Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 28 stycznia 2013 r. (sygn. akt II SA/Gl 921/12), oddalił skargę B. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości.
Powyższy wyrok został wydany w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wójt Gminy M. postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], orzekł o zgodności proponowanego podziału nieruchomości stanowiących własność pięciu osób fizycznych i jednej będącej we władaniu Skarbu Państwa, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M., zatwierdzonego uchwałą nr 84/XII/2007 Rady Gminy M. z dnia [...] września 2007 r. (Dz. Urz. Województwa Śląskiego z 2008 r., nr 4, poz. 57), zwanego dalej planem. W sentencji tego postanowienia stwierdził, że opinia co do proponowanego podziału w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność skarżącej oraz do nieruchomości będącej we władaniu Skarbu Państwa jest wydawana z urzędu, zaś w stosunku do pozostałych nieruchomości – na wniosek właścicieli nieruchomości. Działając na podstawie art. 107 § 4 w związku z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odstąpił od uzasadnienia tego postanowienia.
Na skutek zażalenia B. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (dalej: SKO) postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., nr [...], uchyliło powyższe postanowienie, w następstwie czego organ I instancji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], ponownie stwierdził zgodność proponowanego z urzędu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], z ustaleniami planu. Jednocześnie organ odstąpił od uzasadnienia wydanego postanowienia.
Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącą zażalenia, SKO opisanym na wstępie postanowieniem, wydanym z powołaniem się na przepisy art. 93 ust. 1, 4 i 5, art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "u.g.n.", oraz na przepis art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia za zasadny uznało sformułowany w zażaleniu zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisu art. 107 § 3 i 4 K.p.a. Uznało jednak, że z uwagi na obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania i rozpatrzenia co do meritum sprawy rozstrzygniętej przez organ pierwszej instancji, tj. w zakresie zgodności proponowanego podziału działki z ustaleniami miejscowego planu, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Co do możliwości dokonania takiego podziału z urzędu, SKO powołało się na stanowisko zawarte w swoim wcześniejszym wydanym w tej sprawie postanowieniu, w którym wskazano na konieczność ustalenia celu podziału.
Dalej w oparciu o znajdujący się w aktach sprawy wypis i wyrys z miejscowego planu obejmującego obszar położony w miejscowości M. – tereny położone na wschód od drogi wojewódzkiej nr [...], SKO stwierdziło, że proponowany z urzędu podział działki nr [...] na działkę nr [...] z przeznaczeniem pod poszerzenie ul. E. oraz na działkę nr [...], jest zgodny z ustaleniami tego planu. Z wypisu z tego planu wynika bowiem, że fragment działki nr [...] jest przeznaczony pod poszerzenie drogi gminnej dojazdowej, oznaczonej w tekście (§ 32) i na rysunku planu symbolem 4KDd. Z części graficznej tego planu wynika również, że z uwagi na bliskość zabudowy po stronie północnej ul. E., poszerzenie tej drogi do szerokości ok. 8,0 m zostało wyznaczone w planie miejscowym po stronie południowej tej drogi. Z proponowanego podziału wynika, iż budynek mieszkalny na działce nr [...] znajduje się w odległości ok. [...] m od drogi, natomiast ze wstępnego projektu podziału, zaopiniowanego postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., wynika, że budynek na nieruchomości po północnej stronie drogi (oznaczony nr porządkowym [...]) jest położony o ok. 2 m od tej ulicy.
Nadto działka nr [...] jest położona pomiędzy ul. O. a ul. J. (oznaczona na rysunku planu symbolem 4KDp – droga powiatowa, zbiorcza) i dlatego nie jest uzasadnione i racjonalne zastosowanie dopuszczalnego przez plan miejscowy zwężenia drogi na tym odcinku. Brak zawiadomienia stron o możliwości wynikającej z art. 10 § 1 K.p.a., nie miał istotnego wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Strony wiedziały bowiem o toczącym się z urzędu postępowaniu w przedmiocie podziału ich nieruchomości już od 2010 r., a przed wydaniem zaskarżonego postanowienia miały zapewnioną możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia wniosków i uwag.
W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła, że postanowienie SKO zostało wydane z naruszeniem:
art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez jego bezzasadne zastosowanie w sytuacji, gdy organ odwoławczy powinien wydać orzeczenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. lub art. 138 § 2 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu zażaleniowym, w tym w szczególności zapoznania się i ustosunkowania się do pisma Wójta Gminy M. z [...] maja 2012 r. i art. 15 K.p.a., a tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Nadto zarzuciła, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o błędne ustalenia faktyczne oraz w jego uzasadnieniu pominięto okoliczności świadczące o możliwości zastosowania rozwiązań umożliwiających zwężenie drogi w rejonie jej nieruchomości. Zdaniem skarżącej organy nie przeanalizowały też sprawy pod kątem możliwości wydzielenia w przyszłości z powstałej działki nr [...] nowej działki, spełniającej kryteria działki budowlanej. Do poszerzenia drogi nie wzięto działek po jej północnej stronie aby uniknąć potrzeby zapłacenia z tego tytułu wyższych odszkodowań.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalając skargę, podkreślił, że poza sporem jest to, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w toku prowadzonego z urzędu postępowania podziałowego działki nr [...], stanowiącej współwłasność małżonków B. i C. P., celem realizacji celu publicznego, polegającego na poszerzeniu drogi gminnej nr [...] (ul. O. w M.), tj. celu wymienionego w art. 6 pkt 1 u.g.n. Wszczęcie takiego postępowania z urzędu jest dopuszczalne zgodnie z treścią art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. Zgodnie z art. 93 ust. 1, 4 i 5 u.g.n. w postanowieniu opiniującym proponowany podział nieruchomości rozstrzygana jest wyłącznie kwestia zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, jako aktu powszechnie obowiązującego prawa miejscowego.
W ocenie Sądu postanowienia organów obu instancji nie naruszają przepisów prawa. Z akt sprawy wynika bowiem, że mająca powstać w wyniku podziału działki nr [...], działka nr [...] o powierzchni ok. [...] m2 (przeznaczona pod poszerzenie drogi gminnej), położona jest w strefie oznaczonej symbolem 4KDd z przeznaczeniem pod drogę gminną dojazdową. Zgodnie z planem dla drogi tej wymagane jest poszerzenie pasów drogowych do szerokości ok. 8 m, z dopuszczeniem zwężeń na terenach zainwestowanych i przebudowa dróg. W świetle tego zapisu opinia co do proponowanego podziału działki skarżącej mogłaby być negatywna tylko wtedy, gdyby mająca powstać w przyszłości droga, z uwzględnieniem wyodrębnionej z nieruchomości skarżącej działki nr [...], miała szerokość większą niż 8 m, względnie gdyby granice tej działki wykroczyły poza granice jednostki strukturalnej planu. Na etapie postępowania polegającego na opiniowaniu projektowanego podziału działki nr [...] z planem miejscowym nie jest zaś możliwe kwestionowanie zapisów planu, a do tego sprowadzał się co do meritum sprzeciw skarżącej.
Obowiązujący plan zagospodarowania jest - jako akt prawa miejscowego - aktem prawa powszechnie obowiązującego, którym organy orzekające były związane. Organy nie mogły zatem uwzględnić stanowiska skarżącej, że ul. O. powinna być poszerzona również kosztem nieruchomości położonych po jej północnej stronie, gdyż takiej możliwości nie przewidziano w planie. Nie ma też w sprawie znaczenia czy przy takim usytuowaniu przebiegu drogi 4KDd będzie istniała możliwość wydzielenia z pozostałej części działki skarżącej, tj. działki nr [...] dodatkowej działki budowlanej. Ewentualna przeszkoda w tym względzie nie będzie bowiem następstwem dokonanego w przyszłości wydzielenia działki nr [...] pod poszerzenie drogi ale następstwem zapisów planu, przesądzających o szerokości drogi 4KDd oraz o obowiązujących liniach zabudowy i o minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych. Zdaniem Sądu o niezgodności proponowanego podziału działek skarżącej z obowiązującym planem zagospodarowania nie może przesądzać również ta część planu, która mówi o dopuszczeniu zwężeń dla dróg 4KDd na terenach zainwestowanych.
O takim zainwestowaniu w odniesieniu do działki skarżącej nie można mówić w sytuacji, gdy po wydzieleniu działki nr [...] o szerokości około 6 m, budynek mieszkalny skarżącej będzie położony od południowej granicy tej działki w odległości około 25 m. Przeciwko ewentualnemu zwężeniu drogi 4KDd na odcinku działki skarżącej przemawia okoliczność, że zwężenie to miałoby miejsce przy skrzyżowaniu tej drogi z istniejącą drogą powiatową. Naruszenia niektórych przepisów postępowania nie mogły mieć zdaniem Sądu istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "P.p.s.a." Rozstrzygnięcie sprawy sprowadziło się bowiem do oceny proponowanego podziału z treścią obowiązującego planu zagospodarowania jako przepisów powszechnie obowiązujących. Z treścią tych przepisów skarżąca mogła się zapoznać niezależnie od tego czy znalazły się one w aktach sprawy.
Co do zasady skarżąca nie mogła też zgłosić dowodów podważających obowiązujące prawo (plan miejscowy). W konsekwencji podnoszone w skardze naruszenia nie mogły mieć faktycznego, negatywnego wpływu na rzeczywistą sytuację procesową skarżącej i w konsekwencji na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia zasady dwuinstancyjności.
W skardze kasacyjnej B. P. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji gdy organ I instancji naruszył przepisy art. 8, 9, 10 § 1 oraz 107 § 4 w zw. z art. 126 i 124 § 2 K.p.a., a organ odwoławczy z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 K.p.a. utrzymał w mocy dotknięte wadami postanowienie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że dostrzeżone przez Sąd I instancji normy wynikającej z przepisu art. 10 § 1 K.p.a., stanowi rażące naruszenie przez organ odwoławczy podstawowych zasad postępowania i winno skutkować uchyleniem decyzji. Podobnie dostrzeżone przez Sąd naruszenie przepisu art. 107 § 4 K.p.a. na skutek braku uzasadnienia postanowienia organu I instancji, powinno spowodować usunięcie dotkniętego takim brakiem orzeczenia z obiegu prawnego. Wada ta była szczególnie rażąca w sytuacji, gdy organ odwoławczy, po raz pierwszy uchylając postanowienie organu I instancji, zwracał już uwagę na niemożność stosowania w sprawie normy z art. 107 § 4 P.p.s.a.
W oparciu o powyższe wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – powoływanej nadal jako P.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Rozpoznając zatem sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach dotyczący postanowienia opiniującego wstępny podział nieruchomości, w którym stwierdzono m. in., że w toku postępowania przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisu art. 107 § 4 K.p.a. na skutek wydania postanowienia opiniującego bez uzasadnienia oraz, że w toku postępowania przed organem odwoławczym doszło do naruszenia przepisu art. 10 K.p.a. na skutek niedoręczenia skarżącej jednego z pism organu I instancji, zawierającego istotne argumenty prawne.
Skarżąca kasacyjnie zarzuca, że naruszenia te zostały błędnie ocenione przez Sąd I instancji jako nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy i jest to jedyny zarzut kasacyjny. Mieści się on w podstawie wynikającej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skonkretyzowanej w ten sposób, że Sąd błędnie w takim stanie rzeczy zastosował przepis art. 151 P.p.s.a. i nie uchylił zaskarżonego postanowienia.
Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
- 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
- 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Przy tak sformułowanym zarzucie kasacyjnym w grę wchodzić mogła jedynie przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., jako że naruszenie przez organy administracji przepisów art. 10 i art. 107 § 4 K.p.a. stanowi naruszenie przepisów postępowania. Przepis ten zezwala sądowi administracyjnemu na ocenę, czy stwierdzone uchybienia proceduralne były na tyle poważne, że mogły one potencjalnie istotnie wpłynąć na wynik sprawy.
Bez wątpienia - jak wynika to z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku – Sąd I instancji w sposób szczegółowy rozważał powyższą kwestię i doszedł do przekonania, że ujawnione naruszenia procedury istotnego wpływu na wynik sprawy nie miały. Zwrócił przy tym uwagę na to, że rozstrzygnięcie sprawy sprowadziło się do oceny zgodności proponowanego podziału nieruchomości z treścią obowiązującego planu zagospodarowania, będącego przepisem prawa powszechnie obowiązującym. Z treścią zapisów planu skarżąca mogła się zatem zapoznać niezależnie od tego czy znalazły się one w aktach sprawy. Trudności czy też przeszkód w tym względzie skarżąca zresztą nie zgłaszała. Co do zasady skarżąca nie mogła też zgłosić dowodów podważających obowiązujące prawo (plan miejscowy).
W konsekwencji naruszenia proceduralne, których dopuściły się organy orzekające nie mogły mieć faktycznego, negatywnego wpływu na rzeczywistą sytuację procesową skarżącej i w konsekwencji na wynik sprawy. Nie było przy tym - zdaniem Sądu I instancji - podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem treści art. 15 K.p.a. w sytuacji, gdy z samej osnowy postanowienia organu pierwszej instancji (z uwagi na specyficzność rozstrzygnięcia) oraz z jego części wstępnej wynikały (aczkolwiek w nader lakoniczny sposób) jego motywy.
Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. również wymaga wykazania, że ewentualne uchybienie sądu administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że skarga kasacyjna oparta na takiej podstawie zostanie uwzględniona tylko wtedy, gdy uchybienie sądu było na tyle znaczące, że wynik sprawy w znaczeniu materialnym mógł być inny. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest zatem przeprowadzenie w jej uzasadnieniu odpowiedniego wywodu obrazującego wpływ zarzuconych uchybień na materialny wynik postępowania, w którym doszło do wydania zaskarżonego aktu.
W rozpoznawanej sprawie należało zatem wykazać, że brak uzasadnienia postanowienia opiniującego projekt podziału przez organ I instancji oraz niedoręczenie skarżącej pisma tego organu, zawierającego motywy podjętego postanowienia, miało wpływ na jego treść. Takiego wywodu skarga kasacyjna jednak nie zawiera, co powoduje, że powołanych w niej zarzutów kasacyjnych nie można uznać za usprawiedliwione.
Wyrażony w skardze kasacyjnej pogląd, że naruszenie wynikającej z art. 10 § 1 K.p.a. zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego czy miało to wpływ na treść decyzji, dotyczy sytuacji, gdy strona nie brała bez swojej winy udziału w takim postępowaniu. Nie dotyczy to jednak przypadku wadliwości czy też braku uzasadnienia decyzji lub niedoręczenia stronie odpisu pisma załączonego do akt sprawy administracyjnej, które to ewentualne wadliwości muszą być oceniane wyłącznie przez pryzmat wpływu na wynik sprawy, wynikający z przepisów art. 145 § 1 pkt 1c i art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji, oddalając skargę kasacyjną.