Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 17 lutego 2016 r. odrzucił skargę B. A. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze przetargu nieruchomości.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałą, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 379 ze zm., zwana dalej u.s.g.) oraz art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) Rada Gminy W. wyraziła zgodę na sprzedaż w drodze przetargu nieograniczonego nieruchomości gruntowych położonych w miejscowości R. stanowiących mienie komunalne Gminy W.. Wykonanie przedmiotowej uchwały Rada Gminy powierzyła Wójtowi Gminy W..
Pismem z dnia 23 kwietnia 2015 r. B. A. wezwał Radę Gminy W. do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając w nim naruszenie art. 48 u.s.g. poprzez podjęcie przedmiotowej uchwały bez uprzedniej zgody zebrania wiejskiego, wyrażonej w formie uchwały. Organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie.
W skardze na opisaną na wstępie uchwałę B. A. zarzucił rażące naruszenie art. 48 u.s.g. poprzez jej podjęcie bez uprzedniej zgody zebrania wiejskiego, wyrażonej w formie uchwały.
U uzasadnieniu wyjaśnił, że uchwałą zebrania wiejskiego, podjętą w dniu [...] września 2014 r., mieszkańcy wsi R. postanowili wstrzymać sprzedaż działek powstałych z działki nr [...], objętych zaskarżoną uchwałą. W uchwale tej mieszkańcy wsi R. w sposób stanowczy i jednoznaczny sprzeciwili się sprzedaży w drodze przetargu nieruchomości stanowiących mienie komunalne, pochodzące z mienia wiejskiego wsi R., do którego należą sporne działki. Swoje uprawnienia wywiedli z treści art. 48 ust. 2 i ust. 3 u.s.g., który przyznaje je mieszkańcom sołectwa, jako zbiorowości wchodzącej w skład gminy, ale i jako indywidualnym jej członkom. Podnieśli, że decydowanie o sprzedaży nieruchomości ma w sobie wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie (sołectwu) w celu realizacji jej podstawowego zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty indywidualnych mieszkańców.
Rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego. W przedmiotowej sprawie wyraźny sprzeciw członków lokalnej wspólnoty samorządowej - mieszkańców Wsi R. - został przez Radę Gminy W. zupełnie zignorowany.
Skarżący wskazał, że niewątpliwie w przedmiotowej sprawie wieś R. posiada prawo do korzystania z nieruchomości szczegółowo wymienionych w zaskarżonej uchwale, tym bardziej, iż prawo to istniało również w dacie wejścia w życie u.s.g. Prawa te określone są ponadto w statucie sołectwa R. zatwierdzonym uchwalą Rady Gminy W. nr V/39/03 z dnia 28 lutego 2003 r. w sprawie zatwierdzenia Statutów Sołectw, stanowiącego Załącznik nr 4 do uchwały (Dz.Urz. Województwa Podkarpackiego z 2003 r. Nr 38, poz. 755), a wymienione w zaskarżonej uchwale nieruchomości służyły do powszechnego użytku mieszkańców wsi R., stosownie do posiadanych przez sołectwo uprawnień.
Co się zaś tyczy istnienia interesu prawnego skarżącego wskazał on, iż jest członkiem ex lege wspólnoty samorządowej, której dotyczy zaskarżona uchwała. Ponadto zaskarżona uchwała jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go "pewnych uprawnień w stosunku do mienia wiejskiego wsi R.". Na marginesie podniósł, że warunkiem złożenia skargi, wynikającym z art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu skarżącego, a nie naruszenie interesu społeczności lokalnej czy to mieszkańców całej gminy tworzących wspólnotę gminną czy też mieszkańców mniejszej wspólnoty, jak sołectwo lub osiedle
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy W. – działający w imieniu Rady Gminy W. wniósł o jej oddalenie.
Organ zakwestionował fakt wykazania przez skarżącego, że działki gruntu stanowiące przedmiot zaskarżonej uchwały stanowią mienie gminne w rozumieniu art. 48 ust. 3 u.s.g., podkreślając wyraźnie rozróżnienie pomiędzy mieniem gminnym, dobrem gromadzkim i mieniem gromadzkim. Niewskazanie charakteru tego mienia przed wejściem w życie u.s.g. przesądza, w ocenie organu, o niewykazaniu interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały i przemawia za oddaleniem skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), bowiem skarżący B. A. zaskarżając jako mieszkaniec gminy uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] lipca 2014 r. nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.
Sąd wskazał, że powołany przez skarżącego przepis art. 48 ust. 2 u.s.g. dotyczy prawa sołectwa do korzystania z mienia, które przed wejściem w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191), tj. przed dniem 27 maja 1990 r. było mieniem gminnym. W pierwszej kolejności należało zatem, zdaniem Sądu, poprawnie ustalić status działek objętych uchwałą, a więc że są mieniem gminnym, do którego ma zastosowanie art. 48 ust. 2 u.s.g. W tym celu należało wyjaśnić charakter tego mienia przed wejściem w życie ustawy o samorządzie terytorialnym. Mienie gminne sprzed tej ustawy z mocy prawa stawało się mieniem gminy.
Zatem jakiekolwiek decyzje komunalizacyjne mogłyby rozstrzygnąć tylko tę kwestię a nie przesądzają o charakterze jego mienia. Mienie gminne stało się w dniu 27 maja 1990 r. mieniem komunalnym właściwej gminy. Dopiero ta gmina stosownie do art. 7 ust. 3 przepisów wprowadzających przekazała takie mienie sołectwom utworzonym na obszarze dotychczasowych sołectw, które dysponowały wcześniej mieniem gminnym.
Zatem jednoznaczne ustalenie, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem art. 48 ust. 2 u.s.g. wymagało w ocenie Sądu stwierdzenia, że działki w niej wskazane były przed dniem 27 maja 1990 r. mieniem gminnym, że po tej dacie stały się mieniem komunalnym (gminnym) i że Gmina W. te nieruchomości przekazała sołectwu utworzonemu przez tę gminę w miejsce dotychczasowego sołectwa. Po takim ustaleniu byłoby możliwe wywodzić uprawnienia skarżącego do kwestionowania w trybie art. 101 u.s.g. uchwały Rady Gminy W.. Brak takich ustaleń nie pozwala uznać, że skarżący miał interes prawny w rozumieniu art. 101 u.s.g. uzasadniający wniesienie skargi.
Ponadto Sąd wskazał, że załączony do akt administracyjnych wypis z księgi wieczystej w Dziale II zawiera zapis "Gmina W.".
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł B. A., podnosząc następujące zarzuty:
- 1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- a) art. 138 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez rozbieżność pomiędzy sentencją orzeczenia, a jego uzasadnieniem, które to uzasadnienie nie odpowiada treści sentencji orzeczenia, przejawiające się w tym, że:
- - sentencja postanowienia dotyczy uchwały [...] Rady Gminy W. z dnia [...] września 2014 r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze przetargu nieograniczonego nieruchomości gruntowych położonych w miejscowości R. stanowiących mienie komunalne Gminy W.,
- - uzasadnienie postanowienia dotyczy uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze przetargu nieograniczonego nieruchomości gruntowych położonych w miejscowości R. stanowiących mienie komunalne Gminy W.,
- b) art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę Sądu I instancji w zakresie podjętej przez Radę Gminy W. uchwały
Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze przetargu nieograniczonego nieruchomości gruntowych położonych w miejscowości R. stanowiących mienie komunalne Gminy W. pomimo tego, iż podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy W. dopuściła się naruszenia art. 48 u. s. g. poprzez podjęcie uchwały z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze przetargu nieograniczonego nieruchomości gruntowych położonych w miejscowości R. stanowiących mienie komunalne Gminy W. bez uprzedniej zgody zebrania wiejskiego, wyrażonej w formie uchwały - tj. w sposób szczegółowo wskazany i uzasadniony w skardze na ww. uchwałę,
- c) art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. p.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy jej wykonanie powoduje powstanie trudnych do odwrócenia skutków
- 2. naruszenie prawa materialnego, a to art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz w związku z art. 7 w zw. z art. 77 Konstytucji RP poprzez:
- a) ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że w przedmiotowej sprawie skarżący w skardze "nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego" i nie ma tym samym legitymacji do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę Rady Gminy W., podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu prowadzi do wniosku, że interes prawny osoby wnoszącej skargę powszechną do sądu administracyjnego może wynikać zarówno z jej uprawnień indywidualnych, jak też z jej uprawnień jako członka wspólnoty mieszkańców;
- b) ewentualnie, ich niezastosowanie w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego.
Mając powyższe na uwadze, skarżący kasacyjnie wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie stwierdzenie jej niezgodności z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podtrzymano dotychczasową argumentację przemawiającą za przyjęciem, że skarżący posiada legitymację do kwestionowania zaskarżonej uchwały w oparciu o przepis art. 101 w zw. z art. 48 ust. 2 u.s.g.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy W. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. art. 138 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a., podkreślić należy, że zarzuty oparte na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą odnieść skutek zamierzony przez autora skargi kasacyjnej, jeżeli wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenia powyższych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje w błędnym wskazaniu w sentencji zaskarżonego postanowienia daty i numeru uchwały będącej przedmiotem skargi, co w konsekwencji doprowadziło do rozbieżności pomiędzy sentencją orzeczenia a jego uzasadnieniem.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uchybienie to (polegające wbrew twierdzeniom skarżącego, tylko na błędnym wskazaniu daty zaskarżonej uchwały) nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż z akt sądowych oraz administracyjnych, jak też z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia jednoznacznie wynika, że przedmiotem skargi była uchwała Rady Gminy W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], a nie z dnia [...] września 2014 r. i omyłka ta została sprostowana postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 810/15.
Nie jest również zasadny zarzut naruszania art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. Wniosek w tym przedmiocie złożony przez skarżącego w skardze został rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który postanowieniem z dnia 22 lipca 2015 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. Jak wynika z akt sprawy, postanowienie to nie zostało zaskarżone i wobec upływu terminu do wniesienia zażalenia stało sie prawomocne. Zatem na obecnym etapie postępowania nie istnieją środki prawne, które pozwalałby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznającemu skargę kasacyjną skutecznie wzruszyć to postanowenie.
Pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego skarżącemu nie przysługiwał interes prawny w zaskarżeniu uchwały objętej skargą. Kwestią zasadniczą dla rozpoznania niniejszej sprawy było zatem ustalenie, czy skarżący ma interes prawny w tym, aby skutecznie wnieść do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze przetargu nieruchomości.
Rozważania w tym przedmiocie należy rozpocząć od przypomnienia, że stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g., skargę do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może złożyć każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tym aktem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie jednolicie przyjmuje się, że kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, iż akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego.
Ze skargą może więc wystąpić co do zasady podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej (zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424).
W rozpoznawanej sprawie skarżący upatruje istnienia interesu prawnego w naruszeniu przez organ gminy art. 48 u.s.g. wskazując, że nieruchomości objęte zaskarżoną uchwałą rady gminy (a stanowiące w jego ocenie mienie gminne w rozumieniu tego przepisu) nie mogły zostać przeznaczone na sprzedaż bez uzyskania zgody zebrania wiejskiego, co wynika z treści art. 48 ust. 2 u.s.g. Mając na uwadze poczynione wyżej uwagi uznać należy, że powołany przepis, jako norma prawa ustrojowego określająca zadania publiczne, których treścią jest zaspokojenie potrzeb wspólnoty, może stanowić podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie. W wyroku z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1591/12 dostępnym na http://orzeczenia.nsa.gov.pl, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uregulowanie kwestii uprawnień jednostki pomocniczej (sołectwa) do przysługującego jej mienia komunalnego oparte zostało na zasadzie ochrony praw nabytych.
Wynika to wprost z treści art. 48 ust. 2 u.s.g. Uprawnienie organu sołectwa do samodzielnego wyrażania zgody na zadysponowanie składnikiem majątkowym ma charakter prawnokształtujący. Podmiotem tego prawa może być dana społeczność (społeczność wiejska) i prawo to przysługuje takiej społeczności jako podmiotowi zbiorowemu, ale także jej indywidualnym członkom, jako jednostkom funkcjonującym w strukturach sołectwa, czy gminy. W ujęciu cywilnoprawnym, zebranie wiejskie, o którym stanowi art. 48 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, to nic innego jak społeczność lokalna, składająca się z indywidualnych mieszkańców. I pod takim "szyldem" zebranie to powinno wyrażać zgodę. Nie jako jednostka pomocnicza, ale jako indywidualni mieszkańcy wsi. Podzielając powyższy pogląd i przenosząc go na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że skarżący występujący w sprawie jako członek społeczności wiejskiej – mieszkaniec sołectwa mógł we własnym imieniu wnieść skargę na uchwałę organu gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości.
Legitymację "skargową" w rozpoznawanej sprawie można bowiem wyprowadzić z korporacyjnego (wspólnotowego) charakteru gminy, której członkiem ex lege jest skarżący. Jak wskazał w cytowanym już wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, trzeba mieć na uwadze wspólnotowy charakter gminy, która wykonuje na rzecz członków wspólnoty samorządowej zadania publiczne, stwarzając po stronie tychże członków określone uprawnienia, a więc kreuje ich interes prawny. Społeczność ta ma prawo do udziału w "decyzji" o sprzedaży nieruchomości. Jest to przy tym wymaganie dotyczące społeczności lokalnej (jej członków), nie zaś organów tę społeczność reprezentujących. Szczególną normą prawną w tym zakresie jest właśnie art. 48 ust. 2 i ust. 3 u.s.g., który takie prawa daje mieszkańcom sołectwa, jako zbiorowości wchodzącej w skład gminy, ale i jako indywidualnym jej członkom. Decydowanie bowiem o sprzedaży nieruchomości ma w sobie wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie (sołectwu) w celu realizacji jej podstawowego zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty indywidualnych mieszkańców.
Podnieść w tym miejscu trzeba, że choć w zaskarżonym postanowieniu zabrakło szczegółowych rozważań dotyczących legitymacji członków społeczności lokalnej (sołectwa) do wystąpienia ze skargą opartą na naruszeniu art. 48 ust. 2 i 3 u.s.g., to nie można zgodzić się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji odmówił skarżącemu interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, z uwagi na to, że wnosząc skargą jako indywidulany mieszkaniec wspólnoty samorządowej nie posiadał legitymacji skargowej. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia prowadzi bowiem do wniosku, że przyczyną stwierdzenia przez Sąd po stronie skarżącego braku uprawnienia do kwestionowania w trybie art. 101 ust.1 u.s.g. uchwały Rady W., było uznanie, że w sprawie brak jest dowodów, aby działki objęte zaskarżoną uchwałą były przed dniem 27 maja 1990 r. mieniem gminnym (co stanowi punkt wyjścia dla oceny, czy w sprawie w ogóle zastosowanie znajdzie art. 48 ust. 2 u.s.g.) oraz że po tej dacie stały się mieniem komunalnym i że Gmina W. te nieruchomości przekazała sołectwu R. utworzonemu przez tę gminę w miejsce dotychczasowego sołectwa.
Pogląd ten, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasługuje na aprobatę. Odnosząc się do powyższego, wskazać należy, że zasady zarządzania mieniem komunalnym przez jednostki pomocnicze gminy (w tym sołectwa) reguluje art. 48 u.s.g. Ustęp 1 tego artykułu stanowi, że jednostka pomocnicza gminy zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. W myśl ust. 2, rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego. W ust. 3 ustawodawca zastrzegł zaś, że wszystkie przysługujące dotychczas mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe, zwane dalej mieniem gminnym, pozostają nienaruszone. Stosownie natomiast do treści art.
2. ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym moc utracił art. 98 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139), który w ust. 1 podtrzymywał zasadę wyrażoną w art. 38 ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz. U. Nr 43, poz. 190) o nienaruszalności wszystkich przysługujących mieszkańcom gromad dotychczasowych praw własności, użytkowania lub innych praw rzeczowych (ust. 1). Z ust. 2 art. 98 powołanej ustawy wynikało, że dotychczasowe mienie gromadzkie stawało się mieniem gminnym. Na mocy zaś art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., mienie gminne w rozumieniu przepisu art. 98 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. stało się z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym z mocy prawa mieniem gminy, na której obszarze jest położone. W myśl ust. 2, nie narusza to praw osób trzecich do wymienionego w tym przepisie mienia, w tym także praw wspólnot gruntowych i leśnych. W ustępie 3 ustawodawca zawarł dyspozycję, zgodnie z którą sołectwom, utworzonym na obszarze dotychczasowych sołectw, które dysponowały mieniem gminnym, właściwe organy gminy przekażą składniki mienia komunalnego, o których mowa w ust.
1. Dotyczy to także składników mienia położonych poza obszarem gminy, w której znajduje się sołectwo. Z powyższego wynika, że powoływanie się przez wspólnotę mieszkańców sołectwa, czy też jej członków na naruszenie zasady ochrony praw nabytych wynikającej z ust. 2 i 3 art. 48 u.s.g., musi zostać poprzedzone ustaleniem charakteru prawnego spornych nieruchomości, a w szczególności wykazaniem, czy sołectwo posiadało dotychczasowe prawa do korzystania ze spornych działek w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. w dniu 27 maja 1990 r. (tzn. czy było to mienie gminne (wcześniej gromadzkie) przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy), czy po tej dacie mienie to stało się mieniem komunalnym (mieniem gminy) i czy gmina przekazała to mienie sołectwu, oraz czy w dacie podejmowania przez organ gminy stosownych działań dotyczących spornych nieruchomości (np. podjęcie uchwały o przeznaczeniu nieruchomości na sprzedaż) istniały prawa sołectwa (wspólnoty jego mieszkańców) do korzystania, czy też rozporządzania tymi nieruchomościami. Należy zwrócić w tym miejscu uwagę na treść art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki. Prawo sołectwa do korzystania z mienia komunalnego, zgodnie z art. 48 ust. 1 u.s.g., określone jest w statucie sołectwa, który powinien precyzować jakimi składnikami mienia komunalnego sołectwo zarządza i z jakich korzysta. Z art. 48 ust. 2 tej ustawy wynika jednak, iż statut nie jest wyłącznym źródłem określenia prawa sołectwa do korzystania z mienia komunalnego, bowiem jego dotychczasowe prawa do korzystania z mienia (istniejące przed dniem 27 maja 1990 r.) pozostają w mocy. Z dołączonego do akt sprawy statutu Sołectwa R. nie wynika, aby Rada Gminy W. określiła dla tego sołectwa prawa do korzystania z jakichkolwiek nieruchomości, w tym do nieruchomości objętych skarżoną uchwałą. Powołany w skardze kasacyjnej § 5 ust. 1 statutu zawiera jedynie zapis, że sołectwo decyduje w sprawach własności, użytkowania lub innych praw rzeczowych i majątkowych w odniesieniu do mienia komunalnego pochodzącego z mienia wiejskiego, zarządza i korzysta z mienia komunalnego gminy, przekazanego mu do dyspozycji przez radę gminy w drodze odrębnej uchwały oraz decyduje w sprawach mienia komunalnego powierzonego sołectwu przez radę gminy. Z powyższego zapisu wynika jedynie zakres uprawnień przyznanych sołectwu, nie wskazano tu natomiast konkretnych składników mienia komunalnego, co do których sołectwu przysługiwałyby określone uprawnienia. W aktach sprawy brak jest również dowodów, aby rada gminy przekazała sołectwu stosowną uchwałą składniki mienia komunalnego w skład którego wchodzą sporne nieruchomości, w oparciu o przepis art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wreszcie sam skarżący nie wykazał stosownymi aktami administracyjnymi, orzeczeniami sądowymi, czy też innymi dokumentami zakresu oraz czasokresu praw jakie miałyby przysługiwać sołectwu R. do spornych nieruchomości przed wejściem w życie ustawy o samorządzie gminnym. Dowodami potwierdzającymi powyższą okoliczność nie są, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, znajdujące się w aktach sprawy: protokół z zebrania wiejskiego z dnia 28 września 2014 r. wraz z listą obecności oraz uchwała podjęta na tym zabraniu, w której mieszkańcy wsi R. wyrazili wolę wstrzymania sprzedaży działek powstałych z działki nr [...], objętych zaskarżoną uchwałą. Wskazać ponadto należy, że ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu zupełnego księgi wieczystej obejmującej m. in. sporne nieruchomości wynika, iż wszystkie działki objęte zaskarżoną uchwałą stanowią własność Gminy W.. Istniejący w dziale III księgi wieczystej wpis o użytkowaniu ustanowionym na rzecz mieszkańców wsi R. nie dotyczy zaś spornych działek przeznaczonych do sprzedaży zaskarżoną uchwałą.
Obecnie, stosownie do treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. jedynie od woli gminy wyrażonej w stosownej formie zależy czy i na czyją rzecz nastąpi zbycie nieruchomości. Skoro w rozpoznawanej sprawie nie wykazano, aby na mocy przepisów szczególnych, organ gminy uprawniony do gospodarowania mieniem komunalnym musiał uzyskać zgodę mieszkańców sołectwa na zbycie spornych nieruchomości, to uznać należy, że Rady Gminy W. podejmując na podstawie powołanego przepisu w dniu 31 lipca 2014 r. uchwałę w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż tych nieruchomości w drodze przetargu nie naruszyła interesu prawnego skarżącego oraz innych mieszkańców sołectwa R., wynikającego z jakiejkolwiek normy prawa materialnego, czy też ustrojowego. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący w świetle art. 48 ust. 2 u.s.g. nie posiada interesu prawnego o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., co skutkowało odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Zarzut naruszenia wskazanych przepisów, jak również art. 147 p.p.s.a. okazał się więc nieuzasadniony.
Ze wskazanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 718), orzekł w sentencji.