Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 lutego 2021 r. oddalił skargę M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Decyzją z [...] września 2020r., wydaną z powołaniem się na przepisy art 17 ust. 1, ust. 1a oraz 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.) oraz art. 128 i 129 § 1, art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U.2020, poz. 1359, dalej: k.r.o.), Prezydent Miasta W. odmówił M. B. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią W. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania M. B., decyzją z [...] listopada 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że strona nie spełnia przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r. istnieje pełnoletnia osoba spokrewniona z osobą wymagającą opieki w pierwszym stopniu, nie legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Kolegium wywiodło, że dopiero orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności (wynikające z orzeczenia właściwego zespołu ds. niepełnosprawności) osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu (córka osoby wymagającej opieki), otwiera drogę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny w dalszej kolejności (strona). Organy orzekające w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie są uprawnione do oceny stanu zdrowia osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności.
Decyzja Kolegium stała się przedmiotem skargi M. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021, poz. 137, dalej: P.p.s.a.). W uzasadnieniu wskazał, że w świetle art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. Z woli ustawodawcy prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Stosownie do art. 128 k.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo.
Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych. Natomiast zgodnie z art. 132 k.r.o., obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Z powyższymi normami koresponduje art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. Tym samym przepisy te, w konfrontacji z przepisami ustawy k.r.o., jednoznacznie wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji - według kolejności tego zobowiązania. Zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności nie jest w stanie, z uwagi na swój stan zdrowia, takiej pomocy świadczyć
Sąd I instancji wskazał, że jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a cyt. ustawy nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym - tj., gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 k.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Powyższą argumentację podzielił również Sąd I instancji, jednak pod warunkiem (zawsze przyjmowanym przez sądy administracyjne w tego typu sprawach), że zobowiązani do alimentacji w pierwszej kolejności z obiektywnych, a nie subiektywnych przyczyn nie mogą lub nie chcą zajmować się swoim rodzicem.
Zdaniem Sądu I instancji, w materiale aktowym badanej sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że córka osoby wymagającej opieki nie jest w stanie opiekować się swoją matką. Pozostaje poza sporem, że wymagająca opieki ponad 88-letnia babcia skarżącej jest osobą niepełnosprawną oraz zamieszkuje wraz z wnuczką (skarżącą) oraz, że 65-letnia matka skarżącej zamieszkuje w tej samej miejscowości, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a z zaświadczenia lekarskiego wynika jedynie, że pozostaje "w stałym leczeniu poradni oraz wymaga stałego podawania leków". Była ona wzywana przez organ I instancji celem wyjaśnienia przyczyn, które uniemożliwiają jej sprawowanie opieki nad swoją matką. Organ wzywał również w tym zakresie do przedstawienia stosownych dokumentów potwierdzających aktualny stan zdrowia, orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zaświadczeń lekarskich.
Matka skarżącej oświadczyła, że nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i utrzymuje się z renty rodzinnej przyznanej na stałe. Nie wyjaśniła dlaczego renta została jej przyznana, nie przedstawiła wskazanych dokumentów, nie wskazała obiektywnych przyczyn, dla których nie jest w stanie tej opieki sprawować. Prawidłowo zatem wywiodły organy, że to właśnie córka osoby wymagającej opieki jest zobowiązana do alimentacji w pierwszej kolejności przed skarżącą, tj. wnuczką. W kontrolowanej sprawie nie wystąpiła zatem przesłanka umożliwiająca uzyskanie przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią, wymieniona w art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M. B. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez jego literalną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż osoby bliżej spokrewnione z osobą niepełnosprawną winny legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w sytuacji, w której to do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie dalej spokrewnionej wystarczającym winno być wykazanie faktycznej niemożności sprawowania opieki przez wskazane powyżej osoby.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie opiera się jedynie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.śr. przez jego literalną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że osoby bliżej spokrewnione z osobą niepełnosprawną powinny legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w sytuacji, w której to do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie dalej spokrewnionej wystarczającym powinno być wykazanie faktycznej niemożności sprawowania opieki przez wskazane powyżej osoby.
Należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie natomiast do art. 17 ust. 1a w/w ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie poprzestał na wykładni językowej (gramatycznej) analizowanych przepisów, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że zobowiązanemu do alimentacji w dalszej kolejności będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wręcz przeciwnie, wywody Sądu I instancji zawarte w jego uzasadnieniu wyraźnie świadczą o tym, że rozważał treść art. 17a ust. 1 u.ś.r. zarówno wedle dyrektyw systemowych, jak i funkcjonalnych. Rezultat tych rozważań (wynik stosowania różnych wykładni) doprowadził Sąd I instancji do słusznego przekonania, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun osoby niepełnosprawnej, spokrewniony z nią w pierwszym stopniu, z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego), rzeczywiście nie ma możliwości realizowania swych obowiązków.
Sąd I instancji nie wykluczył więc możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie spokrewnionej w dalszym stopniu (w rozpatrywanym przypadku wnuczce), w sytuacji braku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby zobowiązanej do alimentacji w pierwszej kolejności. Zasadnicze motywy uzasadnienia zaskarżonego wyroku opierają się na stanowisku, że obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą jej wymagającą, nawet jeśli nie mają ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności, mogą uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie z dalszym stopniem pokrewieństwa sprawującej faktyczną opiekę. Taka wykładnia znalazła odzwierciedlenie w kontroli przeprowadzonej przez Sąd I instancji, który nie poprzestał na stwierdzeniu, że córka wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale analizował też czy istnieją obiektywne przeszkody uniemożliwiające sprawowanie przez nią opieki nad matką.
Nie można zatem skutecznie zarzucić kontrolującemu decyzje Sądowi Wojewódzkiemu, że ograniczył się do językowego tylko znaczenia przepisu art. 17a ust. 1 u.ś.r., z góry wykluczając możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności, w przypadku gdy krewny z bliższego kręgu nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Okoliczność, iż ocena Sądu I instancji w zakresie ewentualnego występowania obiektywnych okoliczności, które mogłyby uzasadniać niemożność pełnienia przez córkę opieki nad niepełnosprawną matką, doprowadziła do innego rezultatu niż oczekiwała tego skarżąca kasacyjnie, nie jest wynikiem błędnej wykładni art. 17a ust. 1 u.ś.r. a oceny materiału dowodowego. Sądowa ocena stanu faktycznego sprawy nie została natomiast zakwestionowana odpowiednimi zarzutami kasacyjnymi powołującymi właściwe przepisy prawa procesowego, co uniemożliwia jej merytoryczną weryfikację w postępowaniu kasacyjnym.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.