomiast – jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego – w przypadku żądania stwierdzenia, że pod działanie dekretu nie podpadała część nieruchomości stanowiąca zespół dworsko-parkowy (zamkowo-parkowy), należy w pierwszej kolejności ustalić czy miała ona charakter rolniczy i nadawała się do realizacji celów reformy rolnej, a jeżeli nie to czy pozostawała w tzw. związku funkcjonalnym z rolniczą częścią majątku.
Związek funkcjonalny określany jest przy tym jako związek odpowiadający potrzebom, przydatny, użyteczny, związek z daną funkcją, odnoszący się do niej. Związek taki zachodzi, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie nie tylko zespołu pałacowo-parkowego bez gospodarstwa rolnego, ale też gospodarstwa rolnego bez zespołu pałacowo-parkowego. W aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie prezentowany jest pogląd o znaczeniu związku funkcjonalnego zespołu dworsko-parkowego z gospodarstwem rolnym jako niezbędnej przesłance dla uznania, iż rezydencja właściciela nieruchomości ziemskiej przeszła na rzecz Państwa w myśl dekretu o reformie rolnej. Wobec braku definicji związku funkcjonalnego, ustalenie co do występowania takiej zależności jest możliwe jedynie poprzez odwołanie do bardziej szczegółowych tez ukształtowanych w orzecznictwie sądowym. I tak wskazuje się, że o związku funkcjonalnym nie mogą decydować m.in. powiązania podmiotowe, finansowe i terytorialne (wyrok NSA sygn. akt IV SA 451/00, IV SA 1593/02, I OSK 28/06, I OSK 532/07, I OSK 1116/07, I OSK 686/08, I OSK 906/08), brak wyodrębnienia prawnego części rezydencyjnej (NSA wyroki sygn. akt I OSK 287/08, I OSK 686/08, I OSK 27/09), nie oddzielenie ogrodzeniem ze wszystkich stron (patrz wyrok NSA o sygn. akt I OSK 532/07, I OSK 686/08), źródła dochodów właściciela (wyrok NSA o sygn. akt I OSK 532/07, I OSK 686/08, I OSK 27/09, I OSK 302/10), zamieszkanie właściciela na terenie nieruchomości ziemskiej (wyrok NSA o sygn. akt I OSK 532/07, I OSK 686/08), korzystanie przez właścicieli z dóbr w postaci żywności czy środków finansowych wytwarzanych przez majątek ziemski (patrz wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1014/08).
Natomiast istotne znaczenie dla istnienia związku funkcjonalnego może mieć miejsce zamieszkania zarządcy oraz to skąd prowadzony był zarząd nad gospodarstwem (wyrok NSA sygn. akt I OSK 287/08, I OSK 1014/08, I OSK 27/09).
Stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie ustalił organ na podstawie dokumentów pochodzących z Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P. Delegatura w K., Archiwum Akt Dawnych w Warszawie, Archiwum Akt Nowych w Warszawie, Archiwum Wojewódzkiego w P., Starostwa Powiatowego w S. Przeprowadzono też dowód z przesłuchania stron (wnioskodawczyni). W ocenie Ministra z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż pałac wraz z przylegającym do niego parkiem służył zaspokojeniu mieszkaniowych potrzeb właściciela majątku oraz wykazywał się naturalną odrębnością od tej części majątku, która służyła produkcji rolnej. Każda z poszczególnych części wchodzących w skład majątku – tj. podwórze gospodarcze, zespół pałacowo-parkowy i kolonia mieszkalna – odgrodzona była od innej numerem, płotem jak i posiadała bramy wjazdowe charakterystyczne dla danego zespołu. Pełnienie przez przedmiotowy zespół pałacowo-parkowy funkcji mieszkalnych i rekreacyjnych (park) stanowi zdaniem organu, że tego rodzaju funkcja miała charakter główny, wiodący, zasadniczy, co przesądza o niemożności uznania, że przejęcie tego zespołu w ramach reformy rolnej pozostawało zgodne z celami tej reformy, zdefiniowanymi w art. 1 przywołanego wyżej dekretu.
Potencjalna możliwość zmiany funkcji mieszkalnej budynku mieszkalnego na rzecz funkcji administracyjnej, a nawet rzeczywiste występowanie takiej funkcji (w ramach uzupełnienia funkcji mieszkalnej) przed przeprowadzeniem reformy rolnej, nie powoduje zdaniem organu, że funkcja mieszkalna dworu była funkcją o charakterze głównym, zasadniczym i to ona decydowała o ocenie dopuszczalności przejęcia dworu w ramach reformy rolnej. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że zespół pałacowo-parkowy w C. składał się z pałacu wraz z parkiem, podwórza gospodarczego oraz kolonii mieszkalnej. Części te były wyraźnie od siebie odizolowane. Część rezydencjalna była wyraźnie oddzielona od zabudowy folwarcznej. Wzajemne usytuowanie obiektów wchodzących w skład majątku pozwalało na wyodrębnienie części niezwiązanej z gospodarstwem rolnym, które mogło prawidłowo funkcjonować bez zespołu pałacowo-parkowego.
O istnieniu rozdzielności i samodzielności części pałacowo-parkowej od gospodarstwa rolnego świadczyło również, zdaniem organu, zatrudnienie zarządcy majątku, który zamieszkiwał w budynku usytuowanym poza terenem pałacowym. Z drugiej strony takie względy jak pokrywanie przez właściciela majątku wydatków związanych z utrzymaniem jego części mieszkalnej z dochodów pochodzących z działalności rolniczej, czy też wyłączne utrzymywanie się przez właściciela majątku z takiej działalności, nie mają zdaniem organu rozstrzygającego znaczenia z punktu widzenia oceny istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy mieszkalną a rolniczą częścią majątku ziemskiego, dokonywanej na potrzeby postępowania, o którym mowa w § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Tym samym zespół pałacowo-parkowy w C. w momencie przeprowadzenia reformy rolnej nie miał charakteru nieruchomości związanych ze środowiskiem opartym na produkcji rolnej. Minister podkreślił, że ustalenia takie poczynił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w wiążącym w sprawie wyroku z 18 listopada 2014 r. opatrując je konkluzją, że "zespół pałacowo-parkowy nie pozostawał w związku funkcjonalnym z rolną częścią przejętego przez Skarb Państwa majątku ziemskiego" z tego powodu, iż "nie tylko nie był wykorzystywany na cele działalności rolnej, ale nawet nie służył do administrowania gospodarstwem rolnym ani nie stanowił mieszkania jego właścicieli. Z powyższego wynika, że nie podlegał pod działanie dekretu.".
Na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę złożył Uniwersytet im. [...] w P., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy t.j.: art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego przez brak powołania w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisów prawa materialnego będących podstawą rozstrzygnięcia w sprawie oraz przepisów prawa ustrojowego dających legitymację do działania w sprawie, art. 81 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. przez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 i art. 11 k.p.a. przez wadliwe uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, poprzestające na ustaleniach dokonanych przez organ I instancji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny (który, na skutek skargi wniesionej przez Uniwersytet im. [...] w P., uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2013 r. uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji) bez poczynienia własnych ustaleń i rozważań oraz brak odniesienia do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę organ nie zgodził się z zarzutami podniesionymi w skardze. Wskazał między innymi, że w trakcie postępowania administracyjnego zapadło orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którego treść nie pozostawia wątpliwości co do dalszego prowadzenia sprawy i poprawności rozstrzygnięcia. Minister zwrócił uwagę na to, że w zaskarżonym orzeczeniu powołano zarówno przepisy prawa procesowego (art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a.), jak i przepisy prawa materialnego (art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej). Organ odwoławczy nie podzielił poglądu o konieczności podawania w decyzji przepisów prawa ustrojowego dających legitymację do działania organu w sprawie, gdyż jego zdaniem byłby to zbytni formalizm. Zdaniem organu skarżący Uniwersytet im. [...] w P. wypowiedział się co do całości zgromadzonego materiału dowodowego wnosząc odwołanie od decyzji Wojewody [...]. W trakcie postępowania odwoławczego wielokrotnie informowano skarżącego o terminie rozpatrzenia odwołania, co jednak nie spotkało się z jakąkolwiek reakcją z jego strony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem materialnym i procesowym. Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja zapadła po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt. I SA/Wa 387/14 poprzedniej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2013 r. W powyższym wyroku Sąd przesądził, że zebrany w sprawie materiał dokumentacyjny jest wystarczający do rozpoznania sprawy oraz wskazał, że ustalenia i ocena poczynione przez Wojewodę [...] są trafne co do tego, że wyżej opisany zespół pałacowo-parkowy nie pozostawał w związku funkcjonalnym z rolną częścią tego majątku przejętą na rzecz Skarbu Państwa.
Stanowisko swoje Sąd w sposób jednoznaczny i obszerny uzasadnił. Sąd I instancji wskazał, że wytyczne Sądu przedstawione w wyroku z dnia 18 listopada 2014 r. na mocy art. 153 p.p.s.a. wiążą zarówno organy administracji, jak i Sąd ponownie orzekający w sprawie. Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w poprzednio wydanym w tej sprawie wyroku. Na ich istnienie nie wskazują ani organ, ani strona skarżąca. Stanowisko skarżącego polega na powtórzeniu istniejących jego zdaniem nieprawidłowości, podczas gdy nawet ich wystąpienie, wobec braku przesłanek do odstąpienia od wiążącej oceny prawnej, nie może powodować uchylenia przedmiotowej decyzji na obecnym etapie sprawy. Niezwiązany zarzutami skargi, Sąd, działając z urzędu, również nie dopatrzył się nowych okoliczności przemawiających za odstąpieniem od wyrażonego w art. 153 p.p.s.a. ograniczenia.
Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżanego aktu muszą być prowadzone w oparciu o wcześniej zajęte stanowisko Sądu. Sąd pierwszej instancji badając zaskarżoną decyzję, nie dopatrzył się naruszenia przez organ zarówno prawa materialnego jak i procesowego w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy. Organ wydając zaskarżoną decyzję w pełni wykonał wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 18 listopada 2014 r., dlatego też wszystkie zarzuty skargi Sąd uznał za bezzasadne. Organ w sposób prawidłowy ocenił materiał dowodowy znajdujący się w aktach przedmiotowej sprawy, wykonał wiążące go wytyczne Sądu, szczegółowo wyjaśnił motywy jakimi się kierował przy rozpatrywaniu sprawy oraz w sposób przekonywujący uzasadnił swoją decyzję zgodnie z art. 107 § k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Uniwersytet im. [...] w P., zaskarżając go w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że przy rozpatrywaniu skargi opartej na naruszeniu przepisów postępowania wskazujących na uchybienia formalne odnoszące się bezpośrednio do wydanej decyzji, a nie do podstaw faktycznych i prawnych jej wydania, sąd rozpoznający skargę jest związany ustaleniami wcześniejszego wyroku.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, dalej: p.u.s.a.) w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie stanu faktycznego sprawy, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego poprzez odniesienie się jedynie do stanu faktycznego będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 11 i 15 k.p.a. w związku z art. 81 k.p.a. w związku z art. 10 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi oraz naruszenie art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a. polegające na błędnym oddaleniu skargi podczas gdy Sąd pierwszej instancji powinien był uwzględnić skargę uchylając zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu podniesiono w szczególności, że Sąd, badając zaskarżoną decyzję w zakresie wskazanym w zarzutach skargi, nie był związany wcześniejszym wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 r., bowiem wytyczne przywoływanego wyroku nie odnosiły się do kwestii formalnych decyzji, która ma być wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd skupił się jedynie na kwestiach związanych ze zgodnością wydanej decyzji z wytycznymi zawartymi we wcześniejszym wyroku, pominął natomiast badanie stanu faktycznego sprawy i wydanej decyzji pod kątem zarzutów podniesionych w skardze.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14, CBOSA).
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., którego naruszenie upatruje skarżący kasacyjnie w przyjęciu przez Sąd, że przy rozpatrywaniu skargi opartej na naruszeniu przepisów postępowania wskazujących na uchybienia formalne, odnoszące się bezpośrednio do wydanej decyzji, a nie do podstaw faktycznych i prawnych jej wydania, Sąd rozpoznający skargę jest związany ustaleniami wcześniejszego wyroku. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, jak prawidłowo przyjął Minister i Sąd, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w tej samej sprawie, w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie.
Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydanym wyroku, w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną oraz w sytuacji podjęcia uchwały przez powiększony skład NSA, w której wyrażono odmienną ocenę prawną. Nie ulega wątpliwości, że w sprawie przed wydaniem zaskarżonego wyroku, oceny prawnej w niniejszej sprawie dokonał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2014 r., a żadna z wyżej wymienionych okoliczności, które spowodowałyby utratę mocy wiążącej tej oceny, nie zaszła. Ocena Sądu zawarta w tym wyroku dotyczyła zarówno kwestii prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego jak i prawidłowości zastosowanego przez organ pierwszej instancji prawa materialnego.
Zatem oceną tą związany był zarówno organ drugiej instancji jak i Sąd, które z tej powinności wywiązały się. Treść wyroku z dnia 18 listopada 2014 r. nie pozostawia wątpliwości co do dalszego prowadzenia sprawy i poprawności rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Prawdą jest, że Sąd Wojewódzki w wyroku z 18 listopada 2014 r. z oczywistych względów nie wypowiedział się co do kwestii uchybień formalnych decyzji organu drugiej instancji wydanej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy. Uchybienia te stały się przedmiotem powtórnej skargi do Sądu. Prawdą jest także, iż Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku niezwykle lakonicznie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do tych zarzutów formalnych. Stwierdził bowiem, że nawet ich wystąpienie w warunkach związania z art. 153 p.p.s.a. nie może powodować uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra. Takie stanowisko Sądu nie może być jednak wiązane z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., regulującym kwestię związania oceną prawną i wskazaniami sądu.
Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a. "poprzez nierozpoznanie stanu faktycznego sprawy". Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne dokonują kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. Artykuł 1 § 2 p.u.s.a., jako przepis ustrojowy normujący zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie może co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Jedynie w drodze wyjątku, gdy np. przepis ten sąd mógłby naruszyć tylko wtedy, gdyby skargi w ogóle nie rozpoznał bądź gdy sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną.
Sąd pierwszej instancji kryterium zgodności z prawem zastosował, o czym świadczy zastosowanie przez ten Sąd wskazanych wcześniej przepisów postępowania i prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje aby Sąd pierwszej instancji zastosował kryteria pozaprawne. Ewentualne uchybienia Sądu w zakresie ustaleń faktycznych nie mogą być skutecznie podnoszone zarzutem naruszenia przepisów art. 1 § 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a.
Natomiast naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. autorka skargi kasacyjnej upatruje w nieustaleniu przez Sąd stanu faktycznego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Tymi elementami są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (np. decyzji) zaskarżonego do sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej.
Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08).
Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej i ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, naruszałoby prawo. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku, chociaż skromne, jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym należy, że Sąd podzielił w całości ustalenia organów administracyjnych przedstawione w części sprawozdawczej uzasadnienia wyroku i nie był zobowiązany przedstawiać ich ponownie w swoich rozważaniach.
Ponadto Sąd podzielił stanowisko organów co do kwalifikacji ustalonego przez organy stanu faktycznego w zakresie niespełnienia przez zespół pałacowo-parkowy przesłanek wynikających z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W konsekwencji nie sposób uznać, że sąd naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.
Przed rozpoznaniem zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 11 i 15 k.p.a. w związku z art. 81 k.p.a. w związku z art. 10 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi, należy przede wszystkim zwrócić uwagę na to, że zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga wykazania istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem, a treścią rozstrzygnięcia polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. W rezultacie użyte w treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. pojęcie "mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać tylko z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania, co oznacza, że skarżący powinien uzasadnić, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia.
Te uwagi odnoszą się także do zarzutów naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej, bowiem także stosownie do treści art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. skuteczność zarzutu naruszenia przepisów postępowania zależy od wykazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie można uznać, aby taki związek przyczynowy został przez skarżącego kasacyjnie wykazany a wskazując dosadniej, w skardze kasacyjnej nawet nie podjęto próby wykazania, że naruszenia wymienionych przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Niemniej jednak, odnosząc się do podniesionych zarzutów należy stwierdzić, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak powołania w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisów prawa materialnego będących podstawą rozstrzygnięcia w sprawie oraz przepisów prawa ustrojowego dających legitymację do działania w sprawie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonym orzeczeniu powołał zarówno przepisy prawa procesowego (art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a.), jak i przepisy prawa materialnego (art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej). Przepis art. 107 § 1 k.p.a., którego naruszenia dopatruje się skarżący, nie konkretyzuje dokładnie gdzie w decyzji mają być przywołane poszczególne przepisy prawa, które stanowiły podstawę wydania decyzji.
W związku z powyższym nie można uznać za naruszenie tego przepisu sytuacji, w której w zaskarżonej decyzji przepisy prawa procesowego przytoczone zostały bezpośrednio przed treścią rozstrzygnięcia, natomiast przepisy prawa materialnego w uzasadnieniu prawnym decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też poglądu o bezwzględnej konieczności podawania w decyzji przepisów prawa ustrojowego dających legitymację do działania organu w sprawie, gdyż byłby to zbytni formalizm.
Także twierdzenie, że organ administracji naruszył art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. i art. 11 k.p.a. przez wadliwe uzasadnienie decyzji, poprzestające na ustaleniach dokonanych przez organ I instancji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny, bez poczynienia własnych ustaleń i rozważań oraz brak odniesienia się do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę w odwołaniu nie jest zasadne. Jak już wyżej przedstawiono, organ drugiej instancji był związany oceną prawną dokonana uprzednio przez WSA, zatem wobec braku okoliczności które prowadziłyby do utraty mocy wiążącej tej oceny, Minister powielając w znacznej części stanowisko Wojewody i Sądu i przyjmując je za własne, nie naruszył wymogów formalnych przewidzianych dla uzasadnienia decyzji i nie uchybił zasadzie przekonywania zawartej w art. 11 k.p.a. a tym bardziej nie naruszył zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
W skardze kasacyjnej nie podano do jakich kwestii z odwołania nie odniósł się Minister. Jedynie ze skargi można wywieść, że nie odniósł się do kwestii dotyczących statusu własnościowego nieruchomości rolnej stanowiącej działkę nr [...] o pow. 9,72 ha wraz z pałacem we wsi C. Jednak wbrew temu twierdzeniu Minister odnosząc się do tej kwestii, prawidłowo wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ustalenie, kto jest obecnie właścicielem nieruchomości, ale jedynie ocena stanu prawnego nieruchomości na dzień wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i to jedynie z punktu widzenia zastosowania art. 2 ust. 1 lit c) tego dekretu. Kwestia, że Uniwersytet jest obecnie właścicielem przedmiotowej nieruchomości, nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu doszło do naruszenia art. 81 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. przez uniemożliwienie Uniwersytetowi wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Jednak należy zauważyć, że skarżący Uniwersytet wypowiedział się co do całości zgromadzonego materiału dowodowego wnosząc odwołanie od decyzji Wojewody. W trakcie postępowania odwoławczego wielokrotnie informowano skarżącego o terminie rozpatrzenia odwołania, co jednak nie spotkało się z jakąkolwiek reakcją z jego strony.
Ponadto w trakcie postępowania odwoławczego nie zgromadzono także żadnych nowych dowodów. Wreszcie ani w skardze ani w skardze kasacyjnej nie wskazano w jakim jeszcze zakresie należałoby przeprowadzić postępowanie dowodowe, co zasadniczo przesądza o tym, że to uchybienie organu drugiej instancji nie miało wpływu na wynik sprawy. W rezultacie zarzut naruszenia art. 81 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. nie mógł być skuteczny.
W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji prawidłowo na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, bowiem brak było przesłanek do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.