Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 1207/14), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę: Z. W., E. P., J. P. i W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 20 grudnia 1958 r. Z. W. – były właściciel nieruchomości "warszawskiej", położonej przy ul. [...] ozn. hip. "[...]" – wystąpił z wnioskiem opartym na przepisie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), domagając się jednocześnie (cyt.): "przywrócenie mu posiadania i administrowania budynkiem" na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...]. Wniosek ten wpłynął do Prezydium Rady Narodowej Stołecznego Zarządu Gospodarki Mieszkaniowej w dniu [...] grudnia 1958 r.
Kolejnym wnioskiem z dnia 21 marca 1959 r. Z. W. zwrócił się o (cyt.): "przywrócenie terminu do złożenia wniosku do ww nieruchomości na [...] wraz z zabudowaniami zapisanej w księdze wieczystej "[...]". Pismo to zostało opatrzone prezentatą Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie: "Wniosek o własność czasową do gruntu nieruchomości warszawskiej Nr hip. [...]" ul. [...], wobec przywrócenia terminu, wpłynął dn. 20.12.1958 r."
Ponadto, w piśmie z dnia 26 marca 1959 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawy stwierdziło, że wniosek, złożony w dniu 20 grudnia 1958 r. w sprawie przywrócenia terminu na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] hip. "[...]", został uznany za złożony w terminie i rozpatrzony będzie po ostatecznym opracowaniu planu zagospodarowania przestrzennego na ten teren.
Następnie, aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1961 r. (Rep. A/a. Nr [...]), Z. W. zbył na rzecz: Z. W. w 1/2 części oraz E. i J. P. w 1/2 części - prawa i roszczenia o przyznanie prawa własności czasowej do działki nr [...] o powierzchni 920 m2.
Nadmienić wypada też, że w dniu 1 marca 1962 r. Dzielnicowy Zarząd Gospodarki Mieszkaniowej [...], decyzją nr [...] (zmienioną decyzją z dnia [...] lutego 1964 r. nr [...]) ustanowił na rzecz E. P. prawo użytkowania wieczystego na nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 o pow. 273 m, położonej przy ul. [...], nr hip. [...], w celu wybudowania domu jednorodzinnego (segmentu budynku bliźniaczego). W wykonaniu tej decyzji, zawarta została umowa notarialna z dnia [...] października 1964 r. (Rep. A/b Nr [...]), mocą której na rzecz E. i J. małż. P. ustanowiono prawo użytkowania wieczystego do powyższego gruntu (obecnie działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]).
Z kolei, decyzją nr [...], wydaną również w dniu 1 marca 1962 r. (zmienioną decyzją w dniu [...] lutego 1964 r. nr [...]), Dzielnicowy Zarząd Gospodarki Mieszkaniowej [...] ustanowił na rzecz Z. W. prawo użytkowania wieczystego na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 274 m2, położonej przy ul. [...], nr hip. [...], w celu wybudowania domu jednorodzinnego (segmentu budynku bliźniaczego). W wykonaniu tej decyzji, w dniu [...] października 1964 r. zawarto także umowę notarialną (Rep. A/b [...]), mocą której ustanowiono na rzecz Z. W. i W. C. prawo użytkowania wieczystego do gruntu uregulowanego w KW nr [...], położonego przy ul. [...] (obecnie działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]).
W dniu 22 sierpnia 1990 r. Z. W. złożył wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do części działki nr [...] przy ul. [...]. Natomiast w dniu [...] sierpnia 1990 r. analogiczny wniosek złożył E. P. do części działki nr [...] przy ul. [...]. Wnioski te były ponawiane w latach późniejszych, m.in. w 2005 r.
Orzekając w ramach związania prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 1975/12), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 2013 r. nr [...] odmawiającą uwzględnienia w/w wniosków.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ, mając na uwadze wytyczne zawarte w w/w wyroku, wyjaśnił, że na mocy art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), początek terminu na zgłoszenie wniosku o przyznanie własności czasowej należało liczyć od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy.
W niniejszej sprawie gmina przystąpiła zaś do obejmowania przedmiotowego gruntu w posiadanie poprzez zamieszczenie ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy z dnia 16 sierpnia 1948 r. Zgodnie bowiem z rozporządzeniem z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43), obejmowanie w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy gruntów na obszarze tej gminy nie objętych dotychczas w posiadanie na podstawie rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 1946 r., następowało w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy, podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego. Kolegium wskazało także, iż ogłoszenie to zostało również zamieszczone w "Życiu Warszawy" z dnia 16 sierpnia1948 r. nr 225.
Tak więc, Kolegium podzieliło pogląd Prezydenta m. st. Warszawy, że w niniejszej sprawie wniosek Z. W. z 1958 r. został wniesiony po upływie ustawowego terminu.
Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że były właściciel przedmiotowej nieruchomości "warszawskiej" miał świadomość wniesienia wniosku z uchybieniem wspomnianego wyżej terminu, gdyż świadczył o tym fakt złożenia przez niego w dniu 20 grudnia1958 r. (w tym samym piśmie), także wniosku o przywrócenie terminu na złożenie wniosku do nieruchomości zarejestrowanej w księdze hipotecznej "[...]" o pow. 5520 m ².
Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu, a dotyczącego zasad obejmowania spornego gruntu w posiadanie przez gminę, organ stwierdził, że był on bezzasadny. Dołączone bowiem do akt sprawy i zamieszczone w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy z dnia 16 sierpnia 1948 r. (nr 20, poz.
1) ogłoszenie o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę m. st. Warszawy zawierało wszystkie elementy wymienione w § 2 ww. rozporządzenia. W związku z tym Kolegium nie zgodziło się także z zarzutami, w których zarzucono organowi I instancji zlekceważenie zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2014 r. Z. i W. C. małżonkowie W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której akcentowali, że Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy w piśmie z dnia 26 marca 1959 r. uznało iż "wniosek złożony został w terminie". Zdaniem skarżących zatem, przy wydawaniu decyzji, organ powinien oprzeć się na stanie prawnym przedstawionym w w/w piśmie.
Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona uzasadniona.
Na wstępie Sąd podkreślił, że zaskarżona skargą decyzja została wydana w trybie art. 153 i art. 170 p.p.s.a., a zatem wyrażona w wyroku z dnia 4 marca 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 1975/12) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiązały w tej sprawie zarówno organ jak i Sąd orzekający. Uwzględniając zatem powyższe, Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję, nie mógł dokonać jej oceny z pominięciem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w w/w wyroku.
Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, Sąd wskazał, że orzekając ponownie, zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie jak i Prezydent m.st. Warszawy, w sposób prawidłowy zastosowały się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 marca 2013 r.
Sąd wyjaśnił bowiem, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż wskazany w dekrecie "warszawskim" sześciomiesięczny termin był terminem zawitym prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu, a złożenie wniosku o przyznanie własności czasowej - po upływie tego terminu - stanowi okoliczność wystarczającą do wydania decyzji odmownej, bez względu na przyczynę uchybienia (por. uchwała NSA z dnia 14 października 1996 r. OPK 19/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 56, wyrok NSA sygn. akt I OSK.1544/11 z dnia 30.
- 01. 2013r. i sygn. akt I OSK 1118/12 z dnia 09.
- 10. 2013r. CBOSA). Zatem niezłożenie wniosku "dekretowego" lub też jego złożenie z uchybieniem wskazanego terminu, skutkowało wygaśnięciem roszczeń o ustanowienie prawa wieczystej dzierżawy i stanowiło wystarczającą podstawę odmowy przyznania tego prawa. Sąd zaakcentował w tym miejscu, że przywrócenie terminu prawa materialnego jest dopuszczalne, ale tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin, jednak dekret "warszawski" takiej możliwości nie przewidywał.
Sąd podzielił także pogląd, że prawne pojęcie "objęcia w posiadanie gruntów" należy łączyć z datą, którą określa rozporządzenie, wydane na podstawie art. 4 cyt. dekretu. W niniejszej sprawie zastosowanie znajdowało zatem rozporządzenie z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43), które znacznie uprościło procedurę, stanowiąc w § 1, iż obejmowanie w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy gruntów na obszarze tej gminy, nie objętych dotychczas w posiadanie na podstawie rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 1946 r., następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy, podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego.
Sąd pokreślił też, że skutek prawny objęcia gruntu w posiadanie przez gminę określony został w § 3 rozporządzenia, który wprost stanowi, że grunty uważa się za objęte w posiadanie "z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego". Oznacza to, że prawne znaczenie dla objęcia gruntu w posiadanie ma wyłącznie ogłoszenie dokonane w tym organie. Za dzień objęcia gruntu w posiadanie przez gminę należy zatem przyjąć dzień wydania dziennika urzędowego.
W rezultacie Sąd przyjął, że organy prawidłowo określiły datę objęcia gruntu przy ul. [...] w posiadanie przez Gminę, co skutkowało zasadnym przyjęciem, iż zarówno wniosek Z. W. z 1958 r., jak i wnioski składane przez E. i J. małżonków P. oraz Z. i W. C. małżonków W. zostały złożone po terminie określonym w art. 7 ust. 1 cyt. dekretu. Złożenie natomiast wniosku "dekretowego" z uchybieniem wskazanego terminu skutkować musiało wygaśnięciem roszczeń o ustanowienie prawa wieczystej dzierżawy i stanowiło wystarczającą podstawę do odmowy przyznania tego prawa przez organ. Sąd nadmienił w tym miejscu, że były właściciel – Z. W. miał świadomość wniesienia wniosku z uchybieniem dekretowego terminu, o czym świadczył fakt złożenia przez niego, w dniu 20 grudnia 1958 r. w tym samym piśmie, także wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku "dekretowego".
W ocenie zatem Sądu, rozpoznając sprawę ponownie, organy dokładnie i wszechstronnie wyjaśniły kwestię trybu i daty objęcia w posiadanie przedmiotowej nieruchomości przez gminę m.st. Warszawy.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. i E. P. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
- 1. prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy - poprzez nieustanowienie własności czasowej do gruntu w wyniku błędnego ustalenia, że wnioski złożone przez Z. W. i ponowione przez skarżących, E. i J. małżonków P., zostały złożone po terminie, co skutkowało wygaśnięciem ich roszczeń o ustanowienie prawa wieczystej dzierżawy,
- 2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - polegające na zaniechaniu przeprowadzenia dowodów potwierdzających złożenie w terminie przez Z. W. wniosku o ustanowienie własności czasowej do gruntu, stwierdzonych pismem Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] marca1959 r. (znak [...]).
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Jak wynika z jej literalnej treści zarzuty kasacyjne zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tym niemniej w istocie rzeczy, sprowadzały się one do zarzutu naruszenia przepisów procesowych. (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie bowiem z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tymczasem autor skargi kasacyjnej, uzasadniając zarzut obrazy art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu błędne ustalenie, że wnioski złożone przez Z. W. i ponowione przez skarżących, E. i J. małżonków P., zostały złożone po terminie, co skutkowało wygaśnięciem w tym przypadku roszczeń o ustanowienie prawa wieczystej dzierżawy. Przy takiej zatem argumentacji (dotyczącej ustalenia stanu faktycznego), należało potraktować ją jako argumentację zarzutu wyłącznie procesowego.
Skarżący zarzucili bowiem jednocześnie Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - polegające na zaniechaniu przeprowadzenia dowodów potwierdzających złożenie w terminie przez Z. W. wniosku o ustanowienie własności czasowej do gruntu, stwierdzonych pismem Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] marca1959 r. (nr [...]).
Odnosząc się zatem do tego rodzaju zarzutów kasacyjnych wyjaśnić należy, że nie były one ani w pełni poprawnie sformułowane, ani nie były zasadne.
Przede wszystkim podkreślić wypada, że Sąd Wojewódzki nie stosuje procedury administracyjnej a ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tej przyczyny w/w przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mogą być – co do zasady – naruszone przez sąd administracyjny. Mając jednak na uwadze treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1), skład orzekający uznał, że powyższe zarzuty procesowe należało w tym przypadku rozumieć, jako niedostrzeżenie przez Sąd Wojewódzki, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do istotnego naruszenia art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.
W związku z powyższym wskazać trzeba, że stanowisko autora skargi kasacyjnej było gołosłowne. Zarzucając bowiem Sądowi Wojewódzkiemu, że podzielił stanowisko organów, iż tzw. wnioski "dekretowe" zostały w analizowanym stanie faktycznym wniesione po upływie terminu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, autor skargi kasacyjne nie podał jednak konkretnej daty, w jakiej – jego zdaniem – wniosek został w tym przypadku wniesiony. Nie kwestionował przy tym również, że taki wniosek został w dniu 20 grudnia 1958 r. złożony przez byłego właściciela nieruchomości "warszawskiej", położonej przy ul. ul. [...], ozn. hip. "[...]", to jest Z. W. i że w/w jednocześnie zwrócił się do Prezydium Rady Narodowej Stołecznego Zarządu Gospodarki Mieszkaniowej o (cyt.): "przywrócenie terminu do złożenia wniosku do ww. nieruchomości na [...] zabudowaniami zapisanej w księdze wieczystej "[...] (pismo z dnia [...] grudnia 1958 r.).
Skoro zaś nie ulega wątpliwości, że Z. W. wystąpił z wnioskiem "dekretowym" w dniu 20 grudnia 1958 r. a kolejne wnioski były jeszcze późniejsze, zaś objęcie gruntu przy ul. [...] w posiadanie przez Gminę m. st. Warszawy nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948 r.(vide: treść ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy z dnia 16 sierpnia1948 r. nr 20 a dodatkowo treść ogłoszenia opublikowanego w gazecie "Życie Warszawy" z dnia 16 sierpnia1948 r. nr 225, str.
- 3) to nie ulega wątpliwości, że powyższe wnioski "dekretowe" były złożone po upływie sześciomiesięcznego terminu liczonego od daty objęcia gruntu w posiadanie przez Gminę.
Na powyższe pozostaje bez wpływu okoliczność, że w piśmie z dnia 26 marca 1959 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawy stwierdziło, że wniosek, złożony w dniu 20 grudnia 1958 r. w sprawie przywrócenia terminu na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] hip. "[...]", został uznany za złożony w terminie. Zwrócić bowiem należy uwagę, że w powyższym piśmie nie stwierdzono, że wniosek "dekretowy" został wniesiony w terminie a jedynie, że wniosek w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej uznaje się za wniesiony w terminie.
Ponadto wyjaśnić też w tym miejscu trzeba, że w latach 40-tych i 50-tych ubiegłego wieku miała niejednokrotnie miejsce praktyka urzędnicza, która dopuszczała możliwość przywrócenia terminu, określonego w art. 7 ust. dekretu z dnia 26 marca 1959 r., choć termin ten – jako termin prawa materialnego – był terminem prekluzyjnym. Tym niemniej, stwierdzenie tego rodzaju praktyki nie może jednak wpływać na treść decyzji rozstrzygającej o możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości "warszawskiej" w sytuacji, gdy wniosek dekretowy wpłynął z uchybieniem terminowi zawitemu. W takiej sytuacji bowiem trzeba przyjąć, że roszczenie wnioskodawcy wygasło.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.