Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1433/09 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie komunalizacji. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę W., prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie W. jako działka nr [...], uregulowanej aktualnie w księdze wieczystej nr [...], wskazując, iż mienie stanowiące w dniu 27 maja 1990 r. własność państwową i w odniesieniu do którego odwołujący nie wykazał uzyskania przed tym dniem w obowiązującym wówczas trybie tytułu prawnego uniemożliwiającego jego komunalizację, to jako należące w związku z tym wtedy do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i położone na obszarze gminy W., stało się z mocy prawa mieniem komunalnym tej gminy na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. odwołanie wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A., zarzucając rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji: (1) niesłuszne odmówienie waloru dowodowego znajdującej się w aktach sprawy decyzji Urzędu Miasta W. z dnia [...] lutego 1988 r. ustalającej opłaty z tytułu zarządu spornym mieniem jako dowodu uzyskania tego prawa przez Polskie Koleje Państwowe, bowiem jest oczywistym, że w takiej sytuacji sam zarząd musiał zostać wcześniej ustanowiony a decyzja ustalająca opłaty tylko ten fakt potwierdza, (2) pominięcie przy podejmowaniu kwestionowanej decyzji regulacji ujętych w § 4 ust. 1 i nast. obowiązującego obecnie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm., (3), pominięcie faktu, że Skarb Państwa w postępowaniu sądowym o nabycie prawa własności spornej nieruchomości w drodze zasiedzenia działał przez PKP, (4) nieuwzględnienie przy wykładni art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., że ustawodawca ustalił zakres komunalizowania mienia państwowego wyłącznie do mienia wyraźnie dla gmin przeznaczonego, a sporne mienie do takiego nie należy oraz (5), pominięcie bezwzględnie negatywnej dla komunalizacji przesłanki wynikającej z art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 84, poz. 948).
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji Wojewody Małopolskiego stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Komunalizujący skutek tego przepisu zobowiązuje do potwierdzenia właściwej gminie nabycia prawa własności danego mienia, jeśli zostały spełnione określone w nim warunki. Odmowa stwierdzenia wymaga wykazania przesłanki lub przesłanek wyłączających dane mienie z komunalizacji.
Zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym postanowienia Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] września 2006 r., sygn. akt [...], odpisu z księgi wieczystej nr [...] oraz wypisu z rejestru gruntów spornego mienia, wynika, że od dnia [...] stycznia 1985 r., w tym w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość będąca drogą na terenie kolejowym, stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w tamtym czasie we władaniu przedsiębiorstwa PKP.
Zdaniem organu, zarówno wydzielanie jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne, państwowych nieruchomości gruntowych przekazywanych im w zarząd przez właściwy organ państwa następowało przed 27 maja 1990 r. w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99). Z przepisu tego wyraźnie wynika, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości i wszystkie państwowe jednostki miały wynikający z powyższego art. 38 i nast., obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych, niezależnie od tego kiedy i od kogo przejętych. Także decyzja o ustanowieniu lub obliczeniu opłat za zarząd nie jest wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym.
Organ podkreślił również, że od samego początku swojego istnienia PKP miało obowiązek ewidencjonowania wydzielonych temu Przedsiębiorstwu nieruchomości, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP (Dz. U. Nr 81, poz. 714). Udokumentowanie dopełnienia tego obowiązku należało zatem do odwołującego. Mimo wezwań odwołujący tej okoliczności nie udokumentował. Orzekając w podobnej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu nieopublikowanego wyroku z dnia 20 lutego 2008 r., I OSK 187/97 stwierdził, iż "to Polskie Koleje Państwowe kwestionują możliwość komunalizacji przedmiotowej nieruchomości i to one winny wykazać, że nieruchomość ta należała do PKP. W sytuacji gdy nie przedstawią stosownego dokumentu ani też w inny sposób nie wykazują tej okoliczności to trudno zarzucić organowi naruszenie art. 7 i 77 K.p.a.".
Wskazuje to na brak podstaw do uznania, iż przedsiębiorstwo PKP uzyskało przed dniem 27 maja 1990 r. tytuł prawny do spornej nieruchomości. Niezasadne, zdaniem organu, byłoby też zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej, wyłączającego spod komunalizacji mienie służące organowi administracji rządowej do wykonywania jego zadań publicznych, w tym z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, przede wszystkim z tej przyczyny iż przedsiębiorstwo państwowe PKP nigdy takim organem nie było.
Podobnie brak byłoby podstaw do stosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, wyłączającego z komunalizacji składniki należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, ponieważ określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia do tych podmiotów sensie prawnym a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, a ponadto, przedsiębiorstwo takie winno być umieszczone w wykazie ustalonym przez Radę Ministrów zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy z 10 maja 1990 r.
Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. W skardze PKP S.A. zarzuciły zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 34, art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), które stanowią o nabyciu przez PKP prawa użytkowania wieczystego gruntów dla których brak jest ustanowionego zarządu, a znajdujących się w jego posiadaniu, jako "inne mienie w rozumieniu art. 5 ust 4 ustawy wprowadzającej przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.) przez błędne zastosowanie tych przepisów w związku z błędnym uznaniem, iż nieruchomość należała do terenowych organów administracji oraz art. 7, 75, 77 § 1, 8 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 27 stycznia 2010 r. oddalił skargę i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, iż to na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania posiadania tytułu prawnego do spornego mienia. Prawa takiego nie można domniemywać, powołując się tylko na dokumenty ustalające czy aktualizujące opłaty z tytułu użytkowania lub zarządu danego mienia. Prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości nie wynika również z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe".
Sąd odniósł się do wynikającego z obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.) prawa do zarządu na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości, a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz.159), które przeszło potem w zarząd. Oznacza to, że zarząd nieruchomości był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia.
Skoro postępowanie w niniejszej sprawie toczy się w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), to przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP, w tym między innymi jej art. 34a, które weszły w życie po dniu 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., czyli decyzjami konstytutywnymi, a nie mogą odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym. Przedmiotowa nieruchomość stała się więc z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa, mieniem Gminy W. i z tym dniem utraciła charakter mienia ogólnonarodowego (państwowego).
Należy równocześnie zauważyć, że art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (...), wyraźnie wskazuje na to, że ustawodawca w ten sposób zarówno potwierdza, że PKP korzystały z nieruchomości bez tytułu prawnego jak również reguluje stan prawny na przyszłość, z dniem wejścia w życie ustawy, jednakże pod warunkiem, że nabycie praw własności budynku czy prawa użytkowania wieczystego gruntu nie narusza praw osób trzecich.
Mając na uwadze znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty dotyczące nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją, brak tytułu prawnego dla Polskich Kolei Państwowych do władania tą nieruchomością w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), przy istnieniu dla PKP specjalnych możliwości ustanowionych aktami prawa powszechnie obowiązującego oraz przepisami szczególnymi, należy uznać, że stronie skarżącej nie przysługiwał żaden prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości objętej skargą i nie miał zastosowania art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), a zatem zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jest zgodna z prawem.
Ponadto, Sąd podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2008 r., I OSK 187/07, iż "to Polskie Koleje Państwowe kwestionują możliwość komunalizacji przedmiotowej nieruchomości i to one winny wykazać, że nieruchomość należała do PKP.", dlatego też do strony skarżącej – PKP, a nie tylko do organu należało przedstawienie wszelkich dowodów mających istotne znaczenie w sprawie.
W skardze kasacyjnej reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika Polskie Koleje Państwowe S.A. zarzuciły Sądowi I instancji:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez:
a)- błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.90.32.191) w związku z art. 34 Kodeksu cywilnego (k.c., Dz.U.64.16.93, w brzmieniu ustalonym przed dniem 27 maja 1990 r. polegającą na błędnym przyjęciu, że skomunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego, b)- błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu przepisu art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (określana dalej jako "ustawa o komercjalizacji PKP").
Przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo iż znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować,
- 2. naruszenie przepisów prawa proceduralnego:
a)- art.145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. polegające na zaaprobowaniu przez Sąd, iż prawidłowym jest niepoczynienie przez organy administracyjne jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia, iż skomunalizowana nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
b)- art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit a) lub c) p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wniesiono o uchylenie przedmiotowego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotem postępowania, w wyniku którego wydano zaskarżoną do WSA decyzję, wyznaczającym jego zakres, jest fakt komunalizacji przedmiotowych gruntów na mocy art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W celu rozstrzygnięcia tak wyznaczonej sprawy indywidualnej konieczne jest ustalenie tylko i wyłącznie zaistnienia przesłanki pozytywnej z art. 5 ust. 1, niezaistnienie przesłanek negatywnych z art. 11 i 12 powołanej wyżej ustawy oraz niezaistnienie wyłączenia zawartego w art. 34a w związku z art. 34 ustawy o komercjalizacji PKP. Sprawa ta dotyczy bowiem komunalizacji gruntów na rzecz gminy W., a nie ewentualnego uwłaszczenia PKP.
Na mocy art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym, przesłanką pozytywną stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę W. przedmiotowej nieruchomości na własność jest fakt należenia gruntu w dniu 27 maja 1990 r. do "rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego". Mimo jednak zaistnienia tej przesłanki, nie dochodzi do nabycia z mocy prawa w przypadku ziszczenia się którejś przesłanki negatywnej z art. 11 lub 12 powoływanej ustawy. Ponadto art. 34 k.c. (w brzmieniu ustalonym przed 27 maja 1990 r.) stanowi, iż "Skarb Państwa jest w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia państwowego nie należącego do innych państwowych osób prawnych".
W niniejszej sprawie organy administracji publicznej, a w ślad za nimi i WSA dokonały pomieszania przesłanek dwóch postępowań. Przede wszystkim, aby można było stwierdzić komunalizację przedmiotowych gruntów, potrzeba w pierwszej kolejności dokonać oceny, czy spełniona jest przesłanka pozytywna. Dopiero w przypadku jej spełnienia można rozważać, czy nie zachodzi czasem przesłanka negatywna komunalizacji (w postaci np. istnienia zarządu PKP). W postępowaniu administracyjnym Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zajęła się przesłanką negatywną, nie udowadniając zaistnienia przesłanki pozytywnej, w postaci należenia przedmiotowego gruntu w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i organów terenowych. Organ, którego decyzja została zaskarżona, zadowolił się interpretacją organu pierwszej instancji, opierającej się na treści ówczesnego art. 34 k.c., iż wobec faktu, że nie został w dacie 27 maja 1990 r. wykazany zarząd PKP na tej nieruchomości, a contrario oznacza to, iż nieruchomość ta pozostawała w zarządzie powołanych wyżej terenowych organów.
Taka interpretacja jest błędna. Wprawdzie art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz.
74) w brzmieniu ustalonym w dniu 1 marca 1989 r. stanowi, iż "grunty państwowe, które nie zostały oddane w,zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji", co jednak w żadnym wypadku nie przesądza faktu należenia przedmiotowego gruntu do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Po pierwsze bowiem, grunt ów nie był w zarządzie PKP, nie oznacza wcale, że nie był w zarządzie, użytkowaniu, czy też użytkowaniu wieczystym innych podmiotów. Po drugie, wedle przedstawionego niżej orzecznictwa NSA zarząd nie oznacza nigdy wypełnienia przesłanki "należenia", gdyż ta wyraźnie implikuje nie jakikolwiek tytuł prawny do gruntu, lecz tytuł o ściśle określonej naturze, a mianowicie naturze prawnorzeczowej.
Po trzecie, komunalizacja z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy może nastąpić wyłącznie na rzecz organu stopnia podstawowego.
Przepis art. 34 k.c. stanowił, iż "Skarb Państwa jest w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia państwowego nie należącego do innych państwowych osób prawnych". Organ dokonał analizy, czy owo mienie nie znajdowało się w zarządzie PKP, ale umknął mu fakt, iż z powoływanego przepisu nie wynika w żaden sposób, iż prawo do mienia, przysługujące Skarbowi Państwa należy jednocześnie do rady czy jednostki terytorialnej stopnia podstawowego.
W związku z faktem, iż należenie do rad czy organów terenowych nie wynika z ustawy, ani z faktu należenia owych nieruchomości do Skarbu Państwa, należy ów fakt udowodnić, czego organ w postępowaniu w ogóle nie uczynił. WSA nie dostrzegł zaś w tym jawnie sprzecznym z logiką, brzmienia ustawy oraz z regułami postępowania dowodowego procedowaniu organów żadnego uchybienia.
Ponadto należy zauważyć, że skoro ustawodawca posługuje się czasownikiem "należeć do", to winno prowadzić to ustalenia tej samej treści bez względu na to o kogo chodzi. Tymczasem zarówno Trybunał, jak i Sądy oraz doktryna setki stron poświęcają udowodnieniu, iż nie jest możliwe aby "należeć do" było rozumiane tak samo w przypadku organów stopnia podstawowego, jak i w przypadku państwowej osoby prawnej.
A gdyby jednak interpretować konsekwentnie to samo pojęcie, trzeba podnieść, iż jak stwierdza NSA w wyroku z 9 września 2008 r. (I OSK 1442/07), przesłanka "należenia do" w swej warstwie semantycznej oznacza jakiś tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości oraz podkreśla, że "zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwała na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są tożsame z pojęciem "należy do", które w swym zakresie semantycznym wskazuje na aspekt prawnorzeczowy". Zasada enumeratywnego wyliczenia praw rzeczowych nie pozwala na przyjęcie, iż zarząd rad i organów terenowych (o ile w ogóle miał on miejsce w przedmiotowej sprawie) stanowi tytuł prawnorzeczowy, a zatem nie ma miejsca spełnienie przesłanki "należenia" nieruchomości do nich a co za tym idzie, nie można wydać decyzji komunalizacyjnej.
Mimo, że niniejsza sprawa indywidualna dotyczy wyłącznie komunalizacji, a nie uwłaszczenia PKP, to jednak zakresy regulacji prawnej tych dwóch procesów pokrywają się w ten sposób, że aby mogło dojść do uwłaszczenia PKP, musi zostać zablokowana możliwość komunalizacji. W przeciwnym razie mielibyśmy do czynienia z nieusuwalną sprzecznością norm, co kłóci się z założeniem racjonalności ustawodawcy. Organ był zatem zobowiązany zanalizować dogłębnie i przeprowadzić na tę okoliczność postępowanie dowodowe, czy przedmiotowy grunt nie spełnia przesłanek z art. 34, to jest czy nie był w dniu 5 grudnia 1990 r. własnością Skarbu Państwa, w posiadaniu PKP, a PKP nie legitymowało się co do niego dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymowało się nimi w chwili wykreślenia z rejestru przedsiębiorców państwowych. Wszystkie te przesłanki powinny stać się przedmiotem analizy organu, jak również przedmiotem postępowania dowodowego prowadzonego przez organ.
Co szczególnie zaskakujące, organ w zaskarżonej decyzji wielokrotnie podkreślał, iż PKP nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do spornej nieruchomości, co w ocenie organu prowadzi do konkluzji, iż nie było przeszkód w komunalizacji gruntu.
Prawidłowe rozpoznanie sprawy administracyjnej, prawidłowo wyznaczonej przedmiotowo, w niniejszym stanie faktycznym i prawnym winno prowadzić do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji (a w I instancji do odmowy stwierdzenia nabycia na własność w drodze komunalizacji przedmiotowych nieruchomości przez gminę W.). Faktu tego nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny, naruszając przez to prawo materialne przez błędną wykładnię art. 5 ustawy komunalizacyjnej oraz niezastosowanie art. 34a ustawy powyższego komercjalizacji PKP.
Autor skargi kasacyjnej w piśmie procesowym z dnia 9 listopada 2010 r. wskazał na wyrok NSA z dnia 6 września 2010 r. (I OSK 1410/09), odnośnie do uznania prawa PKP do dowodzenia faktu, iż dana nieruchomość była związana z funkcjonowaniem kolei.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Sąd ten nie jest więc uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi.
Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Polskie Koleje Państwowe S.A. skargi kasacyjnej od zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Postępowanie komunalizacyjne, dotyczące wyżej wskazanej nieruchomości prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, a więc w trybie przepisów regulujących przejście z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy własności mienia ogólnonarodowego (państwowego), należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, na rzecz właściwych gmin. Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że komunalizacja w tym trybie nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana przez Wojewodę decyzja ma charakter deklaratoryjny. Oceniając materiał postępowania komunalizacyjnego, w którym skarżący nie wykazał tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej działki, Sąd I instancji trafnie uznał, poddając ocenie obowiązujące ustawodawstwo w kwestii podstaw do regulowania stanu prawnego nieruchomości, że PKP na dzień 27 maja 1990 r. nie legitymowało się tytułem prawnym do gruntu.
Brak tytułu prawnego uzasadniał więc komunalizację ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Faktyczne władanie nieruchomością przez PKP nie wyłączało bowiem ustawowej przesłanki wymienionej w tym przepisie, tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej.
Rozwijając powyższą myśl wskazać należy, że użyte w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Faktyczne władanie mieniem przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie ww. przepisu ustawy komunalizacyjnej następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., tym bardziej, że wydana decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę, o czym świadczy utrwalone już w tej mierze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2000 r., I SA 1342/99; z 2 lutego 2006 r., I OSK 1295/05; z 16 marca 2006 r. I OSK 583/05).
W tym kontekście niezasadne są argumenty autora skargi kasacyjnej, zawarte w jej uzasadnieniu (s. 7-8), wiążące się z analizą semantyczną terminu "należeć do" w zakresie przypisywania mu odrębnych treści w zależności od podmiotu, z którego władztwem nieruchomość jest kojarzona. Decydujące znaczenie ma zatem w tej kwestii nie rodzaj "należenia", jaki można przypisać gminie w odróżnieniu od PKP, lecz, stwierdzone decyzją przejście prawa własności danego składnika mienia na tę gminę z mocy ustawy.
Rozpatrując przedstawiony zarzut naruszenia prawa materialnego, trzeba zauważyć, że istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy w dniu 27 maja 1990 r. Polskie Koleje Państwowe legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości. Jedynie istniejący po stronie PKP tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa (por. wykładnia dokonana przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r., K 30/03).
Z dokumentów złożonych do akt sprawy wynika, że przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie legitymowało się na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości. W szczególności nie dysponowało prawem zarządu w formie przewidzianej w obowiązujących na dzień 27 maja 1990 r. przepisach. Obowiązująca wówczas ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób, co oznacza, że prawa do gruntu takie, jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogły powstać w sposób dorozumiany i faktyczny. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu prawa zarządu. PKP nie przedstawiło aktu potwierdzającego istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej do przedmiotowej nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Powołany przepis art. 34a dotyczy gruntów, o których jest mowa w art. 34 tej ustawy, tj. gruntów będących nadal własnością Skarbu Państwa (a więc tych, które na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej nie stały się mieniem właściwych gmin) znajdujących się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP (co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych). Grunty te stały się z dniem wejścia w życie ustawy z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Chodzi tu więc o grunty państwowe, co do których gminy nie uzyskały prawa własności, ani innych praw majątkowych na podstawie decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej.
Dodatkowo co do znaczenia art. 34a dla procesu komunalizacji wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r., K 30/03 wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy nowelizującej z 28 marca 2003 r. (który wprowadza przepis art. 34a), odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej.
Ustosunkowując się z kolei do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez naruszenie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, uznać go należy za nietrafny. Nie jest on zresztą rozwinięty argumentacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej od strony wskazania faktów, które nie zostałyby ustalone lub wszechstronnie ocenione, odnosząc się w podstawie zarzutu do rozważanego już w ramach kontroli kasacyjnej zagadnienia należenia przedmiotowej nieruchomości do terenowego organu administracji.
W tej sytuacji w ocenie Składu Orzekającego NSA nie można skutecznie zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wskazanych w tym zakresie nieprawidłowości, w związku z czym nie można też przyjąć, że naruszył on wskazany w skardze kasacyjnej art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Nie jest także zasadny argument powołany w piśmie procesowym autora skargi kasacyjnej z dnia 9 listopada 2010 r., ponieważ podniesiona w nim kwestia udowadniania przez PKP związku nieruchomości z funkcjonowaniem przedsiębiorstwa (luźno jedynie zresztą związana z zarzutami podnoszonymi w podstawach skargi kasacyjnej) nie zmienia zasadniczej konstatacji co do przejścia z mocy prawa nieruchomości na gminę w warunkach podnoszonych wyżej w niniejszym uzasadnieniu.
W konsekwencji nie można, w warunkach akceptacji argumentacji dokonanej przez Sąd I instancji w zakresie zastosowania i wykładni prawa materialnego oraz przepisów postępowania uznać także zasadności zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a., powiązanego z alternatywnie wskazanym niezastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub lit. c) p.p.s.a.
Ponadto, obu zarzutom naruszenia przepisów postępowania nie towarzyszy wymagana na gruncie art. 174 § 2 p.p.s.a. argumentacja uzasadniająca. Zamierzony skutek może bowiem odnieść jedynie zarzut takiego naruszenia przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, strona skarżąca kasacyjnie winna przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania potencjalnego wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia, a ponadto wykazania poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli że między naruszeniem powyższych przepisów procesowych a treścią zaskarżonego wyroku Sądu zachodzi związek przyczynowy, a także nie uprawdopodobnił wpływu tego związku przyczynowego na treść orzeczenia sądu.
Nie przeprowadził zresztą w tym kierunku żadnej argumentacji w uzasadnieniu skargi, ograniczając się do powtórzenia w podstawach zarzutu samej formuły z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. A zatem także z tego powodu powyższy zarzut skargi kasacyjnej nie może być uwzględniony
Przedstawiona wyżej argumentacja prowadzi zatem do wniosku, że sprawa co do istoty została rozpatrzona merytorycznie pod kątem zasadności komunalizacji spornej nieruchomości i ocena legalności rozstrzygnięcia administracyjnego w tym zakresie odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny, dochodząc do przekonania, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.