Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 marca 2007 r. o sygn. akt IV SA/Gl 518/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę B. O. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie służby celnej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Izby Celnej w K., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137, poz. 1302) oraz art. 27 ust. 1, art. 81 ust. 1 i 2, a także art. 81 ust. 1a ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 ze zm.), postanowił zwolnić B. O. ze służby stałej w Izbie Celnej w K. w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia decyzji.
W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu 30 października 2003 r. B. O. otrzymała propozycję przeniesienia do Izby Celnej w P., w trybie art. 32 ww. ustawy, którą to propozycję odrzuciła. Odmowa przyjęcia propozycji stanowiła podstawę do zwolnienia ze służby.
Pismem z dnia 27 listopada 2003 r. strona, nie zgadzając się z przedmiotowym rozstrzygnięciem, złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała, że w piśmie z dnia 7 listopada 2003 r. przedstawiła argumentację uzasadniającą pozostawienie jej w dotychczasowym miejscu pełnienia służby i przyczyny odmowy. B. O. podała, że jest jedynym opiekunem poważnie chorej matki, tymczasem do argumentu tego organ w ogóle się nie odniósł. Zarzuciła naruszenie art. 32 ustawy o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych (...), poprzez błędne przyjęcie, iż stanowi on podstawę do dokonania przeniesienia funkcjonariusza służby celnej pomiędzy Izbami Celnymi różnych województw, co ostatecznie skutkuje zwolnieniem go ze służby. W jej ocenie, decyzja ta narusza zasady współżycia społecznego nie tylko przez mechaniczne podejście do przedstawionej argumentacji, ale przede wszystkim z powodu zastosowania wobec funkcjonariuszy karygodnych i niehumanitarnych zasad ewentualnej zmiany miejsca pełnienia służby, niezgodnych z treścią ustalonych odgórnie kryteriów alokacji oraz Protokołem Uzgodnień w sprawie Kryteriów i Trybu Alokacji Kadr w Służbie Celnej, sporządzonym pomiędzy pełnomocnikiem Ministra Finansów ds. Alokacji a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej w dniu 30 września 2003 r., i który to pismem z dnia 3 października 2003 r. Dyrektor Izby Celnej w K. uznał za wiążący.
W dniu 30 stycznia 2004 r. Dyrektor Izby Celnej w K., mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 kpa, wydał decyzję o uchyleniu decyzji zwolnieniowej w części dotyczącej jej podstawy prawnej, i orzekł o jej uzupełnieniu, poprzez wskazanie jako podstawy prawnej art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej.
B. O. zakwestionowała rozstrzygnięcie Dyrektora Izby Celnej w K. i złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który to wyrokiem z dnia 21 października 2005 r. o sygn. IV SA/Gl 161/04 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, uznając za błędne rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Wyrok ten stał się prawomocny w dniu 29 grudnia 2005 r.
Następnie, decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Izby Celnej w K., rozpatrując ponownie sprawę, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...].
W uzasadnieniu podał, że odmowa przyjęcia propozycji skutkowała zwolnieniem i nie pozostawało to w sferze uznania organu administracyjnego. Składanie propozycji w trybie art. 32 ustawy konsolidacyjnej nie odbywało się według kryteriów określonych w porozumieniu pomiędzy pełnomocnikiem Ministra Finansów ds. Alokacji Kadr Służby Celnej a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej, zawartym w dniu 30 września 2003 r. w Warszawie, gdyż nie był to proces alokacji kadr. Proces przenoszenia i uwzględnienia kryteriów przy wyłanianiu kandydatów, zgodnie z ww. porozumieniem, miał zastosowanie dopiero do decyzji wydawanych w 2005 r. na podstawie ustawy o Służbie Celnej przez Szefa Służby Celnej. Porozumienie to nie jest źródłem prawa, a jako porozumienie społeczne nie było uwzględnione przy stosowaniu art. 32 ustawy konsolidacyjnej.
Organ stwierdził także, że opieka nad jednym z rodziców nie mogła stanowić podstawy do odstąpienia od złożenia propozycji przeniesienia do innej Izby Celnej, i w związku z tym odmowa jej przyjęcia spowodowała zwolnienie ze służby. Nadto wiedza i posiadane umiejętności strony mogły być z pożytkiem wykorzystane w dalszej służbie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję B. O. zarzuciła rażące naruszenie prawa, a to art. 18 i 20 ustawy o Służbie Celnej, a także przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2004 r. w sprawie świadczeń związanych z przeniesieniem funkcjonariusza celnego do pełnienia służby w innej miejscowości (Dz. U. Nr 120, poz. 1254 ze zm.), w szczególności § 12, § 16 i § 17, poprzez ich niezastosowanie przy wydawaniu decyzji zwalniającej ze służby. Zarzuciła także inne naruszenie prawa, a to art. 32 ustawy o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych (...), poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w celu przeniesienia do Izby Celnej w P., a w wyniku odmowy - w celu zwolnienia ze służby. Podniosła również zarzut błędnej wykładni tego przepisu, jako zakładającego obligatoryjne zwolnienie funkcjonariusza celnego ze służby, oraz nieokreślenie w propozycji wszystkich nowych warunków pełnienia służby. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, dokonując kontroli legalności wydanych w sprawie decyzji, nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi.
Sąd wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 6 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy o tworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych, odmowa przyjęcia propozycji, o której mowa w art. 1, stanowi podstawę do zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby.
Odnosząc się do jednego z zarzutów skargi, Sąd zaznaczył, iż treść powyższego przepisu wskazuje, że zwolnienie ze służby ma charakter obligatoryjny, a organ administracji działa w ramach związania administracyjnego. Oznacza to, że fakt wyrażenia woli odmowy wykonania decyzji w sprawie przeniesienia wymusza na właściwych organach celnych rozstrzygnięcie o zwolnieniu ze służby. Kwestia ta więc nie została pozostawiona swobodnemu uznaniu organu administracyjnego. Oceniając legalność działania organu, Sąd podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zwolnienie ze służby w trybie art. 32 ustawy, zwanej ustawą konsolidacyjną, ma charakter obowiązkowy.
Nadto, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie bez znaczenia pozostaje również kwestia przygotowań wejścia Polski do Unii Europejskiej. Polska w roku 2003, będąc w oczekiwaniu na wejście do UE, stanęła w obliczu konieczności dokonania szeregu istotnych zmian prawnych, traktowanych jak przemiany ustrojowe. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny, ustawodawca jest uprawniony do stanowienia prawa odpowiadającego założonym celom politycznym i gospodarczym. Nabiera to szczególnego znaczenia w okresie przemian ustrojowych.
Przyjmując ustawę o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych, intencją ustawodawcy było wprowadzenie regulacji prawnej, ułatwiającej alokację funkcjonariuszy celnych, związaną z potrzebami Polski po jej wejściu do Unii Europejskiej. Regulacja ta zatem - niezbędna dla ochrony interesu publicznego, której obowiązywanie ograniczono wyłącznie do okresu trzech miesięcy - mogła pozwolić funkcjonariuszom zlikwidowanych urzędów celnych na zatrudnienie w funkcjonującej nadal innej jednostce. Wbrew zarzutowi skargi, cyt. art. 32 dotyczył więc także przenoszenia funkcjonariuszy celnych pomiędzy izbami celnymi.
W dalszej części uzasadnienia, mając na względzie kolejny zarzut skargi, Sąd uznał za celowe dokonanie porównania sytuacji prawnej funkcjonariuszy służby celnej, ukształtowanej treścią art. 32 ustawy, z sytuacją prawną funkcjonariuszy celnych pod kątem przepisów ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 ze zm.), a to jej art. 18 i następnymi oraz przepisami wykonawczymi, wydanymi na podstawie delegacji, zawartej w art. 20 ustawy o Służbie Celnej.
Jak stanowi art. 18 ustawy o Służbie Celnej, funkcjonariusza celnego można, gdy wymagają tego ważne względy służbowe, przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu, w tej samej lub innej miejscowości, co nie dotyczy, bez zgody zainteresowanego, kobiet w ciąży i funkcjonariuszy celnych samodzielnie sprawujących opiekę nad dzieckiem do lat 14 (art. 19 ustawy o Służbie Celnej). W przypadku przeniesienia funkcjonariusza do służby w innej miejscowości ustawodawca zapewnił mu jednorazowe świadczenie na zagospodarowanie, a także w określonych przypadkach (art. 20 ustawy) zwrot kosztu przeniesienia, podróży i zamieszkania.
Regulacja prawna, zawarta w art. 32 ustawy konsolidacyjnej, zdaniem Sądu, nie przewiduje natomiast żadnych zabezpieczeń o charakterze socjalnym dla funkcjonariusza służby celnej, wobec którego skierowana została propozycja przeniesienia pomiędzy jednostką zatrudniającą a jednostką, w której miałby być zatrudniony. Przepis art. 32 ustawy konsolidacyjnej nie zawiera też uregulowania, pozwalającego na odpowiednie stosowanie, w powyższym zakresie, ustawy o Służbie Celnej. Organ nie był zatem zobligowany do wydania dokumentu określającego powyższe warunki.
W ocenie Sądu, bezpodstawny jest zarzut naruszenia przez organ przepisu art. 32 ust. 3 ustawy konsolidacyjnej, zgodnie z którym propozycja przeniesienia, o której mowa w ust. 1, powinna określać nowe warunki zatrudnienia, w szczególności miejsce pracy lub służby, datę przeniesienia, stanowisko pracy lub stanowisko służbowe, wynagrodzenie lub uposażenie oraz konsekwencje odmowy przyjęcia propozycji. Propozycja skierowana do skarżącej z dnia 29 października 2003 r. zawierała wszelkie niezbędne elementy, o których mowa powyżej.
Co do sprzeczności działania organu z Protokołem Uzgodnień w sprawie Kryteriów i Trybu Alokacji Kadr w Służbie Celnej z dnia 30 września 2003 r. Sąd zwrócił uwagę na treść art. 6 kpa, który stanowi wprost, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z kolei źródła powszechnie obowiązującego prawa określa art. 87 Konstytucji RP, wskazując, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a w ust. 2, iż źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Przy rozstrzyganiu sprawy administracyjnej oparcie się na normie pozaustrojowej możliwe jest jedynie wtedy, gdy ma ona odpowiednie zakotwiczenie w delegacji ustawowej.
Zważając na te wywody, Sąd wyjaśnił także, że nie jest uprawniony do badania innych okoliczności sprawy, w tym pokrzywdzenia skarżącej, jak i zgodności zaskarżonej decyzji z zasadami współżycia społecznego, skoro okoliczności te nie są objęte normą prawną, będącą podstawą wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego.
Uznając skargę za nieuzasadnioną, Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach B. O. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i uwzględnienie skargi, poprzez orzeczenie o stwierdzeniu nieważności lub uchyleniu obu decyzji Dyrektora Izby Celnej w K., oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 32 ustawy o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych, polegające na uznaniu, że przy zastosowaniu tego przepisu, w celu przeniesienia funkcjonariusza celnego do innej miejscowości, wyłączone było stosowanie przepisów ustawy o Służbie Celnej, a także naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 32 ww. ustawy, polegające na uznaniu, że przepis ten mógł być wykorzystany w celu przeniesienia skarżącej do pracy w Izbie Celnej w P., a w wyniku odmowy przyjęcia propozycji - w celu zwolnienia jej ze służby.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w K. wniósł o jej oddalenie, uznając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach za prawidłowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedstawiony w podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137, poz. 1302), uznać należy za chybiony.
W dniu wydania zaskarżonej decyzji art. 32 ww. ustawy miał następujące brzmienie:
"1. Pracownicy i funkcjonariusze celni zatrudnieni w urzędach kontroli skarbowej, izbach skarbowych, urzędach skarbowych, izbach celnych i urzędach celnych mogą, w terminie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia ustawy, otrzymać od kierownika jednostki dotychczas zatrudniającej, uzgodnioną z kierownikiem jednostki, w której mają być zatrudnieni, pisemną propozycję przeniesienia pomiędzy tymi jednostkami. Przez kierownika jednostki, w której ma być zatrudniony pracownik, rozumie się także pełnomocnika ustanowionego przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych do zorganizowania urzędu skarbowego tworzonego na podstawie art. 5 ust. 9b ustawy zmienianej w art. 15.
- 2. Przeniesienia, o którym mowa w ust. 1, dokonuje kierownik jednostki, w której pracownik ma być zatrudniony, w porozumieniu z kierownikiem jednostki dotychczas zatrudniającej pracownika.
- 3. Propozycja przeniesienia, o której mowa w ust. 1, powinna określać nowe warunki zatrudnienia, w szczególności miejsce pracy lub służby, datę przeniesienia, stanowisko pracy lub stanowisko służbowe, wynagrodzenie lub uposażenie oraz konsekwencje odmowy przyjęcia propozycji.
- 4. Pracownik lub funkcjonariusz celny, któremu przedstawiono propozycję, o której mowa w ust. 1, może w terminie 10 dni od dnia jej otrzymania złożyć oświadczenie o przyjęciu lub odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji przeniesienia.
- 5. W terminie 10 dni od dnia przyjęcia propozycji przeniesienia pracownik lub funkcjonariusz celny otrzymuje na piśmie potwierdzenie nowych warunków zatrudnienia.
- 6. Odmowa przyjęcia propozycji, o której mowa w ust. 1, stanowi podstawę do:
- 1) rozwiązania z pracownikiem stosunku pracy za wypowiedzeniem lub
- 2) zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby.
- 7. Przepisy ust. 1-6 stosuje się odpowiednio do pracowników i funkcjonariuszy celnych zatrudnionych w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw finansów publicznych.
- 8. Przepisów ust. 1-7 nie stosuje się do urzędników służby cywilnej."
Przepis ten wszedł w życie z dniem ogłoszenia ustawy, czyli z dniem 6 sierpnia 2003 r. (art. 40 pkt 3 ustawy). Przez wzgląd na istniejące wówczas w perspektywie przystąpienie Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, ustawodawca zdecydował o konieczności jego wprowadzenia w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania jednostek Służby Celnej, co wiązało się ze zmniejszeniem obsady etatowej w strukturach organów celnych na granicy zachodniej i południowej, zwiększeniem natomiast na granicy wschodniej. Tego rodzaju uregulowanie miało usprawnić proces przenoszenia funkcjonariuszy celnych, z założenia sprzyjając celowi nadrzędnemu, czyli przygotowaniu polskiego aparatu celnego pod kątem przyszłego przebiegu na wschodniej granicy kraju granicy Unii Europejskiej. Interes publiczny zatem przesądził o potrzebie wprowadzenia przepisów szczególnych. Takim też jest przepis art. 32 ustawy o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych.
Obowiązujące wtedy przepisy ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.) i cytowany przepis ww. ustawy pozostawały zatem względem siebie w relacji przepisu ogólnego do szczególnego. Przepis szczególny ma pierwszeństwo stosowania przed przepisem ogólnym (zawartym w ustawie o Służbie Celnej). Nie ma więc racji skarżąca, twierdząc, że - oceniając legalność zaskarżonej decyzji - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach winien uwzględnić jej skargę z uwagi na istnienie podstaw do stosowania ustawy o Służbie Celnej.
Uzyskanie w wyniku mianowania do Służby Celnej statusu funkcjonariusza celnego powoduje, że oprócz szczególnych uprawnień, nakłada się na niego także ograniczenia i obowiązki nieznane w innych stosunkach prawnych. Decydując się zatem na podjęcie służby, funkcjonariusz celny musi liczyć się z większą dyspozycyjnością i podporządkowaniem, co wiąże się także z możliwością jego przeniesienia, jeśli zajdzie taka potrzeba, nawet w szczególnym trybie.
Wobec niewyrażenia zgody na przeniesienie do Izby Celnej w P., skarżąca została zwolniona ze służby, na podstawie art. 32 ust. 6 pkt 2 przedmiotowej ustawy, i - jak słusznie zauważył Sąd I instancji - w zaistniałych okolicznościach nie mogło dojść do podjęcia innego aktu, wszak odmowa przyjęcia propozycji przeniesienia, w świetle tego przepisu, stanowi podstawę do zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby.
W takim stanie sprawy trudno zatem uznać trafność postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 32 ww. ustawy.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.