Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 marca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1312/05 oddalił skargę R. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości przeznaczonej na obwodnicę w ciągu drogi krajowej i odszkodowania.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie G., obręb B., oznaczonej jako działka nr 392/3 i ustalającą odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie w wysokości 36 100,00 zł, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu skarżonej decyzji, Minister Infrastruktury wskazał, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia działki nr 392/03 rozpoczęło się w 1998 r. wobec bezskutecznych rokowań Wojewody [...] w przedmiocie nabycia przedmiotowej działki, objętej zrealizowaną inwestycją polegającą na wybudowaniu drogi dojazdowej do przejścia granicznego [...]. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych pod pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Istotą wywłaszczenia jest pozyskanie prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa niezbędnej dla realizacji celu publicznego, pod warunkiem, że nie jest możliwe nabycie tej nieruchomości na podstawie umowy cywilnoprawnej. Minister Infrastruktury wskazał, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż R. W. nie otrzymał pisma z dnia [...] wyznaczającego termin do umownego zbycia prawa własności przedmiotowej działki.
Ponadto, wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, natomiast wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi. Dla potrzeb niniejszego postępowania został sporządzony operat szacunkowy. Operat taki, zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych. Podstawę prawną operatu szacunkowego sporządzonego do niniejszej sprawy stanowiło m.in. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924), które straciło moc wraz z dniem wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, a więc nastąpiła wskazana wyżej zmiana uwarunkowań prawnych. Pomimo tego w aktach brak jest aktualizacji operatu sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego kwestii ważności planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji lokalizacyjnej organ wskazał, iż przedmiotem postępowania było wywłaszczenie nieruchomości znajdującej się w pasie drogowym, na której wybudowana została droga krajowa, natomiast celem publicznym jest utrzymanie istniejącej już drogi. W związku z powyższym, brak aktualnego planu zagospodarowania miejscowego nie stanowi negatywnej przesłanki wywłaszczenia nieruchomości, wobec pozostawania w obiegu prawnym decyzji lokalizacyjnej wydanej na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego aktualnego na dzień wydania tej decyzji.
R. W. złożył skargę na powyższą decyzję zarzucając organowi, że nie ustosunkował się do wszystkich jego zarzutów, a między innymi do argumentu, iż decyzja Wojewody [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji wygasła 3 lata po jej wydaniu. W tej sytuacji organ odwoławczy powinien rozpoznać odwołanie i umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że Minister Infrastruktury nie przekroczył przyznanego przepisem art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia, ponieważ wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakie dodatkowe czynności oraz ustalenia winien przeprowadzić organ pierwszej instancji. Zaś wskazania te wykluczają możliwość przeprowadzenia tych czynności przez organ odwoławczy, bowiem sprowadzają się do przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego od początku, co naruszyłoby fundamentalną zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 16 k.p.a.).
Ponadto, Sąd zaznaczył, że zgodnie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nabywa w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub ich części na cele budowy dróg w drodze umowy. Od zasady wyrażonej w powyższym przepisie wyjątek stanowi art. 15 ust. 1 tej ustawy, który przewiduje wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w sytuacji, gdy po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości nie dojdzie do zbycia nieruchomości pod pas drogowy w drodze umowy cywilnoprawnej.
Poza sporem pozostaje fakt, że R. W. nie otrzymał pisma Wojewody z dnia [...], w którym wyznaczono termin do zawarcia umowy zbycia prawa własności przedmiotowej działki. Zatem przesłanki warunkujące wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nie zostały spełnione. Dopiero doręczenie pisma wzywającego do zawarcia umowy cywilnoprawnej w określonym terminie oraz bezskuteczny upływ tego terminu stanowią przesłanki do wszczęcia tego postępowania. Organ z uchybieniem art. 13 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, dokonał wywłaszczenia działki stanowiącej własność skarżącego, czym naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego określonych w art. 6, 7, 8, 9 oraz 77 k.p.a.
Nie bez znaczenia - stwierdził Sąd - z punktu widzenia skarżącego jest kwestia aktualizacji operatu szacunkowego, zwłaszcza że zmieniła się podstawa prawna regulująca jego sporządzenie.
Wskazane powyżej nieprawidłowości wskazują na konieczność przeprowadzenia od początku postępowania mającego na celu pozyskanie przez Skarb Państwa prawa własności działki, znajdującej się w ciągu drogi krajowej nr [...], co jest uzasadnione ważnym interesem społecznym.
Natomiast o sposobie nabycia prawa własności przedmiotowej działki przez Skarb Państwa zadecyduje wynik przeprowadzonego przed organami administracji państwowej ponownego postępowania.
Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że w ocenie Sądu I instancji, są one nieuprawnione. Decyzja lokalizacyjna Wojewody [...] z dnia 22 września 1994 r. nie utraciła ważności wobec braku przesłanek przewidzianych w art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99). Przepis ten stanowił "decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do gruntu lub je utracił albo w terminie określonym w tej decyzji, lecz nie dłuższym niż 3 lata, nie wystąpił o pozwolenie na budowę".
Jak stwierdził Sąd I instancji inwestor wystąpił w czasie przewidzianym powyższym przepisem o pozwolenie na budowę do Wojewody [...], który decyzją z dnia [...] r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności, co oznacza, że podlegała ona wykonaniu mimo braku waloru ostateczności.
R. W. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając:
- a) naruszenie przepisów prawa materialnego, polegającego na:
- 1) niewłaściwym zastosowaniu art. 43 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym z dnia 12 lipca 1984 r. (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 199) zwanej dalej ustawą przez przyjęcie, iż decyzja Wojewody [...] z dnia 22 września 1994 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...] nie utraciła ważności,
- b) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, tj.:
- 1) naruszenie prawa procesowego polegającego na obrazie art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Wojewódzki Sad Administracyjny wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, uznając za ważną decyzję lokalizacyjną,
- 2) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie należycie zastosowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. art. 43 ust. 3 ustawy,
- 3) naruszenie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo że organ zobowiązany był do umorzenia postępowania wywłaszczeniowego na skutek utraty przez decyzję lokalizacyjną Wojewody [...], z dnia [...] r., ważności, a nie tylko do uchylenia sprawy i przekazania do ponownego rozpoznania, a nadto z ostrożności procesowej, z uwagi na brak konkretnego wskazania ustaleń poczynionych przez WSA co do rzekomego spełnienia przesłanek określonych w decyzji lokalizacyjnej z dnia 22 września 1994 r.,
- 4) art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku art. 233 § 1 k.p.c. i art. 227 k.p.c. przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy, który wskazywał jednoznacznie na fakt, iż decyzja lokalizacyjna z dnia 22 września 1994 r. utraciła ważność, który to aspekt sprawy powinien być ponownie wyjaśniony, gdyż umknął on całkowicie uwadze organów orzekających, a którego przesłanki błędnie ustalił WSA.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że istotą sporu jest okoliczność, iż skarżący kwestionuje decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] w tej części, gdzie przekazał on sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji zamiast postępowanie umorzyć, wobec jego bezprzedmiotowości.
Skarżący zaznaczył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie kwestionował faktu, że w wymaganym ustawą i decyzją lokalizacyjną okresie inwestor nie uzyskał prawa do gruntu. Dodatkowo podkreślić można, iż inwestor utracił prawo własności do działki o nr 392/3 w B. na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 1999 r. sygn. akt. I SA 32/99 w przedmiocie wywłaszczenia prawa własności do działki nr 392/3, na mocy którego uchylono decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 10 grudnia 1998 r. (nr GN.5.1-0-1796/98) i decyzję Wojewody Zielonogórskiego z dnia 5 października 1998 r. (nr GG.II.7221/10/98) w przedmiocie wywłaszczenia. W toku postępowania ustalono zaś, że wniosek o wydanie decyzji pozwolenia na budowę na działce o numerze ewidencyjnym 392/3 złożony przez inwestora został dopiero pismem z dnia 13 października 1998 r., a więc po upływie 4 lat i 21 dni od wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia 22 września 1994 r. Przywołanie zatem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnej decyzji o pozwoleniu na budowę, nieodnoszącej się do spornej działki nr 392/3, na co wyraźnie wskazuje wydanie decyzji Wojewody [...] nr [...] dopiero dnia [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę na działce nr 392/3, nie mogło uzasadniać, wykonania przez inwestora narzuconych obowiązków terminie przewidzianym w art. 43 ust. 3 ustawy.
Wyraźnie organ administracji stwierdził, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę drogi na działce nr 392/3 wszczęte zostało na wniosek z dnia 13 października 1998 r. Ustalenie w tym zakresie wiąże Sąd. Tym samym pozostaje ustalić regułę generalną, że nieuzasadnione jest powoływanie się na decyzje wyeliminowane z obrotu prawnego lub o innym przedmiocie, jako uzasadnienie zachowania terminu przewidzianego w art. 43 ust. 3 ustawy.
Uzasadniając zaś zarzuty naruszenia przepisów postępowania strona wskazała, że w przedmiotowym postępowaniu poza potwierdzeniem wadliwości procesu wywłaszczeniowego koniecznym jest potwierdzenie utraty ważności przez decyzję lokalizacyjną Wojewody Zielonogórskiego z dnia 22 września 1994 r., co będzie miało bezpośredni wpływ na tok postępowania w przedmiocie wywłaszczenia.
Do uchybienia treści art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury doszło w wyniku pominięcia przez organ wykazanej bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w przedmiocie wywłaszczenia. Mianowicie brak któregokolwiek z elementów stosunku materialnoprawnego (tu: brak decyzji lokalizacyjnej na skutek jej wygaśnięcia, a tym samym brak wykazanego celu publicznego wywłaszczenia) skutkuje tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.
Sąd bez wskazania w oparciu o jakie dokumenty dokonał ustaleń, stwierdził natomiast, iż inwestor wystąpił w czasie przewidzianym ww. przepisem o pozwolenie na budowę do Wojewody Zielonogórskiego, który decyzją z dnia 10 marca 1997 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, która nie dotyczyła pozwolenia na budowę na przedmiotowej działce nr 392/3. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaniechał tym samym ustalenia, iż inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji pozwolenia na budowę na działce o numerze ewidencyjnym 392/3 pismem z dnia 13 października 1998 r., a więc po upływie 4 lat i 21 dni od wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia [...].
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie podkreślając, że rozstrzygnięcia opierały się na innych podstawach niż wywodzi skarżący. W istocie organ zarówno I jak i II instancji stanął na stanowisku, że w przypadku inwestycji z zakresie dróg krajowych brak decyzji lokalizacyjnej nie dowodzi braku przesłanek do wywłaszczenia nieruchomości. Organ I i II Instancji dał temu wyraz: w decyzji pierwszoinstancyjnej, Wojewoda [...] na stronie 3; w decyzji drugoinstancyjnej, organ administracji na stronach 5-7. Tym samym podnoszona przez skarżącego kwestia decyzji lokalizacyjnej jest bezprzedmiotowa. Istotnym jest to, że powyższego skarżący nie negował. Ponadto, podzielono stanowisko Sądu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Należy zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, iż pomimo niewyjaśnienia przez Sąd I instancji kwestii związanych z ważnością decyzji lokalizacyjnej, Sąd ten stwierdził, iż pozostaje ona w obiegu prawnym. W aktach administracyjnych sprawy, na podstawie których, zgodnie z art. 133 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, winien opierać się Sąd, brak jest w tym zakresie stosownych dokumentów. Kwestie te nie zostały również dokładnie i przekonywująco przedstawione ani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, ani w odpowiedzi na skargę. W związku z tym Sąd I instancji nie dysponował stosownym materiałem dowodowym i w tym stanie sprawy nie powinien wypowiadać się co do tej okoliczności.
Jednakże pomimo tego uchybienia samo rozstrzygnięcie Sądu jest zgodne z prawem. Wskazać bowiem należy, że zaskarżoną decyzję wyeliminowano z obrotu prawnego decyzją o wywłaszczeniu, uznając za przedwczesne wszczęcie tego postępowania.
W związku z tym, aby mogło być wszczęte postępowania wywłaszczeniowe muszą zostać spełnione ustawowe przesłanki do jego wszczęcia, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa,
Żądanie skarżącego umorzenia postępowania wywłaszczeniowego w świetle prawa jest bezzasadne bowiem w związku z treścią zaskarżonej decyzji nie doszło jeszcze do wszczęcia postępowania. Natomiast czy w ogóle postępowanie takie może być prowadzone będzie organ dopiero musiał rozważyć.
Z tych też względów uznając, że wprawdzie mimo częściowo błędnego uzasadnienia orzeczenie odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.