Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę Prokuratora Rejonowego w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] w przedmiocie rejestracji pojazdu. W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że Prokurator Rejonowy w [...] został zawiadomiony pismem z dnia 2 listopada 2005 r. o wszczęciu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu prokuratora.
W związku z tym na podstawie art. 188 kpa zaczął on występować w postępowaniu na prawach strony, a więc przysługiwały mu prawa i obowiązki strony, w tym obowiązek wyczerpania przed wniesieniem skargi trybu odwoławczego. Z uwagi na niewyczerpanie toku zaskarżenia decyzji, skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna.
W skardze kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w [...] od tego postanowienia zarzucono: naruszenie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30.08.2003 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) polegające na błędnym jego zastosowaniu poprzez przyjęcie, że prokurator przed wniesieniem skargi zobowiązany był wyczerpać środki zaskarżenia podczas, gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż Prokurator nie zgłaszał udziału w postępowaniu prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]; naruszenie przepisu art. 52 § 1 w/w ustawy polegające na błędnym przyjęciu, iż wskazane w tym przepisie uprawnienie prokuratora do wniesienia skargi bez uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, nie dotyczy prokuratora, który brał udział w postępowaniu administracyjnym jako uczestnik na prawach strony, mimo że z jego treści wyraźnie wynika, że obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia nie dotyczy prokuratora oraz naruszenie przepisu art. 188 kpa w zw. z art. 183 § 1 kpa, polegające na błędnej ich interpretacji, a w konsekwencji przyjęcie przez Sąd, że przez sam fakt doręczenia prokuratorowi zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, prokurator włączył się do postępowania, stając się jego uczestnikiem na prawach strony, podczas gdy kwestia ta zależy wyłącznie od woli prokuratora, jego zgłoszeniu udziału w tym postępowaniu nie można domniemywać, ponieważ musi być ono wyraźne.
W uzasadnieniu przede wszystkim podniesiono, że udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym zależy wyłącznie od jego woli. Zgodnie z przepisami art. 182 i 183 kpa prokuratorowi służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem (w tym także złożenie sprzeciwu od decyzji ostatecznej), a także prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego nie obliguje prokuratora do udziału w tym postępowaniu. Z chwilą, bowiem złożenia takiego wniosku (wpłynięcia do organu) organ administracji publicznej wszczyna postępowanie administracyjne z urzędu. Prokurator natomiast, w ramach swoich kompetencji decyduje, czy weźmie udział w konkretnym postępowaniu, a także czy weźmie udział w całym postępowaniu czy też określonym jego stadium.
Przystąpienia do postępowania nie można w żadnym wypadku domniemywać, a bez wątpienia nie można wyprowadzić - wbrew stanowisku Sądu - tylko z takich okoliczności jak zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Dopiero z chwilą wyraźnego zgłoszenia udziału w postępowaniu (na piśmie lub ustnie do protokołu) - zgodnie z art. 188 kpa - prokuratorowi służą prawa strony. Tymczasem w sprawie rozpoznawanej przez Sąd Prokurator Rejonowy w [...] nie zgłaszał udziału w postępowaniu prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].
W skardze kasacyjnej podkreślono następnie, że przepis art. 188 kpa ma charakter przepisu ogólnego. Określa on tylko i wyłącznie, z jakich jeszcze uprawnień procesowych może skorzystać prokurator, który – z uwagi na ochronę praworządności – włączył się do postępowania administracyjnego. W żadnym natomiast wypadku przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej do wyodrębnienia dwojakiej pozycji prokuratora: raz tak jak strony ze wszystkimi konsekwencjami, a raz jako prokuratora. Przepis ten nie może także stanowić podstawy do "wyinterpretowania" obowiązku prokuratora do wyczerpania środków zaskarżenia przy wnoszeniu skargi, skoro nie wynika on wprost z przepisu art. 52 § 1 cytowanej ustawy. Prokurator jest wszakże szczególnym podmiotem postępowania administracyjnego. Szczególna pozycja wynika z kształtu i zakresu uprawnień przyznanych mu przez ustawy m.in. ustawę o prokuraturze, przepisów działu IV kodeksu postępowania administracyjnego, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i inne.
Zasadniczym celem udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym - co wynika z art. 2 ustawy o prokuraturze – jest zapewnienie praworządności tego postępowania. W tym celu ustawodawca wyposażył go w pewne środki prawne - nieprzewidziane dla innych podmiotów związane z wszczęciem postępowania administracyjnego, udziałem w tym postępowaniu oraz wnoszeniem nadzwyczajnych środków prawnych. Tym samym skoro prokurator włącza się do postępowania administracyjnego (żąda jego wszczęcia) - to zawsze - wyłącznie z uwagi na to, że według jego oceny, zachodzi potrzeba ochrony praworządności. Jednakże przez sam fakt włączenia się do postępowania administracyjnego prokurator nie traci pozycji "strażnika praworządności".
Tym samym więc nie można go pozbawić szczególnych uprawnień wynikających m.in. z przepisu art. 52 § 1, 53 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a dodatkowo z art. 188 kpa. Ustawodawca, bowiem po to wyposażył prokuratora w te "uprzywilejowane" uprawnienia, aby miał on możliwość zrealizowania nałożonych nań zadań. Nie można zatem podzielić stanowiska Sądu, który twierdzi, że uprawnienia prokuratora w postępowaniu uzależnione są od tego, czy brał on udział w tym postępowaniu, czy też nie. Art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesądza o szczególnej pozycji prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z jego brzmienia wynika, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Warunkiem wniesienia skargi jest zatem wyczerpanie środków zaskarżenia, ale nie dotyczy to skargi wnoszonej przez prokuratora czy Rzecznika Praw Obywatelskich.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw i podlega oddaleniu. Konieczność wyczerpania środków zaskarżenia przez prokuratora biorącego udział w postępowaniu administracyjnym, znajduje oparcie w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 4 maja 2004 r., sygn. akt OSK 55/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 1, Sąd wskazał, że ani przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 21, poz. 206 ze zm.), ani inne akty prawne, w tym ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z 1995 r., nie przewidują dla prokuratora szczególnych uprawnień w zakresie zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji kończącej postępowanie administracyjne, w którym prokurator brał udział. Jeżeli przysługują mu w tym zakresie prawa i obowiązki strony, to ciąży również na nim obowiązek wyczerpania przed wniesieniem skargi trybu odwoławczego (wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa).
Obowiązek ten nie powstaje natomiast wówczas, gdy prokurator nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. Stanowisko to jednoznacznie zostało potwierdzone uchwałą Składu 7 Sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 6/05, w której stwierdzono, że: "Obowiązek wyczerpania środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym przed wniesieniem skargi na decyzję administracyjną, o którym mowa w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) - obecnie art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.) - odnosi się do prokuratora, który brał udział w postępowaniu administracyjnym" - ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 68.
Odnośnie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że bez wątpienia Prokurator Rejonowy w [...] brał udział w postępowaniu administracyjnym. Wnosząc sprzeciw stał się samoczynnie uczestnikiem postępowania, które zostało wszczęte na skutek wniesionego sprzeciwu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powiadomiło Prokuratora o wszczęciu postępowania, a także doręczyło Prokuratorowi kończącą postępowanie decyzję. Wskazywany w skardze kasacyjnej przepis art. 183 § 1 kpa ma charakter szczególny, którego celem jest zapewnienie prokuratorowi możliwości przystąpienia do już toczącego się postępowania administracyjnego. Nie oznacza to natomiast, że wola przystąpienia do postępowania wymaga złożenia oświadczenia o przystąpieniu do postępowania, gdy zostało ono zainicjowane zwróceniem się przez niego o wszczęcie postępowania lub wniesieniem sprzeciwu od decyzji ostatecznej. Nie ma więc podstaw do uprzywilejowania pozycji prokuratora w zaskarżeniu decyzji, która została wydana w postępowaniu, którego stroną był prokurator.
Powołane naruszenie przepisu art. 188 kpa w zw. z art. 183 § 1 kpa jest nietrafne. Zgodnie z przepisem art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę wniesienia skargi kasacyjnej może stanowić naruszenie przepisów postępowania, o ile miało ono istotny wpływ na wynik sprawy. Powołane przepisy kpa nie mają zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym i nie mogły zostać naruszone przez Sąd I instancji.
Mając powyższe na uwadze. Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji postanowienia.