Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Po 2/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] z siedzibą w M. na czynność Starosty Wolsztyńskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za kartę pojazdu, uchylił zaskarżoną czynność Starosty Wolsztyńskiego i stwierdził uprawnienie J. J. do otrzymania zwrotu nadpłaconej kwoty za wydanie kart pojazdu, zasądził od Starosty Wolsztyńskiego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, a także określił, że zaskarżona czynność nie podlega wykonaniu.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z [...] listopada 2009 r. skarżący J. J. złożył skargę do sądu na czynność Starosty Wolsztyńskiego z dnia [...].08.2009 r. polegającą na odmowie zwrotu kwoty 11.500 zł za wydanie kart pojazdu. W uzasadnieniu skargi podano, że skargę wniesiono po wezwaniu Starosty Wolsztyńskiego do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 52 § 3 ustawy z 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr153 poz.1270) - dalej zwanej p.p.s.a Wskazano dalej, że zaskarżona czynność została wydana z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. ponieważ wyrokiem z dnia 28.05.2008 r. w sprawie II SA/PO 972/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznając skargę J. J. w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za wydanie kart pojazdu wskazał, że żądanie skarżącego ma charakter sprawy administracyjnej i przesądził o zasadności wniosku skarżącego i zobowiązał organ administracji publicznej do określenia kwoty nadpłaty za wydanie 26 kart pojazdów z uwzględnieniem kosztów i nakładów poczynionych przez organ do ich wydania.
Skarżący wskazał także na naruszenie art. 6 i art.8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności i uznanie uprawnień skarżącego do otrzymania zwrotu nadpłaconej kwoty za wydanie kart pojazdu.
Z przedstawionych przez skarżącego dowodów wynika, że niesporne jest iż w okresie od [...] marca 2004 r. do [...] listopada 2005 r. na wniosek skarżącego zostało zarejestrowanych 26 pojazdów samochodowych sprowadzonych z zagranicy, na które Starosta Wolsztyński wydał 26 kart pojazdów, a skarżący za każdą wydaną kartę pojazdu uiścił 500 zł. Gdy skarżący powziął wiadomość, że koszt wydania karty winien wynosić 75 zł w dniu [...].09.2008 r. wystąpił o zwrot kwoty 11.500 zł, ponieważ otrzymał odpowiedź odmowną wezwał starostę do usunięcia naruszenia prawa. Starosta Wolsztyński podtrzymał swoje stanowisko, wobec czego skarżący złożył skargę do Sądu. Wyrokiem z dnia 28.05.2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie II SA/PO 972/08 uchylił zaskarżoną czynność. W uzasadnieniu tego wyroku sąd wyjaśnił, że sprawa ma charakter sprawy administracyjnej.
Dalej w motywach uzasadniających sąd wyjaśnił jak należy rozumieć wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17.01.2006 r. Sygn U 6/04, w którym uznano niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28.07.2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. nr 137 poz.1310). Wskazano, że czynność Starosty odmawiająca zwrotu kwoty za kartę pojazdu miała miejsce nie tylko po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku orzekającego niekonstytucyjność przepisu rozporządzenia, ale także po upływie terminu, do którego Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej tego przepisu. W końcu Sąd w uzasadnieniu polecił, aby Starosta Wolsztyński ponownie rozpoznając wniosek uwzględnił wyrażone stanowisko sądu i określił kwotę nadpłaty za wydanie dwudziestu sześciu kart pojazdu z uwzględnieniem kosztów i nakładów poczynionych przez organ na ich wydanie. Po otrzymaniu z sądu akt administracyjnych wraz z uzasadnieniem wyroku organ administracji publicznej w dniu [...] lipca 2009 r. wydał postanowienie, którym zwrócił wniosek wnioskodawcy, wskazując iż sprawa ma charakter sprawy cywilnej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. [...] uchyliło powyższe postanowienie w całości. W uzasadnieniu tego postanowienia SKO podkreśliło, że administracyjny charakter sprawy został przesądzony wyrokiem sądu w sprawie II SA/PO 972/08, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tymże wyroku sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ oraz, że ta sprawa polega rozpatrzeniu przez Starostę Wolsztyńskiego zgodnie z zaleceniami zawartymi w prawomocnym wyroku. Pomimo tak jasnych wskazań Starosta Wolsztyński w dniu [...].08.2009 r. po raz kolejny odmówił zwrotu nadpłaty za karty pojazdu. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa – w piśmie z dnia [...] listopada 2009 r. Starosta Wolsztyński podał, że ocena prawna zawarta w uzasadnieniu wyroku WSA nie wiąże tutejszego organu. W dalszej części pisma przedstawił własną wersje rozumienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17.01.2006 r. Sygn U 6/04 i podkreślił fakt, że opłaty za wydanie kart pojazdu zostały uiszczone w okresie od [...] marca 2004 do [...] listopada 2005 r., a w tej dacie istniała podstawa prawna do ich pobrania właśnie w takiej wysokości.
W tej sytuacji strona wniosła ponownie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
W odpowiedzi na skargę Starosta Wolsztyński wniósł o jej oddalenie na koszt skarżącego i podtrzymał swoją argumentację, że zwrot opłaty się nie należy.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną czynność Starosty Wolsztyńskiego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu ocena prawna mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Jan Paweł Tamo, LexisNexis, Warszawa 2008 r).
Sąd podkreślił, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na Sądzie może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. np wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, LEX 44392).
Rozstrzygając niniejszą skargę Sąd był zatem związany ustaleniami, które zapadły w toku rozpoznawania skargi J. J. zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 maja 2009 r. (II SA/PO 972/08). Wyrok ten wiąże w konkretnej sprawie - w tym także w odniesieniu do stwierdzonej w nim niekonstytucyjności aktu wykonawczego do ustawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 grudnia 2004 r. VI SA/Wa 46/04 (LEX nr 177371).
We wskazanym uzasadnieniu orzeczenia Sądu wskazano, że objęta kontrolą sądową czynność Starosty Wolsztyńskiego z dnia [...] września 2008 r. dokonana została bez podstawy prawnej. Podano także, że ponownie rozpoznając wniosek Starosta winien uwzględnić wskazane stanowisko Sądu i określić kwotę nadpłaty za wydanie 26 kart pojazdów.
W przedmiotowej sprawie organ administracji nie zastosował się zupełnie do zaleceń i oceny prawnej przyjętej w prawomocnym wyroku Sądu, twierdząc, że wskazania sądu nie wiążą tego organu.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skoro obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, natomiast organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność. W takim przypadku przedmiotem sprawy jest to, czy strona miała obowiązek uiszczenia określonej opłaty wynikającej z przepisu prawa. Zupełnie nietrafne są wywody organu kierujące skarżącego na drogę postępowania cywilnego. Także nieuprawnione są twierdzenia organu o braku podstaw do zwrotu opłaty w związku z odsunięciem w czasie przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującego rozporządzenia z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat do dnia 1 maja 2006 r. W niespornym stanie faktycznym ustalono przecież, że opłata została pobrana na podstawie § 1 cyt. rozporządzenia, co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność zarówno z ustawą jak i z Konstytucją.
Pomimo odroczenia utraty mocy obowiązującej do 1 maja 2006 r. § 1 tegoż rozporządzenia był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Konsekwencją uznania przepisu za niekonstytucyjny, w dacie jego stosowania przez organ, jest ustalenie, że poddana kontroli sądowej czynność wydana została bez podstawy prawnej i do tego jeszcze jak wyżej wskazano wbrew zaleceniom i wyraźnym wskazaniom sądu zawartym w wyroku z dnia 28 maja 2009 r.
Reasumując Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozpatrując ponownie wniosek skarżącego należy ustalić kwotę nadpłaty przedmiotowej opłaty za wydane 26 kart pojazdu, uwzględniając koszty i nakłady poczynione przez organ na jej wydanie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Starosta Wolsztyński, zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa procesowego – tj. art. 153 p.p.s.a. poprzez wskazanie, że Starosta Wolsztyński rozpatrując ponownie wniosek ma ustalić kwotę przedmiotowej nadpłaty za wydane 26 kart pojazdu uwzględniając koszty i nakłady poczynione przez organ na jej wydanie.
W ocenie autora skargi kasacyjnej wskazania i ocena prawna zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 maja 2010 r. narzuciły z góry sposób rozstrzygnięcia w przyszłości sprawy.
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. J. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz J. J. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny mógł dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania tj. art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do treści tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Jednocześnie jak podnosi się zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym zapisy art. 153 p.p.s.a. oznaczają, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego oddziaływania objęte zostaje przyszłe – ewentualne – postępowanie administracyjne w sprawie (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. T. Woś, Nb1 do art. 153)
Wyrokiem z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Po 972/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylając zaskarżoną czynność Starosty Wolsztyńskiego wskazał w sposób jednoznaczny, że rozpoznając ponownie wniosek skarżącego Starosta Wolsztyński winien określić kwotę nadpłaty za wydanie dwudziestu sześciu kart pojazdów z uwzględnieniem kosztów i nakładów poczynionych przez organ na ich wydanie. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny przesądził kwestię zasadności wniosku o zwrot bezzasadnie pobranych opłat za wydanie kart pojazdów, pozostawiając do decyzji organu administracji jedynie kwestię określenia kwoty tej nadpłaty.
Wskazane powyżej wytyczne Sądu wypełniają dyspozycję przepisu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i tym samym były wiążące dla organu administracji publicznej ponownie rozstrzygającego przedmiotowy wniosek.
Jak niewadliwie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej.
Podkreślić jednocześnie należy, choć tego skarżący kasacyjnie organ nie podnosił, że w sprawie tej nie nastąpiła istotna zmiana stanu prawnego lub faktycznego, czyniąca pogląd prawny wskazany przez uprzednio rozpoznający sprawę sąd, nieaktualnym.
Jedynie na marginesie dodać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma istotnego znaczenia fakt, że Trybunał Konstytucyjny orzekając o niezgodności z ustawą rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury, korzystając z uprawnienia wynikającego z tego przepisu określił inny, późniejszy niż określony w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, termin utraty mocy obowiązującej kontrolowanego pod względem konstytucyjności przepisu. Skoro bowiem w sprawie niniejszej została wniesiona skarga do sądu administracyjnego, sąd ten miał prawo stosownie do art. 178 Konstytucji RP, będąc związany tylko Konstytucją i ustawą, dokonać samodzielnej oceny zgodności z Konstytucją i ustawą mającego w sprawie zastosowanie przepisu zamieszczonego w akcie wykonawczym - podustawowym i orzec odmawiając zastosowania przepisu ocenionego przez ten sąd jako niekonstytucyjny (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1270/08, LEX nr 554874, wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1070/10).
Uprawnienia tego, jako płynącego wprost z Konstytucji RP, nie jest pozbawiony sąd w wyniku wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku wprawdzie stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, lecz określającego odroczony termin utraty mocy obowiązującej danego aktu normatywnego (określonego przepisu). Przyjęcie w Konstytucji RP uprawnienia Trybunału Konstytucyjnego do określenia innego, niż wynikający wprost z Konstytucji terminu utraty mocy prawnej przepisu ma niewątpliwie inne znaczenie, niż prawo sądu do odmówienia zastosowania przepisu wykonawczego i orzeczenia w oparciu o Konstytucję i ustawę -art. 178 ust. 1 Konstytucji RP.
Mając na uwadze powyższe, skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie znajdowały uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.
Nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek pełnomocnika J. J. adw. M. R. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wskazać należy, że zgodnie z ogólną zasadą postępowania sądowoadministracyjnego strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie. Wyjątki od tejże zasady przewidziane są przepisami o zwrocie kosztów postępowania (art. 200-204 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego – jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego określa z kolei art. 205 § 2 p.p.s.a. zaliczając do nich ich wynagrodzenie z tym zastrzeżeniem, że nie może być ono wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony.
Stosownie zaś do art. 205 § 3 p.p.s.a. zasady ustalania wysokości przysługujących stronie należności i sposób wypłacania tych należności, określają przepisy odrębne. W wypadku adwokatów przepisami tymi są unormowania zawarte w § 18 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), w którym określono stawki minimalne w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy czym w pkt 2 a - d tego przepisu określono w wyczerpujący sposób wysokość tych stawek za konkretne czynności procesowe w postępowaniu przed sądem drugiej instancji. W wypadku postępowania toczącego się w związku ze skargą kasacyjną czynnościami tymi są: sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (§ 18 ust. 1 pkt 2 lit. a), sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej albo sporządzenie opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej (§ 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (§ 18 ust. 1 pkt 2 lit. c).
Pełnomocnik skarżącego nie brał udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ani też nie wykonywał żadnej innej z czynności wymienionych w § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a - c cytowanego rozporządzenia. Samo sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną niewątpliwie się do nich nie zalicza. Wobec czego, brak jest podstaw do przyjęcia, że organ administracji poniósł w związku z tą czynnością niezbędne koszty postępowania kasacyjnego w rozumieniu art. 205 § 2 p.p.s.a. uprawniające do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny ich zwrotu od strony skarżącej na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.