Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 listopada 2017r. sygn. akt II SAB/Rz 132/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Gminy Miasta [...] na przewlekłość postępowania Starosty [...] w przedmiocie wywłaszczenia działki.
Wskazany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Gmina Miasto [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę [...] w sprawie z wniosku o wywłaszczenie na swą rzecz nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0042ha, stanowiącej własność M. K., która stała się niezbędna do realizacji celu publicznego, tj. budowy ciągu pieszo – jezdnego.
Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 3 lipca 2017r. Starosta [...] – działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz. 1257 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", w związku z art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016r. poz. 2147 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n." – wezwał Prezydenta Miasta [...] do usunięcia braków wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego poprzez przedłożenie dokumentów dotyczących rokowań przeprowadzonych z osobą, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe na przedmiotowej nieruchomości, albo z których wynikałoby, że przedmiotowa działka nie jest obciążona służebnością. Powołując się na analizę wniosku wskazano, że w księdze wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] wpisane jest ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności przechodu, przejazdu i przegonu. W wezwaniu zakreślono 7 – dniowy termin do jego wykonania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie, udzielonej pismem z dnia 11 lipca 2017r., Prezydent Miasta [...] poinformował, że wniosek dotyczy wywłaszczenia prawa własności, natomiast ograniczone prawo rzeczowe polegające na służebności przechodu, przejazdu i przegonu na rzecz właścicieli działki nr [...] pozostaje bez zmian. Nieruchomość ma zostać wywłaszczona pod publiczny ciąg pieszo – jezdny, co nie ograniczy dotychczasowego sposobu korzystania ze służebności.
Pismem z dnia 27 lipca 2017r. Nr [...] Starosta [...] poinformował, że wniosek z dnia 27 kwietnia 2017r. w sprawie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego został pozostawiony bez rozpoznania. Wskazał na brak przedłożenia dokumentów dotyczących rokowań z osobą, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do ww. nieruchomości oraz brak wykazania, że przedmiotowa działka nie jest obciążona służebnością. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 114 ust. 1 u.g.n., wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, z zastrzeżeniem ust. 2 i ust. 3, należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw określonych w art. 112 ust. 3, przeprowadzonymi między starostą wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej, a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a także osobą, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Zgodnie zaś z art. 114 ust. 1 u.g.n., w takim przypadku rokowania mają być prowadzone zarówno z właścicielem, jak i osobą, której przysługują ograniczone prawa rzeczowe.
Następnie w dniu 10 sierpnia 2017r. Gmina Miasto [...] złożyła do Wojewody Podkarpackiego ponaglenie na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę w sprawie pozbawienia na jej rzecz prawa własności działki nr [...]. Wskazała na dokonanie przez Starostę błędnej interpretacji treści normy art. 114 ust. 1 u.g.n., a mianowicie, że pozbawienie własności nieruchomości obciążonej ograniczonym prawem rzeczowym oznacza również automatycznie pozbawienie osoby uprawnionej ograniczonego prawa rzeczowego, bez względu na to jaką ma ono treść i czego dotyczy, a także jaki jest cel publiczny. Gmina wyjaśniła, że nie chce pozbawienia osoby uprawnionej służebności, jaka obciąża objętą wnioskiem nieruchomość, gdyż nawet w przypadku gdyby szlak służebny przebiegał przez działkę nr [...], to i tak ze względu na fakt, że celem publicznym jest ciąg pieszo – jezdny, sytuacja uprawnionego ze służebności przejazdu i przechodu nie ulegnie pogorszeniu. Nadto w zależności od okoliczności Gmina w czasie późniejszym może sprawę służebności uregulować na zasadach ogólnych przewidzianych w Kodeksie cywilnym.
Wojewoda Podkarpacki postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Nr [...] stwierdził, że Starosta [...] nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Wskazał, że przedmiotem rozpoznania jest wyłącznie kwestia formalno – prawna sprowadzająca się do oceny stosowania się przez Starostę do unormowań wynikających z art. 35 i art. 36 K.p.a. Wojewoda podał, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest czynnością materialno – techniczną, w swoisty sposób zamyka formalnie postępowanie administracyjne, wykluczając tym samym zaistnienie przesłanki bezczynności organu, warunkowanej brakiem jego zakończenia. Nie zachodzi także podstawa do uznania ponaglenia za zasadne, bowiem wezwanie do uzupełnienia wniosku nie było skierowane do wnioskodawcy w terminie przekraczającym jeden miesiąc od dnia wszczęcia postępowania. Nadto formalne zakończenie postępowania stanowi negatywną przesłankę dla zaistnienia stanu przewlekłości.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na przewlekłość postępowania Starosty [...] Gmina Miasto [...] wniosła o zobowiązanie Starosty do podjęcia w sprawie czynności w celu merytorycznego rozpoznania wniosku o wywłaszczenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego organ dopuścił się naruszenia art. 64 § 2 K.p.a. oraz art. 112 ust. 2, art. 114 ust. 1 i art. 119 ust. 1 u.g.n. Podkreślono, że z żadnego przepisu u.g.n. ani wprost, ani pośrednio nie wynika, że wywłaszczenie jest pierwotnym sposobem nabycia prawa do nieruchomości, a w aktualnym stanie prawnym kompetencje do oceny niezbędności pozostawienia na nieruchomości ograniczonych praw rzeczowych dano nie organowi orzekającemu w sprawie wywłaszczenia, lecz wywłaszczycielowi, który sam decyduje jakie prawo na nieruchomości może pozostać i w związku z tym przeprowadzić z odpowiednimi osobami rokowania.
W odpowiedzi na skargę Starosta wyjaśnił, że rokowania w świetle art. 116 i art. 114 ust. 1 u.g.n. nie są fakultatywne, lecz obligatoryjne i nie zależą od tego, na jaki cel nieruchomość zostaje wywłaszczona. Wywłaszczenie jest pierwotnym sposobem nabycia prawa do nieruchomości, zatem nabycie prawa własności następuje bez obciążeń, a w związku z tym ograniczone prawa rzeczowe wygasają.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił jako nieuzasadnioną skargę Gminy Miasto [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd zwrócił uwagę na charakter czynności stojącej u podstaw wniesionej skargi, tj. pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wskazał, że czynność, o jakiej mowa w art. 64 § 2 K.p.a., jest podejmowaną w indywidualnej sprawie jednostronną i władczą czynnością materialno – techniczną organu administracji, zamykającą stronie drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia jej sprawy co do istoty, a ponadto mieści się ona w objętej art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", grupie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zdaniem Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie Gmina Miasto [...] – wobec pozostawienia jej wniosku bez rozpoznania – przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania dopełniła formalnego wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, składając pismem z dnia 10 sierpnia 2017r. ponaglenie do Wojewody Podkarpackiego.
W ocenie Sądu I instancji prowadzone w sprawie przez Starostę [...] postępowanie i podejmowane w jego trakcie czynności nie kwalifikują się do uznania przewlekłego prowadzenia postępowania. Wobec wydania przez Wojewodę Podkarpackiego w dniu [...] czerwca 2017r. postanowienia wyłączającego Prezydenta Miasta [...] od załatwienia sprawy, wyznaczony w jego miejsce Starosta [...] – po otrzymaniu tego postanowienia w dniu 23 czerwca 2017r. – pierwsze czynności w sprawie podjął dnia 3 lipca 2017r., wzywając Prezydenta do usunięcia braków wniosku. Z uwagi zaś na fakt, że w oznaczonym terminie, stosownie do art. 64 § 2 K.p.a., nie doszło do uzupełnienia wniosku w sposób określony przez Starostę, organ ten zgodnie z pouczeniem zawartym w wezwaniu – pismem z dnia 27 lipca 2017r. – pozostawił wniosek bez rozpoznania.
Sąd podkreślił, że uwzględniając wymianę pism między Starostą [...] a Prezydentem Miasta [...], działania Starosty zamknęły się w okresie od 23 czerwca do 27 lipca 2017r. i brak jest uzasadnionych podstaw, aby wywodzić z nich cechującą przewlekłość postępowania pozorność i nieefektywność dokonywanych czynności, bądź ich podejmowanie w dużych i nieuzasadnionych odstępach czasu. Fakt, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie jest przez stronę wnioskującą akceptowane nie oznacza, że adekwatnym środkiem do jego podważania jest zarzucanie organowi przewlekłości postępowania.
Zdaniem Sądu I instancji zarzucana przewlekłość w sposób nieuprawniony identyfikowana jest z nieakceptowanym przez stronę wnioskującą stanowiskiem Starosty co do braku podjęcia czynności zmierzających do merytorycznego załatwienia żądania, a wynikających z odmiennej interpretacji art. 114 ust. 1 u.g.n. Odzwierciedlające to stanowisko pismo Starosty z dnia 27 lipca 2017r. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania – wobec stwierdzenia przez Wojewodę postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017r., że nie dopuścił się on przewlekłego prowadzenia postępowania – formalnie zakończyło procedowanie przez ten organ w sprawie z wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Sąd podkreślił przy tym, że o przewlekłości w tym zakresie nie przesądza sposób w jaki to nastąpiło, ale brak zaistnienia świadczących o niej okoliczności.
W dalszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że odrębnym zagadnieniem pozostaje ocena prawidłowości pozostawienia wniosku bez rozpoznania wywiedziona z zaprezentowanej przez Starostę wykładni art. 114 ust. 1 u.g.n., a mająca związek ze stwierdzonym obciążeniem wskazanej w nim działki nr [...] służebnością. Sąd podzielił wyrażone już w tym względzie przez Wojewodę Podkarpackiego w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2017r. stanowisko o braku podstaw do badania na gruncie przewlekłości postępowania merytorycznej zasadności pozostawienia wniosku bez rozpoznania, gdyż wykracza to poza zakres rozpoznawanej sprawy. Wskazał, że przepisy K.p.a. nie przewidują możliwości kwestionowania pozostawienia wniosku bez rozpoznania, która to czynność nie może być także przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.
Sąd zaznaczył jednocześnie, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. nie ma skutku orzeczenia merytorycznego, co umożliwia stronie ponowne zainicjowanie postępowania, a nieuzasadnione zaniechanie wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego skutkujące pozostawieniem podania bez rozpoznania jest nierozpoznaniem sprawy w terminie. Jeżeli w ocenie składającego podanie, jego wniosek spełnił kryterium kompletności bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie pozostaje bezczynny i na tę jego bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego.
W końcowej części wyroku Sąd wskazał, że w okolicznościach sprawy nie stwierdził cech przewlekłości postępowania i jednocześnie uznał za nieuzasadnione dokonywanie oceny, czy wniesiona skarga potencjalnie spełniałaby przesłanki do jej zakwalifikowania jako skargi na bezczynność z uwagi na fakt działania w sprawie fachowego pełnomocnika.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasto [...] zaskarżając wyrok w całości podniosła następujące zarzuty naruszenia przepisów postępowania:
- 1. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak wskazania podstawy prawnej poglądu, iż działanie skarżącego przez fachowego pełnomocnika powoduje niemożność rozpoznania złożonej skargi według jej rzeczywistej treści, a nie tego jak została nazwana. W ocenie Gminy Miasto [...] wskazane naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ brak wyjaśnienia tej argumentacji prawnej uniemożliwia polemikę z orzeczeniem Sądu;
- 2. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 57 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż "z uwagi na fakt działania w sprawie strony skarżącej przez fachowego pełnomocnika nieuzasadnione jest dokonywanie oceny czy wniesiona skarga potencjalnie spełniałaby przesłanki do jej zakwalifikowania jak skargi na bezczynność". Zdaniem skarżącej kasacyjnie wskazane naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd przyjął, iż o przedmiocie zaskarżenia nie decyduje jego mylne nazwanie, ale treść skargi, wynik sprawy mógłby być inny.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji nie podał żadnej podstawy prawnej dla poglądu, iż fakt reprezentowania skarżącej przez radcę prawnego wpływa na "niemożność oceny czy wniesiona skarga potencjalnie spełniałaby przesłanki do jej zakwalifikowania jako skargi na bezczynność". Naruszył tym w sposób oczywisty art. 141 § 4 P.p.s.a. Ponadto zdaniem skarżącej kasacyjnie ww. nieuzasadnione stanowisko Sądu jest sprzeczne z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP gwarantującym każdemu prawo do rozpoznania jego sprawy przez sąd. W tym zakresie Gmina Miasto [...] wyjaśniła, iż poza przepisami dotyczącymi pouczeń o dostępności środków zaskarżenia oraz wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez fachowego pełnomocnika P.p.s.a. nie pogarsza ani nie polepsza sytuacji procesowej stron w zależności od tego, czy występują przez fachowego pełnomocnika czy też nie. Tymczasem zdanie ze strony 7 i 8 uzasadnienia wyroku sugeruje wprost, iż gdyby skarga Gminy Miasto [...] nie została złożona przez fachowego pełnomocnika to Sąd rozpoznałby ją jako skargę na bezczynność organu.
Taka argumentacja nie ma zaś najmniejszego oparcia w przepisach P.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie wskazała, iż zarówno na przewlekłość postępowania, jak i na bezczynność przysługuje ten sam środek tj. ponaglenie. W obydwu przypadkach przysługuje też skarga składana bezterminowo po wniesieniu ponaglenia.
W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, jeśli Starosta [...] pozostawił wniosek bez rozpoznania to nie istnieją żadne powody, by mieć jakiekolwiek wątpliwości, czy skarga Gminy "spełniałaby przesłanki do jej zakwalifikowania jako skargi na bezczynność". Zarówno w ponagleniu jak i w skardze przywołano te same okoliczności faktyczne zaistniałe przed tym samym organem. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że wnosząc do Sądu skargę nie popełniła omyłki co do nazwy środka, bo skarga na bezczynność nie jest innym rodzajowo środkiem niż skarga na przewlekłość. Błędnie tylko nazwała bezczynność przewlekłością, powołując jednak w treści ponaglenia i skargi takie okoliczności faktyczne, które wskazywały na bezczynność organu.
W końcowej części skargi kasacyjnej, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012r. sygn. akt II OSK 1214/11 wskazano, że sąd administracyjny ma obowiązek według treści skargi, wnosić czego ona dotyczy, a nie według nazewnictwa, które używa strona. Jeśli skarżąca w ponagleniu i skardze wskazuje ten sam stan faktyczny, a tylko błędnie nazywa bezczynność przewlekłością to sąd rozpoznając skargę według jej treści, a nie nazwy nie dopuści się zmiany przedmiotu zaskarżenia, bo okoliczności pozostają nadal niezmienione. W ocenie Gminy Miasto [...] Sąd I instancji naruszył więc art. 134 § 1 P.p.s.a. albowiem nie dokonał kontroli legalności zaskarżonego aktu w pełnym zakresie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do stawianych zarzutów kasacyjnych wypada wskazać, iż zostały one postawione nieadekwatnie do istotnych okoliczności niniejszej sprawy. Na wstępie wypada zauważyć, iż skarga kasacyjna nie kwestionuje ustaleń, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku, a kluczowym ustaleniem jest m.in. to, iż strona skarżąca wystąpiła w niniejszym postępowaniu ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...], którą poprzedziła ponagleniem złożonym w trybie art. 37 K.p.a. zarzucając ww. organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Brak zarzutów kasacyjnych kwestionujących powyższe ustalenie powoduje jego petryfikację i nie pozwala przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przyjąć innych okoliczności za podstawę faktyczną wyrokowania niż te wskazane przez Sąd I instancji, a tym samym nie można uznać, iż skarga wniesiona w niniejszej sprawie była skargą na bezczynność organu.
Odnosząc się natomiast do zarzutów kasacyjnych wypada wskazać, iż wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141). Natomiast ewentualne mankamenty uzasadnienia wyroku, w sytuacji gdy pomimo tego zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011r. sygn. akt I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 2693/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zaskarżonym wyrokiem uznano, iż organ w badanej sprawie nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, prowadząc je w okresie 23 czerwca do 27 lipca 2017r., to wypada uznać, iż brak jest niejasności zarówno co do podstawy faktycznej, jak i prawnej zaskarżonego wyroku. To zaś, na gruncie wymagań określonych przez przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a., bezzasadnym czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Jakkolwiek nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji łączącym występowanie po stronie skarżącej profesjonalnego pełnomocnika z zaniechaniem zbadania przez Sąd, czy wniesiona skarga spełniałaby przesłanki do jej zakwalifikowania jako skarga na bezczynność, to jednak powyższy mankament uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. Uznanie skargi wniesionej w niniejszej sprawie za skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania wynikało bowiem nie z faktu reprezentowania skarżącej przez profesjonalnego pełnomocnika, lecz z analizy nazwy skargi, treści żądania i jego uzasadnienia, a nadto z analizy innych okoliczności sprawy, w tym w szczególności z analizy ponaglenia, które konsekwentnie odwoływało się do zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. – co Sąd I instancji wyraźnie zaznaczył. To właśnie te okoliczności, jednorodnie i konsekwentnie przywoływane przez profesjonalnego pełnomocnika strony skarżącej i to zarówno w toku postępowania przedsądowego, jak i sądowego uzasadniały uznanie pisma wszczynającego niniejsze postępowanie za skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania i jednocześnie uniemożliwiały jego uznanie za skargę na bezczynność organu.
Tym samym błąd pełnomocnika strony popełniony podczas wnoszenia i popierany skargi w niniejszej sprawie, jaskrawo widoczny na tle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013r. sygn. akt I OPS 2/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, nie mógł zostać samodzielnie sanowany przez Sąd I instancji. Natomiast postawienie w skardze kasacyjnej zarzutu "braku wskazania podstawy prawnej poglądu, iż działanie skarżącego przez fachowego pełnomocnika powoduje niemożność rozpoznania złożonej skargi według jej rzeczywistej treści, a nie tego jak została nazwana" w kontekście naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. uznać należy za bezzasadne także dlatego, iż strona skarżąca kwestionuje w ten sposób okoliczności nieistotne z punktu widzenia ustalonego i niepodważonego skargą kasacyjną stanu sprawy.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 57 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż "z uwagi na fakt działania w sprawie strony skarżącej przez fachowego pełnomocnika nieuzasadnione jest dokonywanie oceny czy wniesiona skarga potencjalnie spełniałaby przesłanki do jej zakwalifikowania jak skargi na bezczynność" wypada podkreślić nieadekwatność postawionego zarzutu do treści uznanych za naruszone przepisów art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 57 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Powszechnie przyjmuje się, że prawo do sądu uregulowane w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP obejmuje zarówno prawo dostępu do sądu; prawo do właściwej procedury przed sądem; prawo do uzyskania wyroku sądowego i wreszcie prawo do wykonania prawomocnego orzeczenia (vide: M.Wyrzykowski [w:] L.Garlicki (red), Komentarz do Konstytucji RP, W-wa 1995, s.31; wyrok TK z dnia 4 lutego 2002r. sygn. akt K 28/02).
Motywy skargi kasacyjnej nie zawierają wyjaśnienia, który z powyższych aspektów prawa do sądu został naruszony zaskarżonym wyrokiem. Podobnie nie doczekał się wyjaśnienia zarzut naruszenia przepisu art. 57 § 1 pkt 1 P.p.s.a., który statuując wymogi formalne skargi wskazuje na konieczność oznaczenia w skardze zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności. Mając na uwadze konsekwencję, z jaką Gmina Miasto [...] uznawała pismo inicjujące niniejsze postępowanie za skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, przy jednoczesnym niezakwestionowaniu w badanej skardze kasacyjnej ustaleń dokonanych w tym zakresie i zaakceptowanych przez Sąd I instancji, to brak jest przesłanek do uznania, iż w kwestionowanym postępowaniu przed Sądem I instancji przyjęto skargę do rozpoznania, a następnie ją rozpoznano z naruszeniem art. 57 § 1 pkt 1 P.p.s.a. – a zatem wbrew jej treści.
Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004r. sygn. akt OSK 628/04, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012r. sygn. akt II OSK 1580/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014r. sygn. akt II GSK 1560/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013r. sygn. akt I GSK 1151/11; wyrok NSA z dnia 11 września 2012r. sygn. akt I OSK 1234/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Żadna z ww. sytuacji nie została przywołana w badanej skardze kasacyjnej. Postawiony natomiast przez skarżącą kasacyjnie zarzut niedokonania przez Sąd I instancji oceny całości żądania skargi – w kontekście nieuznania w zaskarżonym wyroku, iż wniesiona skarga stanowi w istocie skargę na bezczynności organu lub też stanowi obok skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania także skargę na bezczynność organu – nie może być uwzględniony, a to chociażby z powodu niezakwestionowania w skardze kasacyjnej podstawy faktycznej wyrokowania odnoszącej się do charakteru pisma wszczynającego postępowanie przed Sądem I instancji. Tym samym kwalifikując owe pismo jako skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd I instancji dokonał jego rozpatrzenia w całości.
Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.