Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 grudnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1503/11 oddalił skargę B. P. (dalej powoływany jako skarżący) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Wołominie z dnia [...] grudnia 1969 r. nr [...].
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Wołominie decyzją z dnia [...] grudnia 1969 r. przejęło na własność Państwa, na podstawie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 2 pkt 2, art. 4 ust. 1 i art. 18 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa (Dz.U. Nr 3, poz. 15), gospodarstwo rolne o pow. [...]ha, położone we wsi A., stanowiące własność A. S. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpił B. P., który nabył udziały w spadku po A. i A. S. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Wołominie z dnia [...] grudnia 1969 r.
Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. Organ uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, iż A. S. złożyła wniosek o przejęcie przedmiotowej nieruchomości na własność Państwa, zastrzegając sobie prawo zatrzymania na własność zabudowań. A. S. spełniała ponadto warunki do przyznania dożywotniej miesięcznej renty pieniężnej, gdyż w dacie przekazania nieruchomości na własność Państwa miała 62 lata. Z wniosku o przyznanie renty inwalidzkiej z dnia 10 marca 1970 r. podpisanego przez A. S. wynika, że gospodarstwo o powierzchni [...]ha, położone we wsi A., właścicielka otrzymała po rodzicach przed zawarciem związku małżeńskiego, a nie w toku trwania małżeństwa, w związku z czym stanowiło jej wyłączną własność.
Natomiast w punkcie 8 wniosku odnotowano, że małżonkowi A. S. wypłacane jest świadczenie rentowe z tytułu pracy w Administracji Budynków Mieszkalnych w M. Z kolei Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 1970 r. znak [...] przyznał A. S. rentę w zamian za gospodarstwo rolne przekazane na własność Państwa od daty przekazania gospodarstwa rolnego, tj. od dnia 15 grudnia 1969 r. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez wnioskodawcę, Minister wskazał, że w aktach sprawy brak jest dokumentów świadczących o tym, że nieruchomość w chwili jej przejęcia na własność Państwa znajdowała się w samoistnym posiadaniu A. S. i jego żony A. S. Minister zauważył, że A. S. nie kwestionował decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Wołominie z dnia [...] grudnia 1969 r., a zatem nie podnosił, że jego prawa jako użytkownika zostały naruszone. Nie podnosił również, że nie otrzymał renty.
Organ wskazał ponadto, że z przedłożonych przez stronę dokumentów, tj. zgłoszenie budowli, mienia ruchomego do ubezpieczenia od ognia, powodzi, huraganu, pioruna i innych zdarzeń losowych w Państwowym Zakładzie Ubezpieczeń z dnia 27 października 1959 r. oraz z pozwolenia na wykonanie robót budowlanych z dnia 18 lipca 1955 r., nie wynika prawo własności A. S. do przedmiotowej nieruchomości. W ocenie organu z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", pozwalające na stwierdzenie nieważności badanej decyzji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia 29 lipca 2011 r. B. P. wskazał, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Wołominie z dnia [...] grudnia 1969 r. nie określa oznaczenia nieruchomości, numeru ewidencyjnego działki, adresu, imienia i nazwiska właścicieli (współwłaścicieli) a jedynie dane użytkownika. Użytkowanie jest dobrem wspólnym i wchodzi w skład wspólnoty majątkowej małżeńskiej z A. S. Decyzję z dnia [...] grudnia 1969 r. wydano natomiast pomimo braku wymaganego pisemnego oświadczenia obojga małżonków.
Skarżący podniósł, że pomimo wskazania w podstawie prawnej decyzji przepisu § 14 i § 15 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 marca 1968 r. w sprawie rent i innych świadczeń pieniężnych z tytułu przekazania nieruchomości rolnych na własność Państwa, trybu postępowania przy przejmowaniu tych nieruchomości oraz trybu wykonywania prawa pierwokupu w stosunku do budynków (Dz.U. Nr 8, poz. 46), postępowanie w sprawie wydania decyzji nie było poprowadzone zgodnie z tymi przepisami. W szczególności zabrakło wymaganego przez § 15 ust. 2 pkt e) tego rozporządzenia pisemnego oświadczenia obojga małżonków o podtrzymaniu pierwotnego wniosku jeszcze przed wydaniem ostatecznej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając powyższą skargę wskazał, że istotną w okolicznością w niniejszej sprawie jest to, że mimo szeroko przeprowadzonych przez organ nadzoru poszukiwań, nie udało się odnaleźć akt administracyjnych postępowania, w ramach którego wydana została decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Wołominie z dnia [...] grudnia 1969 r. Organ dysponował jedynie archiwalnymi aktami Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie, ul. Senatorska 8, dotyczącymi A. S., w których znajduje się powyższa decyzja z dnia [...] grudnia 1969 r. W podstawie prawnej kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji powołany został przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa. Zapis w decyzji, że przejmowana nieruchomość rolna znajduje się w użytkowaniu A. S. sugeruje, że osoba ta nie legitymowała się tytułem własności tej nieruchomości.
Jednakże powołana ustawa w art. 1 ust. 3 stanowiła jednocześnie, że nieruchomości rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogą być przekazane na własność Państwa również przez samoistnego posiadacza tego gospodarstwa. Takie przejęcie mogło nastąpić, jeżeli samoistny posiadacz gospodarstwa udowodni, że w zakresie prawa własności nieruchomości stał się następcą prawnym osoby ujawnionej jako właściciel w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów, bądź też, jeżeli nieruchomości nie mają urządzonej księgi wieczystej i nie jest dla nich prowadzony zbiór dokumentów, a nie ma danych, aby inne osoby zgłaszały miarodajne dowody nabycia prawa własności.
Wobec powyższego Sąd stwierdził, że jeżeli przejęte gospodarstwo znajdowało się jedynie w posiadaniu A. S., to również mogło być przejęte na własność Państwa, w oparciu o przepis art. 1 ust. 3 ww. ustawy. Sam fakt powołania w decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Wołominie z dnia [...] grudnia 1969 r. błędnej podstawy prawnej przejęcia nieruchomości rolnej nie jest natomiast uchybieniem mającym znamiona rażącego naruszenia prawa. Nie dysponując aktami administracyjnymi postępowania w sprawie przejęcia nieruchomości, jedynie w oparciu o wniosek A. S. o przyznanie renty z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego na własność Państwa i zawarte w nim dodatkowe wyjaśnienia wnioskodawczyni wiadomo, że gospodarstwo o pow. [...]ha osoba ta otrzymała po rodzicach, przed zawarciem związku małżeńskiego, a nie w toku jego trwania i stanowi jej wyłączną własność.
Wobec tego zdaniem Sądu, prawidłowo organ nie dał wiary twierdzeniom skarżącego, że przejęta nieruchomość stanowiła własność męża A. S., który uzyskał ją w spadku po swojej pierwszej żonie - siostrze A. S. Powyższe twierdzenia nie są bowiem poparte żadnym materiałem dowodowym i stoją w sprzeczności z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy. A. S. mógł natomiast wejść w posiadanie tej nieruchomości po zawarciu związku małżeńskiego, jednakże jego posiadanie w tych okolicznościach nie miało już znamion posiadania samoistnego.
Sąd wskazał, że zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r., rolnikowi przysługiwało świadczenia pieniężne na warunkach określonych w ustawie, jeżeli ukończył on 40 lat lub stał się inwalidą. A. S. w dacie przejęcia nieruchomości miała 62 lata, a zatem spełniała powyższy wymóg. Jednocześnie oprócz świadczeń pieniężnych Państwo zapewniało rolnikowi m.in. bezpłatne dożywotnie użytkowanie działki gruntu o obszarze do 1 ha, jeżeli rolnik osiągnął wiek emerytalny albo stał się inwalidą – art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. A. S. spełniała ten warunek, zatem w decyzji wyznaczono jej do użytkowania zabudowaną domem mieszkalnym działkę oznaczoną na planie nr [...] oraz część działki nr [...] o łącznej powierzchni [...]ha.
Sąd wskazał, że zgodnie z wymogiem zawartym w przepisie § 14 ww. rozporządzenia z dnia 1 marca 1968 r., postępowanie winno zostać wszczęte na wniosek rolnika. Rolnik ten musiał jednak spełniać przy tym wymogi art. 1 ust. 1 lub 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. Skoro A. S. tych wymogów nie spełniał, a spełniała je jedynie A. S., to wbrew zarzutom skarżącego w sprawie nie został naruszony tryb postępowania przy przejęciu nieruchomości określony w § 15 rozporządzenia z dnia 1 marca 1968 r. Wydając decyzję o przejęciu nieruchomości na własność Państwa organ zgodnie z § 15 lit. f) rozporządzenia z dnia 1 marca 1968 r. podawał w niej w szczególności oznaczenie nieruchomości, jej obszar, imię i nazwisko właściciela (współwłaścicieli) oraz dane określone pod lit. e). Faktem jest, że w decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Wołominie z dnia [...] grudnia 1969 r. nie została precyzyjnie określona przejmowana nieruchomość, jednak nie oznacza, że nie została ona wskazana.
Decyzja ta została bowiem wykonana i jednocześnie z przejętej nieruchomości wyznaczono A. S. do użytkowania działkę oznaczoną na planie nr [...] oraz część działki nr [...] o łącznej powierzchni [...]ha. Z powyższego zdaniem Sądu wynika, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1969 r.
Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 30 grudnia 2011 r. wniósł B. P., reprezentowany przez adw. P. G., wnosząc o jego zmianę i uwzględnienie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie co miało wpływ na wynik sprawy, gdy z treści materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, iż przy wydaniu powołanej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Wołominie z dnia [...] grudnia 1969 r. doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 marca 1968 r. w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako "P.p.s.a."). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Sąd z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania - ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Dla skutecznego podania podstawy kasacyjnej konieczne jest szczegółowe wskazanie naruszonego przez Sąd I instancji przepisu oraz uzasadnienie zarzutu jego obrazy. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, wyznaczając zakres wspomnianej kontroli instancyjnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powołany we wniesionej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa procesowego został skonstruowany nieprawidłowo.
Poprawnie skonstruowany zarzut odnoszący się do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. winien – oprócz tego przepisu – wskazywać pozostające z nim w związku odpowiednie normy materialne, które zostały rażąco naruszone przez organ wydający decyzję nadzorczą tj. w niniejszej sprawie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zarzut ten musi być przy tym postrzegany jako zarzut naruszenia prawa materialnego, a nie jak to wskazano w skardze kasacyjnej, procesowego.
Tymczasem wskazany przez skarżącego, jako naruszony przez Sąd I instancji, przepis art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., powiązany został generalnie z ustawą z dnia 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa i przepisami rozporządzenia wykonawczego z dnia 1 marca 1968 r., bez jednoczesnego wskazania, jakie konkretnie przepisy tych aktów zostały rażąco naruszone. Na marginesie tylko zauważyć trzeba, że ani Sąd I instancji, ani organy nadzoru obu instancji nie stosowały, gdyż nie mogły zastosować tych przepisów, a zatem nie mogły ich rażąco naruszyć. Stąd brak było podstaw do zastosowania przez Sąd i instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.
Wskazać ponadto należy, że o ile zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu wykazanie, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy, o tyle przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, ocenie podlega proces subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. W związku z powyższym uznać należało, że zarzut skargi kasacyjnej został skonstruowany w niniejszej sprawie w taki sposób, że z uwagi na jego treść niemożliwe jest dokonanie jego oceny. Tak sformułowany zarzut i jego uzasadnienie, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej. Nie wiadomo bowiem, czy treść zarzutu odnosi się do naruszenia prawa materialnego, tj. ogólnie określonych przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. i rozporządzenia z dnia 1 marca 1968 r., czy też prawa procesowego, jak określił go skarżący kasacyjnie. Przy tym w ogóle nie zostało wykazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, aby naruszenie przepisów prawa procesowego przez Sąd I instancji miało wpływ na wynik sprawy.
W związku z tym, że zarzut skargi kasacyjnej został skonstruowany w taki sposób, iż z uwagi na jego treść niemożliwe jest dokonanie jego oceny przez Sąd, uznać należało, że skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.