Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt II SAB/Wr 20/17, po rozpoznaniu skargi P. D. (dalej: skarżący) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Ś. w przedmiocie rejestracji pojazdu, oddalił skargę.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu [...] lutego 2016r. skarżący złożył w Starostwie Powiatowym w Ś. wniosek o rejestrację samochodu osobowego marki [...], podając że jest jego właścicielem od [...] stycznia 2016 r. na podstawie umowy sprzedaży. Przedstawił wpis w brytyjskim dowodzie rejestracyjnym "pojazd nabyty dnia [...]08.2010r." wskazujący go jako zarejestrowanego użytkownika, a nie właściciela.
Decyzją z dnia [...] marca 2016r. nr [...] Starosta Ś. (dalej: Starosta, organ I instancji) odmówił rejestracji pojazdu, gdyż strona, która nabyła samochód w dniu [...] sierpnia 2010r. zobowiązana była do uiszczenia opłaty na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska w wysokości 500 zł.
Na skutek odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: SKO, organ II instancji) decyzją z [...] maja 2016r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazano, że przemieszczenie pojazdu na terytorium kraju nastąpiło po [...] grudnia 2015r., jednak organ winien wyjaśnić datę nabycia pojazdu, gdyż z dowodu rejestracyjnego wynika, że pojazd nabyto [...] sierpnia 2010r. a do wniosku dołączono umowę z [...] stycznia 2016r. Tytuł własności pojazdu przy jego rejestracji nie może budzić żadnych wątpliwości.
Starosta Ś. ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z [...] lipca 2016r. nr [...] odmówił rejestracji pojazdu wobec braku bezspornego dowodu jego własności. Wskazano, że skarżący winien przedłożyć, zgodnie z wpisem w dowodzie rejestracyjnym, umowę kupna pojazdu z [...] sierpnia 2010r., zaś przedłożył umowę z dnia [...] stycznia 2016r. i nie wyjaśnił różnych dat jego nabycia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] sierpnia 2016r. nr [...]utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, przyjmując iż osoba wpisana w brytyjskim dowodzie rejestracyjnym jest właścicielem pojazdu, co potwierdziła przedłożona w dniu [...] lipca 2016r. faktura sprzedaży. Podkreślono, że [...] stycznia 2016 r. wnioskodawca zawarł kolejną umowę nabycia pojazdu od T.D., jednak nie udokumentował wcześniejszej sprzedaży tego pojazdu T. D..
Po rozpoznaniu skargi strony, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 12 stycznia 2017r. sygn. akt III SA/Wr 1237/16 uchylił zaskarżoną decyzję SKO w W. podając, iż organ rejestrujący nie posiada uprawnienia do badania i rozstrzygania kwestii prawa własności. Nie zachodziły przesłanki do odmowy rejestracji samochodu wobec nie wykazania podstaw do podważenia autentyczności umowy z [...] stycznia 2016 r.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wyjaśniając że załączona do wniosku umowa z [...] stycznia 2016r. nie budzi zastrzeżeń jako tytuł własności pojazdu.
Starosta Ś. decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] czasowo zarejestrował samochód [...] w celu wykonania badania technicznego, wydając pozwolenie czasowe oraz tablice rejestracyjne.
P.D. w dniu [...] maja 2017 r. wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawie rejestracji pojazdu. Podał, że po złożeniu wniosku o rejestrację razem z kompletem dokumentów oczekiwał 1 miesiąc i 1 tydzień na wydanie decyzji odmownej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, termin na załatwienie sprawy został przekroczony o 16 dni, w tym od momentu wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania do czasu wydania decyzji minęło 10 dni, tj. 1/3 czasu przewidzianego przez ustawę na załatwienie sprawy. Sprawa toczy się od [...] lutego 2016 r. i tak długi termin jest spowodowany bezczynnością i przewlekłym działaniem organu I instancji, gdyż działanie SKO i Sądu Administracyjnego jest konsekwencją nieefektywnego działania Starosty. Niezrozumiałym jest uzależnianie terminu wydania decyzji od daty doręczenia stronie informacji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.
Jest to przykład bezczynności, gdyż nie jest jasne, w jakim celu urzędnik ma oczekiwać na doręczenie tego pisma, a dalej kolejne 7 dni na zapoznanie się z aktami sprawy. Zarzucił, że wielokrotnie występowano z pytaniem do brytyjskiego odpowiednika rejestrującego pojazdy (DVLA), przy czym pytania były podobne, można było je zadać za jednym razem skracając okres oczekiwania na załatwienie sprawy. Zadawanie pytań było działaniem pozornym, gdyż nie dotyczyło istoty sprawy. Zwracanie się o umowę zakupu pojazdu nic nie wnosiło do merytorycznego jej załatwienia, gdyż taka umowa nie była wymagana przy rejestracji pojazdu w W.. Wniósł o przyznanie na jego rzecz odszkodowania przedstawiając wydatki wynikające z braku rejestracji pojazdu.
W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w dniu [...] czerwca 2016r., po przedłożeniu dowodu uiszczenia opłaty rejestracyjnej, pojazd został czasowo zarejestrowany z urzędu. Podał, że w każdym stadium postępowania podejmowano czynności bez zbędnej zwłoki, dążąc do szybkiego jej załatwienia. Skarżący zaś utrudniał to, zatajając istotne dokumenty, o czym świadczy złożenie dopiero w dniu [...] lipca 2016r. faktury zakupu pojazdu z [...] sierpnia 2010r. wraz z jej tłumaczeniem. Nie bez znaczenia pozostaje też duża liczba składanych skarg, gdzie z jednej strony zarzucano organowi bezczynność i przewlekłość postępowania, a z drugiej skarżono podejmowanie działania jako zbyt szybkie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę nie stwierdził, aby działanie organu pierwszej instancji miało charakter przewlekłego postępowania.
Sąd wyjaśnił, że pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego oraz w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dlatego dokonując jego interpretacji należy sięgać do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem niezmiennym, stopniowalnym. Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy.
O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić, gdy organowi będzie można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana jest na podstawie analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego indywidualnej sprawy.
Nadto rozsądny termin postępowania jest określany w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania.
Sąd wyjaśnił, że wniesiono skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania tylko wobec Starosty, podczas gdy w sprawie orzekało trzykrotnie samorządowe kolegium odwoławcze oraz wydany został wyrok przez sąd wojewódzki. Nie podzielono poglądu, iż długi termin załatwiania sprawy spowodowany był wyłącznie przewlekłym działaniem organu, skoro przepisy k.p.a. przewidują odrębne terminy dla załatwienia sprawy przez organ I instancji i odrębne dla organu odwoławczego, dlatego czas rozpatrywania odwołania od decyzji organu I instancji należy badać odrębnie. Na czas trwania postępowania mają również wpływ odrębne terminy przewidziane na wniesienie odwołania do organu II instancji, terminy przewidziane na wniesienie skargi do sądu administracyjnego od decyzji organu odwoławczego, jak również czas postępowania międzyinstancyjnego, dla którego przewidziano odrębne terminy w art. 133 k.p.a. oraz czas przesyłania akt sprawy między organami.
Postępowanie sądowoadministracyjne jest odrębnym postępowaniem i terminy załatwiania spraw przewidziane w k.p.a. nie dotyczą tego postępowania sądowego. Nadto wskazano, że SKO podzielało pogląd organu I instancji o konieczności wyjaśnienia kwestii związanej z prawem własności samochodu, tak w decyzji z [...] maja 2016 r. oraz decyzji z [...] sierpnia 2016 r. i dopiero w wyroku WSA z 12 stycznia 2017 r. uznano, że organ nie jest uprawniony do wyjaśniania tej kwestii.
Sąd zwrócił uwagę, że składając [...] lutego 2016 r. wniosek o zarejestrowanie pojazdu, skarżący przedłożył brytyjski dowód rejestracyjny, z którego wynikało, że jest zarejestrowanym użytkownikiem pojazdu od [...] sierpnia 2010r. oraz umowę kupna samochodu od T.D. z dnia [...] stycznia 2016r. W tych okolicznościach uznano za konieczne wyjaśnienie daty nabycia samochodu, co było istotne także ze względu na obowiązek uiszczania do końca 2015 r. opłaty recyklingowej w wysokości 500zł. W trakcie pierwotnie prowadzonego postępowania dwukrotnie zwrócono się do brytyjskiego organu rejestracyjnego o wyjaśnienie rozbieżności dotyczących tej kwestii, a odpowiedź otrzymano [...] marca 2016 r. W dniu [...] marca 2016r. skierowano do strony zawiadomienie (w trybie art. 10 k.p.a.), o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni - odbiór przez stronę w dniu [...] marca 2016 r., a [...] marca 2016 r. strona złożyła pisemne uwagi do akt sprawy wraz z wyjaśnieniami D. w języku angielskim.
Natomiast w dniu [...] marca 2016 r. przedłożono tłumaczenie wyjaśnień D. na język polski i w tym samym dniu została wydana decyzja odmawiająca rejestracji samochodu. Postępowanie organu trwało 1 miesiąc i 7 dni, jednak przekroczenie terminu załatwienia sprawy spowodowane było koniecznością zapewnienia stronie realizacji uprawnień wynikających z art. 10 k.p.a. Uprawnienia te strona realizowała od [...] marca do [...] marca 2016 r., kiedy przedłożyła tłumaczenia, a więc przez okres dwóch tygodni. Sąd stwierdził, że przekroczenie terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., spowodowane było oczekiwaniem na końcowe stanowisko strony w sprawie, stąd też przekroczenie to nie nosi cech przewlekłego prowadzenia postępowania.
Nadto odwołanie strony z [...] marca 2016r. zostało przekazane do organu II instancji w dniu [...] kwietnia 2016 r., a więc w terminie określonym w art. 133 k.p.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji akta sprawy otrzymał [...] maja 2016 r. i w dniu [...] maja 2016 r. wezwał do przedłożenia dokumentu, na podstawie którego brytyjski organ rejestracyjny zarejestrował samochód i o wyjaśnienie rozbieżności w dacie nabycia samochodu. Po uzyskaniu ([...] maja 2016 r.) negatywnej odpowiedzi od skarżącego, w dniu [...] maja 2016r. wystąpiono do D. z pytaniem, czy strona była właścicielem pojazdu od [...] sierpnia 2010 r. oraz nadesłanie dokumentu, na podstawie którego zarejestrowano samochód. Odpowiedź otrzymano [...] czerwca 2016r., zaś postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wydano [...] czerwca 2016 r. i w tym samym dniu wystosowano do skarżącego zawiadomienie w trybie art. 10 k.p.a., odebrane w dniu [...] lipca 2016 r. Tego dnia skarżący zgłosił się do organu, jednak fakturę zakupu pojazdu od firmy [...] z [...] sierpnia 2010r. oraz tłumaczenie przedłożył w dniu [...]lipca 2016 r. Decyzja w sprawie została wydana [...] lipca 2016r., a postępowanie organu trwało 1 miesiąc i 16 dni.
Sąd stwierdził, że chociaż wpływ na przekroczenie terminu załatwienia sprawy miało podjęcie zawieszonego postępowania i wystosowanie zawiadomienia w trybie art. 10 k.p.a. po 10 dniach od otrzymania odpowiedzi z D., to przekroczenie terminu załatwienia sprawy spowodowane było realizacją zaleceń SKO zawartych w decyzji z [...] maja 2016 r. a związanych z datą nabycia samochodu i odmową strony przedłożenia faktury zakupu samochodu. Uznano, że w tym wypadku wpływ na przekroczenie terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. miała także postawą skarżącego, który w dniu [...] maja 2016r. odmówił przedłożenia faktury zakupu samochodu, stąd też przekroczenie to nie nosi cech przewlekłego prowadzenia postępowania. Należy też zauważyć, że odwołanie strony z dnia [...] lipca 2016 r. zostało przekazane do organu odwoławczego w dniu [...] lipca 2016 r., a więc w terminie określonym w art. 133 k.p.a.
Nadto wskazano, że w dniu [...] maja 2017 r. skarżący złożył skargę na pracownika organy ze względu na przedwczesne, jego zdaniem, wezwanie go celem rejestracji samochodu, skoro decyzja SKO z [...] kwietnia 2017r. otrzymana [...] maja 2017 r. nie była wykonalna, gdyż nie upłynął jeszcze termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Słusznie podkreślił organ, z jednej strony skarżący zarzuca przewlekłość postępowania, a z drugiej skarży działania organu jako zbyt szybkie.
W ocenie Sądu błędna interpretacja przez organ przepisów prawa materialnego, stwierdzona przez WSA w wyroku z 12 stycznia 2017r., nie świadczy o przewlekłym prowadzeniu postępowania. Organ podejmował rzeczywiste działania w celu ustalenia daty nabycia samochodu, zwracając się do brytyjskiego organu rejestracyjnego i wzywając skarżącego do przedłożenia dodatkowych dokumentów, chociaż były to działania wynikające z błędu organu co do rozumienia przepisów prawa materialnego, to działań tych nie można określić mianem pozornych i bezcelowych.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł P. D., zaskarżając wyrok w całości i wnosząc, na zasadzie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym odrębnie kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, zrzekając się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 12, 35, 36 k.p.a. poprzez bezzasadne i błędne przyjęcie, iż nie doszło do przewlekłości postępowania (lecz wyłącznie przedłużenia postępowania), w sytuacji gdy organ dysponując już na samym początku kompletnym i zgodnym z wymogami prawa materiałem dostarczonym przez stronę (wniosek o rejestrację z załącznikami) i przy oczywistym nieskomplikowaniu sprawy powinien był wydać korzystną dla skarżącego kasacyjnie decyzję w przedmiocie rejestracji pojazdu niezwłocznie (lub z całą pewnością w terminie nie dłuższym niż miesiąc), natomiast organ podjął de facto (wbrew stanowisku Sądu zawartym w wyroku) czynności dowodowe bez znaczenia dla przedmiotu sprawy, skutkujące ostatecznie i łącznie kilkunastomiesięcznymi działaniami wyjaśniającymi (na różnych etapach), w tym także dwukrotnym przekroczeniem miesięcznego terminu wyznaczonego Starostwu do zakończenia sprawy (przekroczenie o 7 i 16 dni), co WSA w niezrozumiały sposób przypisuje w wyroku min. skarżącemu - skarżący nie był także zawiadamiany zgodnie z art. 36 k.p.a. o przyczynie zwłoki organu i nowym terminie załatwienia sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, iż w dacie złożenia wniosku o rejestrację pojazdu zostały przedłożone wszystkie niezbędne dokumenty m.in. brytyjski dowód rejestracyjny, z którego wynikało, że jest zarejestrowanym użytkownikiem pojazdu od [...] sierpnia 2010r. oraz umowę kupna samochodu z dnia [...] stycznia 2016r. Organ winien wydać decyzję niezwłoczne lecz z niezrozumiałych powodów zaczął wyjaśniać kwestię nabycia pojazdu. Nie było powodów do wykonywania czynności dowodowych, gdyż wszystkie niezbędne informacje, zgodnie z ustawą prawo o ruchu drogowym zostały przedłożone. Organ nie może dokumentów wymienionych w art. 72 ustawy prawo o ruchu drogowym zastępować innymi dokumentami, czy też pismami. Naruszone zostały zasady poprzez wysyłanie wystąpień do brytyjskiego odpowiednika rejestrującego pojazdy oraz wzywania wnioskodawcy o przedstawienie innych dokumentów, nie wymaganych przez obowiązujące przepisy ustawy prawo o ruchu drogowym.
Organ podjął działania nieistotne dla merytorycznego załatwienia sprawy, chciał zgromadzić materiał dowodowy pozbawiony wartości dla rejestracji pojazdu. Niedopuszczalna jest sugestia Sądu I instancji, jakoby to postawa skarżącego wpłynęła na przekroczenie terminu. W ocenie skarżącego kasacyjnie Starosta działał w sposób przewlekły, w sposób sprzeczny z interesem społecznym i obywateli (skarżącego), w sposób nie budzący zaufania do organów administracji publicznej, posługując się środkami niepotrzebnymi do załatwienia sprawy, przekraczając dwukrotnie miesięczny termin wydania decyzji o 7 i 16 dni.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta Ś. wniósł o jej oddalenie w całości. Organ stwierdził, że w okolicznościach sprawy brak było podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania. Nadto zarzucono, iż skarżący kasacyjnie chcąc zakwestionować przyjęty przez Sąd I instancji kierunek rozstrzygnięcia winien był, w ramach podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, powołać stosowną jednostkę redakcyjną art. 149 p.p.s.a., podając jednocześnie postać naruszenia tego przepisu oraz wykazując okoliczności miarodajne z punktu widzenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a., których to okoliczności skarżący kasacyjnie nie wykazał.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do przepisu art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które - zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. - tworzą, podnoszone przez stronę, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Odpowiadające temu przepisowi przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej polega na wskazaniu konkretnego przepisu, konkretnego aktu prawnego i charakteru naruszenia. Tylko takie postawienie zarzutów w skardze kasacyjnej pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, działającemu w granicach podstaw skargi kasacyjnej, na rozpoznanie sprawy w sposób oczekiwany przez wnoszącego środek odwoławczy.
W skardze kasacyjnej zawarto tylko zarzuty naruszenia przepisów postępowania, dlatego rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
Wyjaśnić pozostaje, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., sygn. FSK 6/04, wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., sygn. II GSK 1868/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest bowiem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania.
Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania, przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).
Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga także uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387).
We wniesionej skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 12, 35, 36 k.p.a. poprzez bezzasadne i błędne przyjęcie, iż nie doszło do przewlekłości postępowania, w sytuacji gdy organ dysponując na samym początku kompletnym i zgodnym z prawem materiałem sprawy powinien był wydać korzystną dla skarżącego kasacyjnie decyzję w przedmiocie rejestracji pojazdu niezwłocznie lub w terminie nie dłuższym niż miesiąc.
Tak skonstruowany zarzut nie mógł odnieść skutku. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca bowiem naruszenia przepisów, które zarówno w powiązaniu ze sobą, jak i osobno nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 149 p.p.s.a. został postawiony w związku z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże zarówno w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 149 p.p.s.a, jak i art. 8, 12, 35 i 36 k.p.a., kasator nie wskazał, która z tych norm stanowi podstawę zaskarżenia. Tymczasem zarówno art. 149 p.p.s.a, w brzmieniu ustalonym ustawą z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 658), jak i art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. dzielą się na jednostki redakcyjne - paragrafy, a w odniesieniu do art. 149 p.p.s.a. także na punkty, które nie zostały przytoczone w podstawach skargi kasacyjnej.
Każda z tych jednostek redakcyjnych zawiera określone normy, które mogły stanowić podstawę zaskarżenia. Z treści zarzutu skargi kasacyjnej nie wynika, który z paragrafów przepisu art. 149 p.p.s.a. kasator miał na uwadze, tzn. który z tych przepisów został naruszony przez sąd wojewódzki, natomiast z uzasadnienia środka zaskarżenia wynika jedynie, że strona upatruje naruszenia art. 149 p.p.s.a. w zakresie błędnego uznania, iż w realiach niniejszej sprawy nie doszło do przewlekłości postępowania po stronie organu I instancji. Ocena taka wynika z faktu, iż w sprawie doszło do błędnego zastosowania art. 72 ustawy prawo o ruchu drogowym, skoro z przepisu tego wynika jednoznacznie, jakie dokumenty strona winna przedłożyć celem rejestracji pojazdu i dokumenty te zostały przez skarżącego złożone.
W tym miejscu pozostaje wyjaśnić skarżącemu kasacyjnie, że w ramach podstaw kasacyjnych nie został postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 72 ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez jego błędne zastosowanie, w związku z art. 149 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw i uprawnień do kontroli zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w tym zakresie. Nie jest dopuszczalne kwestionowanie w ramach zarzutów procesowych dokonania niewłaściwej wykładni przepisu prawa materialnego, bowiem w tym zakresie skarżący musi taki zarzut skonstruować w podstawach skargi kasacyjnej, zaś jego brak uniemożliwia dokonanie kontroli w tym zakresie. Jak wskazano wyżej stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, dokonuje zatem kontroli legalności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w granicach skargi kasacyjnej tj. w granicach zaskarżenia wyroku.
Nie posiada uprawnienia do wyinterpretowania intencji kasatora, skoro ten środek zaskarżenia został objęty obowiązkiem sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika w celu zapewnienia odpowiedniego poziomu środka zaskarżenia.
Naczelny Sąd Administracyjny oceniając zarzut naruszenia 149 p.p.s.a. miał jednak na uwadze, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, dostępny CBOSA), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, dostępny CBOSA).
Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. I FSK 1448/06, dostępne CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 19 marca 2014 r., sygn. II GSK 16/13, wyrok NSA z 17 lutego 2015 r., sygn. II OSK 1695/13, dostępne CBOSA).
Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.
Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał powyższy zarzut w nawiązaniu do treści kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej, przyjmując, że istotą podniesionych zarzutów jest twierdzenie o niedostrzeżeniu i błędnej ocenie Sądu I instancji w stosunku do kontrolowanego postępowania organu I instancji, które w ocenie kasatora prowadzone było z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017r. poz. 1257, z późn.zm) dalej: k.p.a., poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie organ I instancji miał podstawy do prowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, mimo iż postępowanie to zakończyło się uchybieniem terminu przewidzianego w art. 35 k.p.a. oraz nie zastosowano trybu art. 36 k.p.a., gdyż Sąd I instancji nie stwierdził przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego.
Jak już wskazano wyżej konstrukcja zarzutu dotycząca tylko naruszenia przepisów postępowania administracyjnego nie pozwala na dokonanie kontroli art. 72 ustawy prawo o ruchu drogowym, a w tym zakresie także oceny, czy faktycznie zostały przez skarżącego kasacyjnie wraz z wnioskiem o rejestrację pojazdu w dniu [...] lutego 2016 r. złożone wszystkie dokumenty pozwalające na niezwłoczną jego rejestrację.
W rzeczonej sprawie poza sporem pozostaje natomiast okoliczność, iż Starosta dwukrotnie prowadził postępowanie administracyjne, na skutek uchylenia decyzji przez organ odwoławczy, przy czym w każdym z tych postępowań, wbrew zarzutom kasatora, niezbędne było ustalenie okoliczności faktycznych, które w ocenie organu miały bezpośredni wpływ na wynik sprawy. W przypadku pierwszego z postępowań, należało ustalić wobec braku jednoznacznych dowodów dotyczących tytułu własności, skoro złożono umowę sprzedaży pojazdu z [...] stycznia 2016r., zaś z wypisu z brytyjskiego dowodu rejestracyjnego wynikało, że "pojazd nabyty dnia [...].08.2010r." wskazywał stronę jako zarejestrowanego użytkownika, a nie właściciela. Poza tym obowiązek wynikający z ponoszenia opłaty recyklingowej w wysokości 500 zł na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska, który istniał do końca 2015r., wymuszał bezwzględne ustalenie daty nabycia pojazdu.
Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, opartemu na treści art. 12 i art. 35 k.p.a. - bez podania jednostki redakcyjnej - tylko z uzasadnienia wynika, że zapewne kasator miał na uwadze art. 35 § 1 bądź § 3 k.p.a., wskazać pozostaje, iż wobec konieczności umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się w zakresie zebranego w sprawie materiału dowodowego istniała konieczność oczekiwania na zapoznanie się z aktami sprawy, z czego skarżący skorzystał. Nadto czasokres, w którym wyczekiwano na jego stanowisko w sprawie wynosił od dnia [...] marca 2016r., kiedy otrzymał zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, do dnia [...] marca 2016r., kiedy przedłożył wyjaśnienia, a w dniu [...] marca 2016r. przedłożył tłumaczenie wyjaśnień pozyskanych od brytyjskiego D..
Zatem prawidłowa była ocena Sądu I instancji, iż wprawdzie postępowanie przed Starostą trwało od [...] lutego do [...] marca 2016r. tj. 1 miesiąc i 7 dni, czyli z naruszeniem art. 35 § 3 k.p.a., jednak w realiach przedstawionych wyżej nie można postawić organowi I instancji zarzutu naruszenia prawa poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania, skoro wykonane czynności miały istotne znaczenie dla sprawy. Okoliczność, iż w toku dalszego postępowania w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 12 stycznia 2017r. sygn. III SA/Wr 1237/16 wyrażono pogląd o braku uprawnienia organu do badania i rozstrzygania o prawie własności pojazdu nie wpływa na zmianę oceny dokonanej w tej sprawie przez Sąd I instancji, że w postępowaniu przed organem I instancji nie doszło do przewlekłości.
Także prawidłowa była ocena Sądu I instancji, iż w przypadku drugiego postępowania, które toczyło się od [...] maja 2016r. do dnia [...] lipca 2016r. - w toku wydano postanowienie o zawieszeniu postępowania - czyli trwało 1 miesiąc i 16 dni, brak było podstaw do uznania, że postepowanie to było prowadzone przewlekle. Jak wynika bowiem z ustalonego stanu faktycznego, w toku postępowania organ wystąpił zarówno do brytyjskiego organu rejestrującego o wskazane informacje, jak również do skarżącego, gdzie w efekcie tych działań skarżący kasacyjnie przedstawił w końcu fakturę dotyczącą zakupu pojazdu z dnia [...] sierpnia 2010 r., którego to dokumentu nie okazał wcześniej.
Wyjaśnić pozostaje, że w kodeksie postępowania administracyjnego regulacja terminu załatwienia sprawy nie jest wyznaczona jednoznacznie, a zależy od szeregu okoliczności. Ten brak jednoznaczności wynika już z zasady ogólnej szybkości postępowania. Według art. 12 k.p.a. "organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień powinny być załatwiane niezwłocznie (§ 2)". Zasada ogólna szybkości nie podważa jednak podstawowej wartości przy rozpoznaniu sprawy, a mianowicie ustalenia stanu faktycznego zgodnie z przyjętą teorią dowodów w przepisach prawa procesowego. Wartość ta jest w sposób szczególny wyeksponowana w zasadzie szybkości. Nie może szybkość załatwienia sprawy powodować braku wnikliwego jej rozpoznania. Szybkość nie jest zatem wartością, której następstwa będą godzić we wnikliwe załatwienie sprawy.
Skarżący kasacyjnie postawił zarzut naruszenia art. 12 k.p.a. jednak nie uwzględnił, że zawiera on dwie regulacje, zaś NSA związany granicami skargi kasacyjnej nie jest właściwy do wyprowadzania podstaw kasacyjnych.
Nadto postawiono zarzut naruszenia art. 35 k.p.a., który także zawiera kilka odrębnych regulacji i z tego względu kilka odrębnych jednostek redakcyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie jest właściwy do wyprowadzenia podstaw kasacyjnych. Jedynie wskazać należy, iż organ administracji publicznej obowiązany jest na pierwszym miejscu postawić wnikliwe załatwienie sprawy. Taką też regulację przyjmuje art. 35 k.p.a., który dopuszcza niezwłoczne załatwienie sprawy (art. 35 § 2 norma pierwsza) oraz załatwienie sprawy wymagającej prowadzenia postępowania wyjaśniającego w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 norma druga). Termin załatwienia sprawy uzależniony jest od normy materialnego prawa administracyjnego, w której zapisany jest hipotetyczny stan faktyczny, do ustalenia którego zobowiązany jest organ rozpoznający sprawę.
Z tego też względu, w sytuacji, jak w niniejszej sprawie, gdy przedłożone we wniosku dokumenty budziły wątpliwości organu co do właściciela pojazdu i faktycznej daty jego nabycia, a skarżący kasacyjnie nie podejmował działań aby wyjaśnić powstałą rozbieżność, gdyż dopiero w dniu [...] lipca 2016 r. dostarczył fakturę, z której wynikał fakt zakupu pojazdu od firmy w dniu [...] sierpnia 2010 r., to nie można skutecznie postawić organowi I instancji zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania oraz nieprawidłowej oceny tej okoliczności przez Sąd I instancji, skoro wraz z wnioskiem nie zostały przedłożone dowody niezbędne do załatwienia sprawy.
Kolejny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 36 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W tym zakresie również brak jest wskazania właściwej jednostki redakcyjnej, której kasator zarzuca naruszenie prawa, jednak pozostaje wyjaśnić, że przepis ten (§ 1) statuuje zasadę, w myśl której o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Jak wynika z nadesłanych akt tej sprawy, organ I instancji podczas dwukrotnie prowadzonego postępowania nie zrealizował obowiązku wynikającego z treści art. 36 § 1 k.p.a., bowiem w żadnym z okresów prowadzonej sprawy tj. od [...] lutego 2016r. do [...] marca 2016r. oraz od [...] maja 2016 r. do [...] lipca 2016r. nie poinformował skarżącego kasacyjnie o niezałatwieniu sprawy rejestracji pojazdu w terminie, zatem w tym zakresie nie budzi wątpliwości, iż doszło do naruszenia art. 36 § 1 k.p.a. Jednakże naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy.
Jak już podniesiono wyżej z treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej zaś sprawie fakt braku dostrzeżenia przez Sąd I instancji w trakcie kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie przewlekłości postępowania w toku rejestracji pojazdu przez organ I instancji tej okoliczności nie stanowi istotnego naruszenia prawa dla czasookresu załatwienia sprawy, jak też pozostaje bez konsekwencji dla orzeczenia w przedmiocie przewlekłego rozpoznania sprawy.
Skarżący kasacyjnie, nie wykazał jaki istotny wpływ na rozpoznanie tej sprawy miała okoliczność naruszenia przez Sąd I instancji art. 36 k.p.a., który to przepis wprawdzie przez sąd administracyjny nie mógł być stosowany, a jedynie naruszony poprzez brak dostrzeżenia, iż w postępowaniu po stronie organu administracji doszło do naruszenia tej normy. Zatem fakt naruszenia w toku postępowania przed organem I instancji art. 36 § 1 k.p.a. nie miał żadnego wpływu na rozpoznanie sprawy.
Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 8 k.p.a., które statuują generalnie zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Oba wskazane przez skarżącego przepisy kodeksu postępowania administracyjnego formułują zasady ogólne postępowania prowadzonego przed organem administracji publicznej. Stanowią one wymaganie, by w postępowaniu organ administracji stał na straży praworządności, czynił zadość zasadzie prawdy obiektywnej, a także nakazują wyważanie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, przy czym podejmowane przez organ działania powinny zawsze budzić zaufanie tychże obywateli do władzy publicznej. Zasadnie przyjmuje się, że wymagania te stanowią wyraz obowiązywania zasady rzetelnej procedury, która musi być respektowana w państwie prawa. Nie jest wystarczające jednak powołanie się na te normy bez jednoznacznego wyjaśnienia w czym skarżący kasacyjnie upatruje ich naruszenia skoro, jak wskazano wyżej, prawidłowa była ocena Sądu I instancji, iż wprawdzie organ ten w toku dwukrotnego prowadzenia postępowania w przedmiocie rejestracji pojazdu naruszył termin rozpoznania sprawy tj. art. 35 § 3 k.p.a., jednak wobec wskazanych i wyczerpująco wyjaśnionych okoliczności sprawy prawidłowo oceniono, iż kilkudniowe przekroczenie terminu nie stanowiło o przewlekłym prowadzeniu postępowania.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.