Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1758/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. J. i K. J. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Minister Skarbu Państwa zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. z [...] marca 2014 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Przed Wojewodą M. prowadzone było postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez K. J. (s. J.) w związku z II wojną światową poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, tj. w W. i G., wszczęte wnioskiem jego spadkobierców, tj. K. J., A. J., J.T., T. T., A. T. i A. D. Pismem z [...] stycznia 2012 r. K. J., J. T., T. T., A. T. i A. D. wystąpili o zawieszenie przedmiotowego postępowania. Wobec niepodpisania tego żądania przez A. J., organ pismem z [...] lutego 2010 r. zwrócił się do niego o wyrażenie w tym przedmiocie stanowiska. W odpowiedzi A. J. pismem z [...] lutego 2010 r. poinformował organ, że popiera wniosek o zawieszenie postępowania i wyjaśnił, że przy składaniu dokumentów do Wojewody P. złożył "notarialne upełnomocnienie dla brata K. J." do reprezentowania go w tej sprawie. Pełnomocnictwo, do którego nawiązywał on w tym piśmie stanowiło umocowanie dla K. J., do reprezentowania go w postępowaniu spadkowym.
Postanowieniem z [...] marca 2010 r. nr [...] Wojewoda M., działając na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., zawiesił na wniosek stron postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, pouczając w jego uzasadnieniu strony, że – stosownie do art. 98 § 2 k.p.a. - jeśli w okresie 3 lat żadna z nich nie zwróci się o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania uważać się będzie za wycofane. Powyższe postanowienie doręczone zostało m.in. K. J. jako pełnomocnikowi A. J. Wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania K. J. złożył [...] sierpnia 2013 r.
Wojewoda M. decyzją z [...] marca 2013 r., na podstawie art.105 § 1 w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. J. (s. J.) nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wskazując w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia na upływ trzyletniego terminu od zawieszenia postępowania w jakim należało, w myśl art. 98 § 2 k.p.a., zgłosić wniosek o jego podjęcie.
Od decyzji tej A. J., A. T. i K. J. wnieśli odwołania, podnosząc w nich zarzut braku skutecznego doręczenia A. J. postanowienia o zawieszeniu postępowania (a to ze względu na doręczenie adresowanego do niego postanowienia K. J. jako jego pełnomocnikowi, choć ten takim pełnomocnictwem w postępowaniu administracyjnym się nie legitymował), co oznacza, że w odniesieniu do jego osoby nie rozpoczął biegu termin na zgłoszenie żądania, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a. K. J. kwestionował także fakt doręczenia mu postanowienia o zawieszeniu postępowania.
Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] kwietnia 2014r. utrzymał decyzję Wojewody M. w mocy. Minister wyjaśnił, iż moment rozpoczęcia biegu 3 letniego terminu, po upływie którego wniosek uważa się za cofnięty, wyznacza data wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, co w przedmiotowej sprawie odpowiada dacie [...] marca 2010r. Odnosząc się natomiast do podnoszonych w odwołaniu zarzutów dotyczących braku skutecznego doręczenia postanowienia o zawieszeniu A. J. (a to ze względu na doręczenie adresowanego do niego postanowienia K. J. jako jego pełnomocnikowi, mimo braku takiego umocowania), organ odwoławczy wywodził, że w świetle treści pisma A. J. z [...] lutego 2010r., należy uznać, że udzielił on pełnomocnictwa K. J. i pełnomocnictwo to obowiązywało w dacie wydawania powyższego postanowienia. Wskazując z kolei na potwierdzenie własnoręcznym podpisem odbioru w dniu [...] kwietnia 2014 r. przez K. J. postanowienia o zawieszeniu postępowania, zarzut niedoręczenia mu tego aktu uznał Minister za całkowicie chybiony.
Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K. J. oraz A. J. A. J. zarzucił decyzji:
- 1) naruszenie art. 33 § 2 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że działał on przez pełnomocnika – K. J.;
2)naruszenie art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 2 w zw. z art. 40 § 1 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie, podczas gdy nie zostało mu doręczone postanowienie o zawieszeniu postępowania, a w konsekwencji nie biegł w stosunku do niego trzyletni termin na wniesienie żądania o podjęcie postępowania w niniejszej sprawie.
K. J. z kolei zarzucał przewlekłe prowadzenie postępowania, nieinformowanie go jakie dokumenty winien dostarczyć w celu załatwienia sprawy, jak też wskazywał na nieznaczne przekroczenie trzyletniego terminu na zgłoszenie wniosku o podjęcie postępowania. Kwestionował fakt doręczenia mu postanowienia o zawieszeniu postępowania, a ponadto podnosił zarzut nieinformowania A. J. o stanie sprawy.
W odpowiedzi na skargi Minister Skarbu Państwa wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zajęte w sprawie.
Postanowieniem z 5 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył sprawy zainicjowane powyższymi skargami do wspólnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że okolicznością niesporną jest to, że postanowieniem z [...] marca 2010 r. Wojewoda M., działając na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., zawiesił na wniosek stron prowadzone przed nim postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Poza sporem jest, że w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia zawarte zostało pouczenie o treści § 2 tegoż artykułu, a więc informacja, że w sytuacji gdy w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Niekwestionowaną okolicznością jest także to, że do [...] sierpnia 2013 r., żadna ze stron nie wykazywała jakiejkolwiek aktywności w sprawie, a tym bardziej nie wnosiła o podjęcie zawieszonego postępowania.
Zdaniem Sądu I instancji użyty w art. 98 § 2 k.p.a. zwrot "w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania" odnosi się do daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie do daty jego doręczenia. Data ta musi być jednakowa dla wszystkich stron postępowania, skoro wystarczającym dla uchylenia się od skutków przewidzianych tym przepisem jest złożenie wniosku o podjęcie postępowania choćby przez jedną z nich. Przyjęcie odmiennej interpretacji i związanie rozpoczęcia biegu trzyletniego terminu z datą doręczenia postanowienia o zawieszeniu – takiej jednolitości z pewnością by nie gwarantowało.
Skoro zatem datą z jaką należy wiązać rozpoczęcie biegu trzyletniego terminu z art. 98 § 2 k.p.a. jest data wydania postanowienia o fakultatywnym zawieszeniu postępowania administracyjnego, a nie data jego doręczenia, to kwestia skuteczności doręczenia postanowienia z [...] marca 2010 r. A. J., dla biegu powyższego terminu (tożsamego dla wszystkich stron) oceniana być musi jako irrelewantna.
Sąd stwierdził jednak, że doręczenie A. J. postanowienia o zawieszeniu postępowania – poprzez skierowanie tego aktu do jego rzekomego pełnomocnika – w realiach rozpoznawanej sprawy uznać należy za prawnie nieskuteczne. Aby bowiem mówić o działaniu strony poprzez pełnomocnika, okoliczność udzielenia pełnomocnictwa nie może być domniemywana, ale musi zostać uzewnętrzniona, czyli informacja o jego udzieleniu musi dotrzeć do organu po myśli art.33 § 2 k.p.a. poprzez złożenie stosownego dokumentu umocowującego określoną osobę do działania w cudzym imieniu w sprawie, względnie złożenie przez mocodawcę oświadczenia do protokołu. Takich dokumentów w aktach rozpoznawanej sprawy brak. Przywoływane przez Ministra pismo A. J. z [...] lutego 2010 r. może być jedynie traktowane jako oświadczenie o zatwierdzeniu, na zasadzie art. 103 k.c., czynności dokonanej przez osobę do tego nieumocowaną, co w rozpoznawanej sprawie odnieść należy jedynie do zatwierdzenia czynności złożenia przez K. J. w imieniu A. J. wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty.
W związku z tym powoływanie się na skuteczność doręczenia stronie do rąk pełnomocnika postanowienia o zawieszeniu postępowania jak czynił to organ - było nieuprawnione. Jednakże ta okoliczność nie czyni wadliwą decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie. Okolicznością niesporną jest że do [...] marca 2013 r. żadna ze stron nie wnioskowała o podjęcie zawieszonego w dniu [...] marca 2010 r. postępowania. Konsekwencje natomiast wadliwego doręczenia postanowienia Wojewody Małopolskiego o zawieszeniu postępowania, a więc naruszenia prawa strony do udziału w postępowaniu na każdym jego etapie, mogą być ewentualnie oceniane w odrębnym postępowaniu administracyjnym, mającym za przedmiot to postanowienie, prowadzonym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. J. i K. J. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1.naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 2 w zw. z art. 110 w zw. z art. 126 w zw. z art. 8 i 9 k.p.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg skarżących kasacyjnie przez Sąd I instancji, w wyniku błędnego przyjęcia, iż kwestia skuteczności doręczenia A. J. postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie jest irrelewantna dla biegu 3-letniego terminu na żądanie jego podjęcia, podczas gdy prawidłowa interpretacja tych przepisów prowadzi do wniosku, że z uwagi na brak skutecznego doręczenia A. J. postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania nie rozpoczął się w stosunku do niego bieg terminu na wniesienia żądania o podjęcie postępowania w niniejszej sprawie, a tym samym nie zaistniała przesłanka z art. 98 § 2 k.p.a. stanowiąca podstawę do umorzenia postępowania, co w konsekwencji winno skutkować uchyleniem błędnych decyzji Ministra Skarbu Państwa i Wojewody M. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, 2.naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 98 § 2 w zw. z art. 101 § 2 w zw. z art. 9 w zw. z art. 8 k.p.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg skarżących kasacyjnie przez Sąd I instancji, podczas gdy A. J. nie doręczono odpisu postanowienia o zawieszeniu postępowania, a tym samym nie otrzymał on pouczenia o konieczności wniesienie żądania podjęcia postępowania w 3-letnim terminie, co skutkowało niemożnością zastosowania przez Wojewodę M. w niniejszej sprawie art. 98 § 2 k.p.a., a tym samym powinno skutkować uchyleniem błędnych decyzji Ministra Skarbu Państwa i Wojewody M. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,
Ewentualnie, z daleko posuniętej ostrożności, na wypadek nieuwzględnienia zarzutów określonych w pkt 1) i 2), zarzucono:
- - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 98 § 2 w zw. z art. 101 § 2 w zw. z art. 8 w zw. z art. 9 k.p.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg skarżących kasacyjnie przez Sąd I instancji, podczas gdy organy administracji w sposób błędny umorzyły postępowanie administracyjne w sprawie, mimo że nie pouczyły stron o sposobie obliczenia 3 - letniego terminu uregulowanego w art. 98 § 2 k.p.a., a K. J. w 2013 roku wniósł do Wojewody M. żądanie podjęcia postępowania w przekonaniu o zachowaniu ustawowego terminu, co powinno skutkować uchyleniem błędnych decyzji Ministra Skarbu Państwa i Wojewody M. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna opiera się na częściowo usprawiedliwionych podstawach.
Istotą problemu prawnego występującego w niniejszej sprawie jest określenie, czy w rozumieniu art. 98 § 2 k.p.a. datą zawieszenia postępowania jest data wydanie postanowienia o zawieszeniu, czy data jego doręczenia, a ponadto jaki wpływ na bieg terminu z powołanego wyżej przepisu ma fakt niedoręczenia jednej ze stron postanowienia o zawieszeniu postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela co do zasady stanowisko orzekających w sprawie organów, zgodnie z którym datą zawieszenia postępowania w rozumieniu art. 98 § 2 k.p.a. jest data wydania postanowienia o zawieszeniu.
Postępowanie administracyjne jest bowiem uregulowanym prawem procesowym ciągiem czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji oraz inne podmioty postępowania w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2014. Str. 400). Postępowanie to nie może toczyć się w stosunku do niektórych stron, a wobec innych pozostawać w zawieszeniu. Zawieszeniu podlega całe postępowanie, a nie tylko jego część dotycząca niektórych stron. Taką możliwość wyklucza jednolitość sprawy administracyjnej, która powinna być załatwiona decyzją administracyjną skuteczną wobec wszystkich stron postępowania, wydaną przy zagwarantowaniu ich praw procesowych.
Zatem zawieszenie postępowania następować musi w jednej dacie dla wszystkich stron postepowania. Jest ono bowiem aktem wpływającym na ciągłość postępowania administracyjnego, w ramach którego uprawnienia stron postępowania są równe i gwarantowane przez prawo procesowe.
Uniemożliwia to przyjęcie, by data zawieszenia postępowania była zależna od daty doręczenia postanowienia stronom postępowania. Nie można bowiem interpretacji ogólnych przepisów procedury administracyjnej uzależniać od liczby stron uczestniczących w postępowaniu. Zasada określania daty zawieszenia postępowania, mająca doniosłe znaczenie procesowe w świetle art. 98 § 2 k.p.a. i innych przepisów musi być określona jednolicie dla wszystkich spraw prowadzonych na podstawie tych samych przepisów proceduralnych, bez względu na liczbę uczestniczących w postępowaniu stron.
Jednakże rozważając kwestię biegu terminu skutkującego uznaniem wniosku za cofnięty należy mieć na uwadze podstawowe zasady postępowania administracyjnego, a w szczególności zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.) i zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).
Zgodnie z art. 110 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. postanowienie o zawieszeniu postępowania wiąże organ od chwili jego doręczenia. Akt doręczenia postanowienia wydanego przez organ administracji ma jednak doniosłe znaczenie nie tylko ze względu na wynikającą z powyższego przepisu funkcję stabilizacyjną, ale także ze względu na to, że prowadzi do jawnego określenia przez organ władzy publicznej wobec strony postępowania jej sytuacji prawnej. Strona wskutek doręczenia postanowienia o zawieszenia postępowania ma możliwość dostosowania swego postępowania do uwarunkowań wynikających z tego postanowienia lub do jego zwalczania w drodze zażalenia.
Dopiero zatem skuteczne doręczenie postanowienia o zawieszeniu postępowania wszystkim stronom postępowania otwiera organowi możliwość uwzględnienia terminu wynikającego z art. 98 § 2 k.p.a. Dopóki jednak doręczenie nie nastąpi, dopóty brak jest możliwości uznania wniosku za cofnięty i umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 k.pa. w związku z art. 98 § 2 k.p.a. Stanowisko sądu I instancji co do biegu terminu do złożenia wniosku o podjęcie pomimo braku skutecznego doręczenia narusza nie tylko powołane wyżej przepisy k.p.a. ale także zasadę państwa prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, gdyż prowadzi do utraty możliwości realizacji praw podmiotowych strony w związku z naruszeniem podstawowych obowiązków przez organ władzy publicznej. Doręczenie postanowienia o zawieszeniu postępowania musi nastąpić przed upływem terminu określonego w art. 98 § 2 k.p.a., aby mógł w ogóle nastąpić skutek, o którym mowa w tym przepisie.
Nie została zakwestionowana dokonana przez Sąd I instancji ocena, że nie doszło do doręczenia postanowienia o zawieszeniu postępowania A. J., gdyż K. J., uznany przez organy administracji za jego pełnomocnika w istocie tym pełnomocnikiem nie był. Ocenę tę zresztą uznać należy za trafną w świetle dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych.
Zatem w pełni usprawiedliwiony był zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez organy administracji obu instancji art. 98 § 2 k.p.a. przez umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie tego przepisu.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy jest już dostatecznie wyjaśniona orzekł na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a oraz art. 200 p.p.s.a. wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku sądu I instancji oddalającego skargę oraz uwzględnienia skargi wniesionej do tego sądu.