Uzasadnienie
Przedmiotem skarg kasacyjnych wniesionych do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Komendanta Głównego Policji oraz C. B. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1436/12, uchylający rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 28 maja 2012 r., nr [..] oraz utrzymany tym rozkazem w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia 6 kwietnia 2012 r., nr [..], wydany w przedmiocie zwolnienia skarżącego C. B. z zajmowanego stanowiska i przeniesienia na niższe stanowisko służbowe.
Wyrok powyższy zapadł przy następujących ustaleniach faktycznych i prawnych:
Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [.] z dnia 28 maja 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania mł. asp. C. B. od rozkazu personalnego nr [..] Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia 6 kwietnia 2012 r. uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, ustalił datę zwolnienia z zajmowanego stanowiska na dzień 14 czerwca 2012 r. oraz datę przeniesienia na niższe stanowisko służbowe na dzień 5 czerwca 2012 r., a w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W uzasadnieniu podano, iż wnioskiem personalnym z dnia 20 marca 2012 r. Naczelnik Wydziału do walki z Korupcją Komendy Wojewódzkiej Policji w Białymstoku, zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku o zwolnienie C. B. ze stanowiska specjalisty Wydziału do Walki z Korupcją Komendy Wojewódzkiej Policji w Białymstoku i o przeniesienie na niższe stanowisko służbowe asystenta tego Wydziału.
W uzasadnieniu powołał się na zmiany organizacyjne w Komendzie Wojewódzkiej Policji w Białymstoku skutkujące likwidacją stanowiska służbowego dotychczas zajmowanego przez policjanta. W toku postępowania w dniu 29 marca 2012 r. skarżący skierował do Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji w Białymstoku wniosek o "wystąpienie do Ministra Spraw Wewnętrznych o wyrażenie zgody, aby przeniesienie (...) na niższe stanowisko zostało przeprowadzone na zasadzie art. 103 ust. 2 ustawy o Policji". Policjant wyjaśnił przy tym, że samo przeniesienie go na niższe stanowisko służbowe jest szczególną okolicznością, o której mowa w powołanym przepisie, a zastosowanie wspomnianej regulacji pozwoli mu na podejście do egzaminu oficerskiego w Wyższej Szkole Policji w Szczytnie. Rozkazem personalnym nr [..] z dnia 6 kwietnia 2012 r. Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku, działając w oparciu o art. 32 ust. 1 i 2 i art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., nr 287, poz. 1687 ze zm.), zwanej dalej ustawą o Policji, a także powołując § 1 ust. 1 i 4 oraz § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 152, poz. 1732, z późn. zm.), z dniem 30 kwietnia 2012 r. zwolnił skarżącego ze stanowiska specjalisty Wydziału do walki z Korupcją Komendy Wojewódzkiej Policji w Białymstoku – w 6 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 1,75 kwoty bazowej, z uposażeniem zasadniczym w wysokości 2.670 złotych i dodatkiem służbowym w kwocie 600 złotych miesięcznie oraz z dniem 1 maja 2012 r. przeniósł go z urzędu na niższe stanowisko służbowe - asystenta Wydziału do walki z Korupcją Komendy Wojewódzkiej Policji w Białymstoku – w 5 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 1,55 kwoty bazowej, z uposażeniem zasadniczym w wysokości 2.360 złotych i dodatkiem służbowym w kwocie 600 złotych miesięcznie.
Jednocześnie na podstawie art. 103 ustawy o Policji stwierdził, że policjant zachowuje prawo do stawki uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku, do czasu uzyskania wyższej stawki uposażenia według stanowiska służbowego. Organ I instancji powołał się na zmiany organizacyjno-etatowe w Komendzie Wojewódzkiej Policji w Białymstoku, wprowadzone rozkazem organizacyjnym nr [..] z dnia 13 marca 2012 r., polegające na przekształceniu 35 etatów w korpusie generałów i oficerów Policji na 35 etatów w korpusie aspirantów Policji, wynikające z konieczności dostosowania liczby stanowisk policyjnych w poszczególnych korpusach do wartości określonych w § 13 zarządzenia nr 1041 Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (Dz. Urz. KGP nr 18, poz. 135, z późn. zm.).
Wskazał przy tym, że decydując się na redukcję stanowiska służbowego zajmowanego przez C. B. wzięto pod uwagę przede wszystkim stosunkowo krótki staż jego służby. Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku wyjaśnił również, że sytuacja, w której znalazł się skarżący w związku z dokonanymi zmianami organizacyjnymi nie jest sytuacją wyjątkową z punktu widzenia kształtowania przez właściwego przełożonego polityki kadrowej, a sam fakt przeniesienia na stanowisko służbowe, które nie pozwala na przystąpienie do egzaminu oficerskiego (zwłaszcza w przypadku policjanta, który nawet jeszcze nie został skierowany na stosowne szkolenie uprawniające do złożenia takiego egzaminu), nie może zostać uznane za szczególny przypadek uzasadniający wystąpienie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych z wnioskiem o zastosowanie instytucji przewidzianej w art. 103 ust. 2 ustawy o Policji. Organ I instancji zaznaczył przy tym, że w sytuacji podobnej znalazło się 32 funkcjonariuszy zajmujących etaty oficerskie w Komendzie Wojewódzkiej Policji w Białymstoku oraz 14 funkcjonariuszy jednostek organizacyjnych Policji województwa podlaskiego.
Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku przyjął, że C. B. nie wyraził zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe i odstąpił od zwolnienia go ze służby w trybie art. 38 ust. 4 ustawy o Policji.
W odwołaniu skarżący podniósł, że brak zachowania w jego przypadku, w oparciu o art. 103 ust. 2 ustawy o Policji, prawa do zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku, z jednoczesnym zachowaniem stopnia związanego z tym stanowiskiem, nie pozwoli mu na uzyskanie wspomnianego stopnia, jak również będzie miało niekorzystny wpływ na jego sytuację finansową, ponieważ faktycznie nie obejmą go planowane podwyżki uposażenia policjantów. Podniósł, że akceptuje konieczność dokonania przeniesienia go na niższe stanowisko służbowe.
Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Do przeniesienia funkcjonariusza w tym trybie niezbędne jest zatem zaistnienie łącznie dwóch przesłanek: likwidacji stanowiska i braku możliwości przeniesienia na stanowisko równorzędne. W myśl art. 38 ust. 4 cytowanej ustawy, policjant, który nie wyraził zgody na przeniesienie na niższe stanowisko z przyczyn określonych w ust. 2, może być zwolniony ze służby.
W świetle powołanego przepisu przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe, wynikające z likwidacji zajmowanego przez niego dotychczas stanowiska, wymaga jego zgody, przy czym ustawodawca nie przewidział możliwości uzależnienia przedmiotowej zgody od spełnienia jakiegokolwiek dodatkowego warunku, w tym zastosowania, na żądanie policjanta, instytucji przewidzianej w art. 103 ust. 2 ustawy o Policji. Z uwagi na fakt, że w Wydziale do walki z Korupcją Komendy Wojewódzkiej Policji w Białymstoku na wszystkich stanowiskach etatowych specjalisty pełnili służbę policjanci, należało wspomnianą likwidację jednego z tych stanowisk połączyć z przeniesieniem pełniącego na nim służbę policjanta na stanowisko niższe (nowoutworzone stanowisko asystenta). Typując policjanta do przeniesienia przełożony wziął pod uwagę wykształcenie, kwalifikacje zawodowe, staż służby w Policji oraz staż służby na stanowisku specjalisty.
W konsekwencji na niższe stanowisko służbowe asystenta postanowiono przenieść skarżącego, który legitymował się łącznie nieco ponad 6-letnim stażem służby w Policji oraz kilkunastomiesięcznym stażem na stanowisku specjalisty. Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku, jako przełożony policjantów na terenie swojego działania, ma prawo do kształtowania polityki kadrowej oraz w jej ramach, kierując się wymogami sprawności działania w realizacji ustawowych zadań Policji i uwzględniając specjalizację zadań oraz ciągłość ich realizacji, decydować o obsadzie stanowisk służbowych w podległych mu jednostkach i komórkach organizacyjnych. C. B., występując z wnioskiem o zastosowanie wobec niego trybu przewidzianego w art. 103 ust. 2 ustawy o Policji, odnoszącego się wyłącznie do policjanta przeniesionego na stanowisko służbowe zaszeregowane do niższej grupy uposażenia zasadniczego, w istocie wyraził zgodę na przedmiotowe przeniesienie.
Połączenie natomiast tej zgody z wnioskiem o zachowanie prawa do zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku i z zachowaniem stopnia związanego z tym stanowiskiem, nie może zostać uznane za postawienie dodatkowego warunku, bez spełnienia którego wspomniana zgoda jest nieskuteczna.
Organ wskazał, że w sytuacji, gdy powszechnie obowiązujące przepisy pragmatyki służbowej nie dają policjantom możliwości uzależnienia zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe od jakichkolwiek warunków, powinni oni mieć świadomość, że bez znaczenia dla skuteczności przedmiotowej zgody pozostaje połączenie jej z dodatkowymi wnioskami czy żądaniami. W przypadku przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe ustawodawca nie wprowadził obowiązku uprzedniego uzyskiwania opinii Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie możliwości zastosowania wobec policjanta przepisu art. 103 ust. 2 ustawy o Policji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie C. B. wniósł o uchylenie powyższego rozkazu personalnego domagając się uzyskania opinii Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie zgody lub braku zgody na zastosowanie art. 103 ust. 2 ustawy o Policji. Zarzucił organowi I instancji, iż wbrew art. 106 K.p.a. samodzielnie zbadał przesłanki art. 103 ust. 2 ustawy o Policji i zajął stanowisko zastrzeżone w ustawie dla Ministra Spraw Wewnętrznych w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, a następnie bez opinii właściwego organu wydał decyzję administracyjną. Podkreślił też po raz kolejny, że fakt jego przeniesienia na niższe stanowisko służbowe jest dla niego "okolicznością akceptowalną".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., zaskarżony oraz poprzedzający go rozkaz personalny. Wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego stanowił przepis art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, a przyczyną była likwidacja dotychczas zajmowanego stanowiska specjalisty i brak możliwości zapewnienia równorzędnego stanowiska. Na propozycję przeniesienia na niższe stanowisko służbowe skarżący wyraził zgodę pod warunkiem zastosowania wobec niego przepisu art. 103 ust. 2 ustawy o Policji. W toku postępowania administracyjnego policjant zwrócił się do przełożonych o wystąpienie do Ministra Spraw Wewnętrznych o wyrażenie zgody, aby przeniesienie na niższe stanowisko zostało przeprowadzone na zasadzie art. 103 ust. 2 ustawy o Policji.
Podlaski Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku przeniósł skarżącego na niższe stanowisko i w uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że na propozycję przeniesienia na stanowisko asystenta mł. asp. C. B. nie wyraził zgody. Organ odwoławczy utrzymując rozkaz w mocy, przyjął natomiast, iż skarżący, występując z wnioskiem o zastosowanie wobec niego trybu przewidzianego w art. 103 ust. 2 ustawy o Policji, w istocie wyraził zgodę na przedmiotowe przeniesienie. Ta rozbieżna ocena organów obu instancji w kwestii zgody policjanta na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe, uzasadniała w ocenie Sądu I instancji uchylenie obu decyzji podjętych w sprawie, ponieważ zgoda zainteresowanego funkcjonariusza warunkuje dalsze pełnienie służby, realizując tym samym zasadę dobrowolności służby w Policji.
Tym samym ten element wymagać będzie ponownego rozważenia w sprawie. Jednocześnie nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego co do konieczności uzyskania przez organ Policji przed wydaniem rozkazu personalnego opinii Ministra Spraw Wewnętrznych w trybie przepisu art. 106 ust. 1 K.p.a.
W skardze kasacyjnej Komendanta Głównego Policji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów art. 38 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy o Policji na skutek błędnej ich wykładni polegającej na przyjęciu, że wystąpienie przez policjanta z wnioskiem w trybie art. 103 ust. 2 ustawy o Policji nie stanowi zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe oraz naruszenie przepisów postępowania a w szczególności przepisów art. 145 § 1 pkt 1a i art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia prawa materialnego podniesiono, że powszechnie obowiązujące przepisy pragmatyki służbowej nie dają policjantom możliwości uzależnienia zgody na przeniesienie na niższe stanowisko od jakichkolwiek dodatkowych warunków i w związku z tym takie warunki nie mają znaczenia prawnego. Skarżący występując z wnioskiem w trybie art. 103 ust. 2 ustawy o Policji wyraził zgodę na przeniesienie go na niższe stanowisko służbowe. Zarzutu naruszenia prawa procesowego nie uzasadniono.
W skardze kasacyjnej C. B. zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 2 pkt 4 i ust. 4 ustawy o Policji na skutek przyjęcia, że brak zgody policjanta na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe jest równoznaczny z jego zwolnieniem ze służby w Policji oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. na skutek niewyjaśnienia w uzasadnieniu podstawy prawnej wyroku oraz na skutek braku wskazań co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu podkreślono wagę wytycznych wynikających z uzasadnienia wyroku dla dalszego postępowania organów administracyjnych po uchyleniu zaskarżonej decyzji.
Sąd pominął podstawowe elementy hipotezy przepisu art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji i nie wyjaśnił, czy ustalenia organów w tym zakresie były prawidłowe oraz nie wypowiedział się co do sposobu zastosowania przepisu art. 103 ust. 2 ustawy o Policji. Dotyczy to wprost sytuacji prawnej skarżącego, który wyraził zgodę na przeniesienie na podstawie tego ostatniego przepisu.
Komendant Główny Policji wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej skarżącego, podkreślając, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione, a ewentualne jej uwzględnienie pogorszy sytuację skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej nadal P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, ale skargi kasacyjne mają usprawiedliwione podstawy.
Przede wszystkim skarżący kasacyjnie zasadnie zarzucają naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a.
W myśl tego ostatniego unormowania "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania".
Przede wszystkim należy podkreślić, że wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny istotnie naruszył wymogi wynikające z przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym niezbędne elementy uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami, wynikającymi z powyższej normy prawnej. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej Sąd nie może badać zasadności przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. I FSK 408/05 – zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). Motywy wyroku mają przekonać o słuszności rozstrzygnięcia i to zarówno jeśli chodzi o przyjętą podstawę prawną, jak i w zakresie ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, które jest kontrolowane.
Ponadto powinny one zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia. Tylko naruszenia takich wymogów uzasadnienia mogą stanowić podstawę formułowania zarzutu niepełnego zebrania materiału dowodowego oraz zarzutu niewyjaśnienia podstawy prawnej wydanego wyroku. Uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji wskazuje na to, że nie dokonano prawidłowej merytorycznej oceny prawidłowości ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji odwoławczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny skupił się na kwestii zgody skarżącego na zastosowanie w stosunku do niego regulacji przepisu art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, wymaganej przepisem ust. 4 wskazanego przepisu, stając na stanowisku, że "rozbieżna ocena organów obu instancji w tak istotnej (...) kwestii, jak zgoda policjanta na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe, uzasadnia uchylenie obu decyzji podjętych w niniejszej sprawie".
Uszło uwagi Sądowi I instancji, że przedmiotem kontroli była decyzja odwoławcza jako odrębne i suwerenne rozstrzygnięcie w sprawie, podjęte na podstawie przepisu art. 138 K.p.a.
Zgodnie z obowiązującym w Polsce modelem postępowania administracyjnego oraz przyjętą w nim zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć i rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy, przy czym organ odwoławczy związany jest jedynie przedmiotem sprawy wynikającym z zakresu sprawy objętej decyzją organu I instancji. Odwołanie przenosi na organ odwoławczy kompetencję do merytorycznego rozpoznania sprawy decyzją cechującą się m. in. przymiotem ostateczności.
W konsekwencji sąd administracyjny powinien dokonać kontroli decyzji odwoławczej pod kątem legalności. Samo występowanie rozbieżności pomiędzy ustaleniami faktycznymi organów obu instancji nie stanowi wystarczającej przesłanki do podważenia prawidłowości ustaleń organu odwoławczego.
Stanowisko Sądu I instancji o konieczności uchylenia decyzji administracyjnych z powodu stwierdzonej takiej rozbieżności w uzasadnieniach decyzji zaskarżonej oraz poprzedzającej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku, jest stanowiskiem błędnym i naruszającym wskazaną wyżej zasadę, w myśl której organ odwoławczy ma prawo m. in. do własnych ustaleń faktycznych. Ustalenia te podlegają oczywiście kontroli sądowoadministracyjnej, ale wyłącznie pod kątem prawidłowego zastosowania reguł postępowania dowodowego wynikających z przepisów K.p.a., a nie pod względem wewnętrznej zgodności tych ustaleń z ustaleniami organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie musi uwzględnić rzeczywistą wolę skarżącego wyrażaną nie tylko w pierwszej adnotacji na wniosku personalnym z dnia 20 marca 2012 r., ale także w późniejszych pismach, z których wprost wynikała wola skarżącego dalszego pełnienia służby w Policji.
Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami, wynikającymi z powyższej normy prawnej. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej Sąd nie może badać zasadności przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. I FSK 408/05 – zamieszczony w CBOSA). W związku z tym zarzutem należy zauważyć, że zgodnie z art. 184 P.p.s.a. błędne uzasadnienie tylko wówczas może stanowić przesłankę do wzruszenia zaskarżonego wyroku, gdy rzutuje na treść rozstrzygnięcia. Jeśli mimo błędnego uzasadnienia zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, nie ma podstaw do kwestionowania takiego orzeczenia. Zresztą wszelkie naruszenia przepisów postępowania tylko wówczas mogą stanowić skuteczną podstawę kasacyjną jeżeli uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Tak należy ocenić wskazane wyżej uchybienie, gdyż jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdzona rozbieżność ocen stanu faktycznego sprawy organów obu instancji była jedyną przyczyną wydania przez Sąd I instancji wyroku kasacyjnego na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. Przepis ten odnosi się zresztą do naruszenia prawa materialnego, a nie procesowego i nie jest zrozumiałe z jakich względów został on w sprawie zastosowany, skoro naruszenie przepisów materialnoprawnych nie zostało w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w żaden sposób wywiedzione.
Zarzuty obu skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia prawa materialnego są na obecnym etapie postępowania przedwczesne i nie mogą podlegać kontroli ze strony Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego oraz związanej z tym kontroli prawidłowości wykładni tego przepisu.
Zauważyć przy tym jednak należało, że przepis art. 38 ust. 2 ustawy o Policji posługując się zwrotem "Policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe" ustanawia możliwość wydania decyzji w ramach tzw. uznania administracyjnego, które charakteryzuje się tym, że ustawodawca określając w hipotezie normy prawnej przesłanki (okoliczności) podjęcia przez organ administracji publicznej działania, jednocześnie formułuje dyspozycję tego przepisu w sposób, który pozwala organowi na swobodę wyboru w zakresie tego, czy organ podejmie w ogóle określone działanie, lub w zakresie tego, który spośród dopuszczonych przez ustawodawcę sposobów zachowania (rozstrzygnięcia sprawy) wybierze. Uznanie administracyjne nie oznacza oczywiście dowolności organu. Działając w oparciu o uznanie organ zobligowany jest przede wszystkim do zachowania wszystkich standardów proceduralnych.
Ponadto swobodę wyboru rozstrzygnięcia organu ogranicza wyrażona w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego (publicznego) i słusznego interesu strony. Zasada ta obliguje organ do podjęcia decyzji w sprawie po dokładnym wyważeniu wchodzących w grę konkurujących ze sobą wartości ogólnospołecznych i indywidualnych. Kontrola tego rodzaju decyzji sprawowana przez sąd administracyjny jest pod pewnymi względami ograniczona i obejmuje przede wszystkim to, czy organ nie wykroczył poza zakres przyznanej mu przez ustawodawcę swobody orzekania oraz to, czy organ zachował określone prawem wymogi proceduralne. Jeżeli jednak sąd stwierdzi, że działanie organu mieści się w granicach określonych konstrukcją uznania oraz że organ dochował wymogów proceduralnych, nie może objąć kontrolą prawidłowości wyboru przez organ jednej z możliwych opcji rozstrzygnięcia sprawy, jakie daje mu uznanie administracyjne.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargi kasacyjne za usprawiedliwione, zgodnie z art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 207 § 2 P.p.s.a.