Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1201/08

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Lu 4/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zobowiązał Wojewodę Lubelskiego do wydania, w terminie miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku, rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku A. T. J. Z., M. Z. oraz A. Z. z dnia 26 marca 2007 r. oraz zasądził od Wojewody Lubelskiego na rzecz skarżących A. Z., H. Y. Z.i oraz A. Z. kwotę 340 zł /trzysta czterdzieści/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie ze skargi A. Z., H. Z. oraz A. Z. na bezczynność Wojewody Lubelskiego w przedmiocie wniosku o stwierdzenie, że zespół pałacowo- parkowy położony w Kozłówce nie podlega regulacjom przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż A. Z., H. Y. Z.i oraz A. Z. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 stycznia 2008 r. wskazali na bezczynność Wojewody Lubelskiego w przedmiocie wniosku z dnia 26 marca 2007 r. o stwierdzenie, że poszczególne składniki zespołu pałacowo - parkowego, położonego w K. nie podlegają regulacjom przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej.

A. Z., H. Y. Z.i oraz A. Z. w toku postępowania prowadzonego wcześniej wystąpili do Wojewody Lubelskiego z wnioskiem (datowanym na dzień 6 czerwca 2006 r.), który wpłynął do organu w dniu 13 czerwca 2006 r., o wydanie decyzji stwierdzającej, że zespół pałacowo-parkowy położony w miejscowości K., objęty księgą wieczystą nr (...), prowadzoną przez Sąd Rejonowy w L., składający się z działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami (...), o łącznym obszarze 21,06 ha, nie podlegał regulacjom przepisów dekretu z dnia 6 września 1944. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Wniosek ten został zmodyfikowany i w konsekwencji, zgodnie z treścią ukształtowaną pismem z dnia 26 marca 2007 r. stał się wnioskiem zawierającym szczegółowe składniki alternatywne, mające na celu ewentualne wyłączenie z postępowania wyszczególnionych obiektów wchodzących w skład zespołu pałacowo-parkowego w Kozłówce w sytuacji przyjęcia, że były wykorzystywane na cele produkcji rolnej.

Wojewoda Lubelski w dniu (...) sierpnia 2007 r. wydał decyzję Nr (...), stanowiącą reakcję na wniosek podstawowy z dnia 13 czerwca 2006 r., którą odmówił stwierdzenia, że zespół pałacowo-parkowy nie podlegał regulacjom przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż ograniczył rozstrzygnięcie tylko do pierwotnego żądania stron, bowiem pałac w Kozłówce stanowił integralną całość, a zatem wyłączenie z postępowania poszczególnych jego elementów jest niezasadne. W treści uzasadnienia tej decyzji wskazał na modyfikację tego wniosku, odniósł ją do wniosków alternatywnych, stwierdzając, że ograniczył postępowanie do pierwotnego żądania stron (czyli treści wniosku z dnia 13 czerwca 2006 r.), bowiem wyłączanie z postępowania poszczególnych elementów nieruchomości nie ma znaczenia dla ostatecznego rozstrzygnięcia.

Od decyzji Wojewody Lubelskiego wnioskodawcy złożyli do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odwołanie, jak również w dniu 19 września 2007 r. złożyli zażalenie na niezałatwienie przez organ administracji sprawy w części dotyczącej wniosków alternatywnych z dn. 26 marca 2007 r. Postanowieniem z dnia (...) grudnia 2007 r., Nr (...) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał zażalenie za nieuzasadnione, zaś decyzją z dnia (...) grudnia 2007 r., Nr (...)uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia (...) sierpnia 2007 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi stopnia wojewódzkiego.

W treści uzasadnienia postanowienia z dnia (...) grudnia 2007 r. uznającego niezasadność zażalenia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, iż odniesienie się w uzasadnieniu również do pozostałych wniosków złożonych w niniejszej sprawie powoduje, że bezczynność nie ma miejsca.

Następnie A. Z., H. Y. Z.i oraz A. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Wojewody, domagając się zobowiązania organu do rozstrzygnięcia w drodze decyzji żądania zawartego we wnioskach alternatywnych. Skarżący podnieśli, iż Wojewoda Lubelski, jak wynika z treści decyzji z dnia 31 sierpnia 2007 r., ograniczył się tylko do pierwotnego ich żądania, nie wydając odrębnych decyzji w stosunku do każdego z wniosków alternatywnych (ewentualnych). To z kolei pozbawiło ich prawa do weryfikacji treści rozstrzygnięcia zarówno w ramach kontroli instancyjnej, jak również ewentualnej kontroli przez sąd administracyjny.

W ocenie skarżących, stanowisko Wojewody o bezcelowości rozpoznawania wniosków ewentualnych w sytuacji, gdy ich rozpatrzenie zakończyłoby się wydaniem decyzji negatywnych, jest bezpodstawne, gdyż organ administracji rozpoznając sprawę zainicjowaną wnioskiem, nie może poprzestać na wyrażeniu swojego poglądu czy stwierdzeniu niecelowości wydania decyzji, bowiem z przepisów K.p.a. wynika obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia w formie przepisanej prawem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej odrzucenie, wskazując na niewyczerpanie przez stronę postępowania przysługujących jej środków zaskarżenia. W ocenie organu bezczynność w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi, ponieważ przedmiotową sprawę rozstrzygnął w decyzji z dnia (...) sierpnia 2007 r., a ze względu na jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, postępowanie jest w toku.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę, pełnomocnik skarżących, w piśmie z dnia 5 lutego 2008 r. wyjaśnił, iż zarzut niewyczerpania środków zaskarżenia jest bezzasadny, skoro skarżący w dniu 19 września 2007 r. złożyli zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W związku z decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia 31 sierpnia 2007 r. wnioskodawcy podjęli z jednej strony działania mające na celu jej uchylenie jako niezasadnej i błędnej merytorycznie, z drugiej zaś strony czynności zmierzające do rozpatrzenia wniosków alternatywnych w formie decyzji, składając w tym celu skargę do sądu administracyjnego.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż na gruncie art. 35 K.p.a wskazany jest termin ogólny, natomiast w art. 36 K.p.a. - sytuacja szczególna, związana z wystąpieniem zwłoki w załatwieniu sprawy, wywołująca obowiązek organu odnośnie do zawiadomienia o tym stron, podania przyczyn zwłoki oraz wskazania nowego terminu załatwienia sprawy (co miało miejsce w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji z dnia 31 sierpnia 2007 r.). Kwestie te nie miały w ocenie tego Sądu istotnego znaczenia w sprawie, wywołanej wniesieniem rozpatrywanej w niniejszym postępowaniu skargi, chociaż na marginesie Sąd wskazał, iż zwłoka w wydaniu decyzji wystąpiła także w odniesieniu do wniosku pierwotnego z dnia 13 czerwca 2006 r. (decyzja wydana została bowiem w dniu 31 sierpnia 2007 r.).

Sąd pierwszej instancji uznał, iż niewydanie powyższej decyzji w ustawowym terminie umożliwiło bowiem objęcie jej treścią także przedmiotowego wniosku alternatywnego (z dnia 26 marca 2007 r.), w stosunku do którego organ przyjął brak odrębnego charakteru.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż podstawową osią sporu w sprawie wywołanej rozpatrywaną skargą nie jest jednak upływ czasu związany z brakiem reakcji organu na wniosek lecz brak rozpoznania wniosku w wyniku uznania przez organ, że można ograniczyć się przy wydaniu decyzji jedynie do pierwotnego żądania.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie jest to pogląd trafny. Wniosek, treścią którego są żądania odmienne od wniosku pierwotnego, chociażby stanowiły wyodrębnione elementy tego wniosku pierwotnego, nie będące jednak co do treści wniosku, powtórzeniem wniosku pierwotnego, należy traktować jako nowy wniosek, w stosunku do którego organ winien wyrazić stanowisko w formie przewidzianej przez prawo. Tym bardziej, że podstawa prawna wydania decyzji przez organ I instancji została ustalona już przy rozpatrywaniu wniosku pierwotnego.

Sąd pierwszej instancji uznał, iż nie można w toku kontroli sądowej zaakceptować stanowiska organu dotyczącego arbitralnego uznania możliwości ograniczenia rozstrzygnięcia do pierwotnego żądania stron. Niezależnie bowiem od faktu, że poszczególne elementy zespołu pałacowo-parkowego w Kozłówce składają się na całość kompleksu, którego dotyczyła decyzja z dnia (...) sierpnia 2007 r., to jednak, odrębność przedmiotu powoduje, że sam wniosek wymaga odrębnej kwalifikacji normatywnej. Organ w ocenie Sądu pierwszej instancji winien się co do tego wypowiedzieć w ramach odrębnego rozstrzygnięcia stanowiącego reakcję na wniosek z dnia (...) marca 2007 r. Wątpliwości pojawiające się w związku z tym zauważył Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji z dnia (...) grudnia 2007 r., uchylającej decyzję z dnia (...) sierpnia 2007 r., wskazując, iż sformułowanie wniosku alternatywnego spowodowało wykroczenie przez Wojewodę poza pierwotny wniosek oraz doprowadziło do rozbieżności pomiędzy treścią wniosku a rozstrzygnięciem, a Wojewoda Lubelski nie skorzystał z możliwości wezwania strony do sprecyzowania i dokładnego określenia żądania (s. 3-4 uzasadnienia decyzji organu odwoławczego).

Sąd pierwszej instancji uznał zatem, iż nie można przyjąć, że wskazane w decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia (...) sierpnia 2007 r. rozumowanie, ograniczające rozstrzygnięcie do żądania pierwotnego, a tym samym zupełnie pomijające wyrażenie stanowiska co do treści wniosku z dnia (...) marca 2007 r. (mimo punktowego wymienienia w uzasadnieniu tej decyzji jego poszczególnych elementów), a także wiążące się z tym stanowiskiem przesądzenie bez analizy treści wniosku z dnia (...) marca 2007 r., niejako "z góry", że "...wyłączenie (...) z postępowania poszczególnych jej elementów nie ma znaczenia dla ostatecznego rozstrzygnięcia" (s. 2 decyzji Wojewody a dnia (...) sierpnia 2007 r.) mieści się w powyższych ramach poprawnego i zgodnego z prawem działania organu administracji.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wyprowadzenie jakiejkolwiek konkluzji merytorycznej przez organ powinno być poprzedzone analizą żądań sformułowanych we wniosku, a następnie znaleźć odpowiednie miejsce w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, które przybrać może różną treść, w zależności od oceny dokonanej przez organ administracji. W żadnym wypadku wyrażenie i uzasadnienie stanowiska przez organ nie może ograniczać się do ogólnego stwierdzenia, obejmującego jeden akapit w ramach obszernego, ośmiostronicowego uzasadnienia dotyczącego wniosku pierwotnego.

Sąd pierwszej instancji uznał także, iż nie jest zasadne żądanie organu, wyrażone w odpowiedzi na skargę, domagające się odrzucenia skargi przez sąd z powodu niewyczerpania drogi odwoławczej, bowiem zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie zostało sformułowane w dniu (...) września 2007 r., a postanowienie Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi uznające to zażalenie za nieuzasadnione zostało wydane w dniu (...) grudnia 2007 r. Nie można w ocenie Sądu pierwszej instancji traktować faktu, że toczące się postępowanie może doprowadzić do ponownego rozpatrzenia wniosku pierwotnego przez Wojewodę Lubelskiego (w zależności od wyniku postępowania sądowoadministracyjnego bowiem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożona została skarga na decyzję Ministra uchylającą decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia (...) sierpnia 2007 r.) jako argumentu, wyłączającego zasadność wydania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku z dnia (...) marca 2007 r.

Sąd pierwszej instancji zauważył także powoływanie przez organy błędnej daty przedmiotowego wniosku skarżących. Zarówno Wojewoda w decyzji z dnia 31 sierpnia 2007 r. dotyczącej wniosku pierwotnego oraz w odpowiedzi na skargę, jak również Minister w postanowieniu stwierdzającym niezasadność zażalenia powołują datę 24 kwietnia 2007 r. jako datę wniosku alternatywnego, podczas gdy, zgodnie z treścią pism skarżących oraz datą wskazaną na samym wniosku wynika, że pochodzi on z dnia 26 marca 2007 r., a do organu wpłynął w dniu 4 kwietnia 2007 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Muzeum Z. w K. zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów postępowania:

1. 1. naruszenie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej zwane: P.p.s.a., poprzez:
2. a) niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi na bezczynność Wojewody Lubelskiego, pomimo że decyzją z dnia 31 sierpnia 2007 r. GN.II/MT/7716/8/07 Wojewoda Lubelski w całości rozpoznał wszystkie wnioski zgłoszone przez wnioskodawców (A. Z., H. Y. Z.i oraz A. Z.) w związku z toczącym się postępowaniem o stwierdzenie, że zespół pałacowo — parkowy położony w miejscowości K., objęty księgą wieczystą (...) podlegał regulacjom przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, w tym również wnioski o charakterze ewentualnym z dnia (...) marca 2007 r.; lub poprzez
3. b) niewłaściwe zastosowanie polegające na zobowiązaniu Wojewody Lubelskiego do wydania w terminie miesiąca od uprawomocnienia się wyroku rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku wnioskodawców z dnia (...) marca 2007 r., pomimo że wcześniej, a mianowicie decyzją z dnia (...) grudnia 2007 r. nr (...) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia (...) sierpnia 2007 r. przekazując sprawę do ponownego rozpoznania właśnie z tego powodu, że Wojewoda Lubelski nie rozpoznał wszystkich głoszonych przez wnioskodawców w dniu (...) marca 2007 r. wniosków o charakterze ewentualnym;
4. 2. naruszenie art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi na bezczynność Wojewody Lubelskiego, pomimo, że decyzją dnia (...) sierpnia 2007 r., wydaną na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. rozstrzygnął całą sprawę (wszystkie wnioski wnioskodawców) w przedmiocie stwierdzenia, czy zespół pałacowo-parkowy położony w miejscowości Kozłówka, objęty księgą wieczystą (...) podlegał regulacjom przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.
5. 3. naruszenie art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., a także w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi na bezczynność Wojewody Lubelskiego w zakresie rozpoznania "wniosków" o charakterze ewentualnym zgłoszonych przez wnioskodawców pismem z dnia 26 marca 2007 r., pomimo, iż formułując te wnioski, wyłącznie przedstawili Wojewodzie Lubelskiemu możliwe rozstrzygnięcia wniosku głównego o stwierdzenie, czy zespół pałacowo-parkowy podlegał pod działanie dekretu o reformie rolnej. Wnioskodawcy natomiast nigdy nie zażądali - w trybie art. 61 § 1 k.p.a. wszczęcia odrębnych postępowań w sprawach poszczególnych wniosków i wydania odrębnych tj. administracyjnych;
6. 4. naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez brak zastosowania - brak umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, pomimo że z uwagi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) grudnia 2007 r. nr (...) uchylającą decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia v sierpnia 2007 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania i wyjaśnienia charakteru wniosków z dnia 26 marca 2007 r. postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności Wojewody Lubelskiego stało się bezprzedmiotowe;
7. 5. naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. przez brak rozpoznania istoty sprawy, brak rozstrzygnięcia w granicach całej sprawy - tj. przez:
8. a) pominięcie okoliczności, że wnioski zgłoszone przez wnioskodawców w dniu 26 marca 2007 r. miały charakter ewentualny i zostały zgłoszone wyłącznie na wypadek, gdyby organ uznał, iż niektóre części nieruchomości podlegały pod działanie dekretu o reformie rolnej, a inne temu działaniu nie podlegały, a ponadto nie stanowiły wniosków o wszczęcie postępowania w trybie art. 61 § 1 k.p.a., lecz miały na celu wyłącznie przedstawienie Wojewodzie Lubelskiemu ewentualnie możliwych rozstrzygnięć sprawy,
9. b) błędne przyjęcie, że rozstrzygnięcie organu administracji pierwszego stopnia powinno odnosić się do każdego z wniosków ewentualnych zgłoszonych przez wnioskodawców pismem z dnia 26 marca 2007 r.
10. 6. naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji będąc zobowiązanym do wydania wyroku na podstawie akt sprawy pominął zawarte w nich dokumenty wskazujące na niemożność uwzględnienia skargi na bezczynność organu administracji z uwagi na okoliczność, iż wcześniej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi — decyzją z dnia (...) stycznia 2007 r. uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia (...) sierpnia 2007 r., zobowiązując Wojewodę Lubelskiego do wyjaśnienia charakteru tych wniosków i wszechstronnego rozpoznania sprawy

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej strona skarżąca wniosła o:

1. 1. uchylenie postanowieniem zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi na bezczynność Wojewody Lubelskiego albo umorzenie postępowania przed sądem pierwszej instancji,
2. 2. ewentualnie na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania
3. 3. zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych

W motywach skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, iż Wojewoda Lubelski wydając decyzję z dnia (...) sierpnia 2007 r. rozpoznał i rozstrzygnął całą sprawę co do stwierdzenia, czy zespół pałacowo-parkowy w K. podlegał pod działanie dekretu o reformie rolnej.

We wniosku z dnia 6 czerwca 2006 r. wnioskodawcy zażądali wydania decyzji stwierdzającej, że nieruchomość w postaci zespołu pałacowo - parkowego położonego w miejscowości K. księdze wieczystej (...), prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Lubartowie, obejmującej działki o nr (...) o łącznym obszarze 21,06 ha, nie podpadała pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Takie sformułowanie żądania w ocenie skarżącego oznacza, iż wnioskodawcy domagali się w niniejszym postępowaniu ustalenia, iż ww. nieruchomość w całości nie podpadała pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Następnie wnioskodawcy wskazali, iż zmienili - rozszerzyli swój pierwszy wniosek, składając dodatkowe wnioski o charakterze ewentualnym na wypadek uznania przez organ administracyjny, że część obecnego terenu zespołu pałacowo parkowego w Kozłówce była funkcjonalnie połączona z gospodarstwem rolnym, czyli na wypadek przyjęcia, że w ocenie organu niemożliwe jest wydanie rozstrzygnięcia w całości zgodnego z pierwotnym i odstawowym żądaniem wnioskodawcy.

Skarżący podkreślili, iż wnioskodawcy składając wnioski ewentualne, złożyli je obok żądania pierwotnego i nie zastąpili nimi swojego żądania pierwotnego. Sens tych ewentualnych żądań polegał na tym, że wnioskodawca dopuszczał możliwość orzeczenia przez organ, że tylko część nieruchomości objętej postępowaniem nie podpadała pod działanie dekretu.

W istocie zatem wnioski te miały na celu przedstawienie Wojewodzie Lubelskiemu szeregu teoretycznie możliwych rozstrzygnięć w sprawie.

Wobec tak sformułowanego żądania wniosku organ rozstrzygając, że cały zespół pałacowo parkowy podlegał pod działanie dekretu, Wojewoda rozstrzygnął wszystkie zgłoszone przez wnioskodawców żądania.

Wobec powyższego w ocenie skarżących dokonywanie oceny (rozstrzygnięcia) wobec każdego z kilkunastu alternatywnych wniosków było więc bezprzedmiotowe - albowiem ocena tych wniosków zawierała się we wniosku pierwotnym. W takim stanie rzeczy nie można w ocenie skarżącego mieć żadnych wątpliwości co do zakresu i granic żądań, a organowi pierwszej instancji nie można zarzucać bezczynności w rozstrzygnięciu wniosków.

Skarżący podkreślili, iż wnioskodawcy nigdy nie cofnęli swojego pierwotnego wniosku, tj. żądania ustalenia że całość nieruchomości opisanej we wniosku nie popadała pod działanie dekretu. Od początku postępowania wnioskodawcy ten wniosek konsekwentnie podtrzymywali. Stwierdza to również treść samego odwołania wnioskodawców od decyzji organu I instancji (str. 8 odwołania).

Skarżący stwierdzili, iż wnioskodawcy nigdy również nie zgłosili żądania wszczęcia — w trybie art. 61 § 1 k.p.a. - odrębnych postępowań co do każdego z wniosków z dnia 26 marca 2007 r.

Skarżąc decyzję Wojewody Lubelskiego wnioskodawcy zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie, że cały obszar nieruchomości w postaci zespołu pałacowo-parkowego (a zatem nie tylko te części nieruchomości, których dotyczyły wnioski ewentualne, ale również pozostała część nieruchomości) podlegał pod działaniu dekretu.

W odwołaniu wnioskodawcy domagali się przede wszystkim uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy w całości poprzez wydanie decyzji stwierdzającej, iż opisana we wniosku nieruchomość nie podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu. Dopiero w dalszej kolejności wnioskodawcy wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy w całości poprzez wydanie decyzji stwierdzającej, że poszczególne części obszaru opisanej we wniosku nieruchomości, czy też poszczególne posadowione na niej budynki (w tym w szczególności części nieruchomości opisane w zarzucie nr 10 lit. a-k) nie podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. 3 dekretu.

Zatem również wnioski zawarte w odwołaniu wnioskodawców od decyzji Wojewody Lubelskiego, potwierdzają, że sens "wniosków ewentualnych" nie polegał na tym, aby wydane zostało kilkanaście decyzji - każda dla odrębnego wniosku, lecz na tym - aby przy rozpoznawaniu sprawy mieć na względzie możliwość wydania, w zależności od konkretnych ustaleń faktycznych, różnych decyzji.

Skarżący podniósł, iż ze stanowiska przedstawionego przez wnioskodawców w toku postępowania w sposób jasny i nie budzący żadnych wątpliwości wynika, że przesłanka rozpoznawania pierwszego z wniosków ewentualnych miała aktualizować się dopiero w przypadku uznania przez organ, że nie ma podstaw do wydania orzeczenia (albo pozytywnego albo negatywnego) co do całości nieruchomości, innymi słowy - dopiero w przypadku uznania przez organ, że nie ma podstaw do uznania że cała nieruchomość podpadała albo że cała nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu. Natomiast przesłanka rozpoznania każdego z kolejnych wniosków ewentualnych miała się aktualizować dopiero po uznaniu, iż poprzedni wniosek ewentualny jest bezpodstawny.

Poza tym, gdyby przyjąć, że Wojewoda winien wydawać odrębne decyzje dla każdego z wniosków z 26 marca 2007 r., to w związku ze sformułowaniem żądań wnioskodawców, jako wniosków o charakterze ewentualnym (uzależniających rozpoznanie kolejnego wniosku od rozstrzygnięcia wniosku poprzedniego), należy stwierdzić, iż Wojewoda nie mógłby wydawać kolejnych decyzji przed ostatecznym/prawomocnym zakończeniem postępowania w sprawie poprzedniego wniosku.

Skoro zatem do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone postępowanie w sprawie rozpoznania "wniosku głównego" tj. w sprawie stwierdzenia, czy całość zespołu pałacowo-parkowego w Kozłówce podlegała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, to brak jest zdaniem strony skarżącej podstawy do wydania decyzji w sprawie pierwszego z wniosków ewentualnych przedstawionych przez wnioskodawców, a mianowicie w sprawie stwierdzenia, czy pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej podpadał zespół pałacowo-parkowy w Kozłówce z wyłączeniem gruntów zajętych przez budynek stanowiący suszarnię chmielu.

Następnie, dopiero po wydaniu ostatecznej/prawomocnej decyzji w ww. sprawie w ocenie skarżących możliwe byłoby wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia, czy pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej podpadał zespół pałacowo-parkowy z wyłączeniem gruntów zajętych przez budynek stanowiący kurnik, "Ostateczne załatwienie całej sprawy trwałoby w takiej sytuacji latami.

Skarżący podnieśli, iż brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności Wojewody Lubelskiego w sprawie rozstrzygnięcia wniosków z dnia (...) marca 2007 r. również z tego względu, że decyzją z dnia (...) grudnia 2007 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania, nakazując przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w prawie zgłoszonych przez wnioskodawców żądań o charakterze ewentualnym. Powyższa decyzja Ministra została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i nie jest prawomocna, gdyż postępowanie sądowo administracyjne jest w toku.

W tym stanie rzeczy skarżący uznali, że niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne, jako wszczęte już po wydaniu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji z dnia (...) grudnia 2007 r. o uchyleniu decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 31 sierpnia 2007 r., jest bezprzedmiotowe i winno zostać umorzone. W przeciwnym wypadku może dojść do sytuacji, w której zaistnieją sprzeczne ze sobą, a tym samym niewykonalne orzeczenia.

Na wypadek uznania przez Sąd, że Wojewoda winien w sentencji decyzji podać odrębne postanowienia dla każdego z poszczególnych wniosków z dnia (...) marca 2007 r., skarżący podnieśli, że w takiej sytuacji, jedynym środkiem, za pomocą którego mogłyby być usuwane ewentualne uchybienia w tym zakresie jest wniosek o uzupełnienie decyzji, o którym mowa w art. 111 k.p.a. Nie można bowiem orzekać o bezczynności organu administracyjnego z uwagi na występowanie okoliczności uzasadniających uzupełnienie decyzji w trybie art. 111 k.p.a. Inne są bowiem przesłanki stwierdzenia bezczynności organu administracyjnego (całkowity brak wydania decyzji w terminie), a inne - uzupełnienia decyzji (konieczność uzupełnienia rozstrzygnięcia). Zamienne wykorzystywanie obu środków prawnych jest w ocenie skarżących niedopuszczalne.

Skarżący wskazali także, że w niniejszej sprawie wnioskodawcy nie złożyli wniosku o uzupełnienie decyzji, a w samym odwołaniu od decyzji Wojewody lubelskiego nie zarzucili rozbieżności pomiędzy przedmiotem wniosku a przedmiotem rozstrzygnięcia. Skoro więc wnioskodawcy nie złożyli wniosku o uzupełnienie decyzji to zdaniem skarżącego musieli stwierdzić, iż w ich ocenie decyzja ta jest kompletna i na obecnym etapie postępowania nie ma przesłanek do tego, aby wyjaśniać, czy zakres żądań nie był szerszy niż zakres rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 1 sierpnia 2008 r. wnioskodawcy – A. Z., H. Y. Z.i oraz A. Z. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej, wniesionej przez Muzeum Z. w K..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie albo gdy wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia bądź innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M.Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86).

Bezczynność organu musi istnieć zarówno w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie orzekania przez sąd administracyjny. Wskazać w tym miejscu należy na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008r. sygn. akt I OPS 6/08, LEX nr 463487.

Oznacza to, że sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Uznawszy zaś, że organ był bezczynny w tej dacie, ale przestał nim być, wydając stosowny akt lub podejmując właściwą czynność w trybie autokontroli, sąd powinien uznać, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe (uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, niepubl.) i dlatego podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela pogląd wyrażony w powyższej uchwale.

W niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 27 grudnia 2007 r. uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania, nakazując przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w prawie zgłoszonych przez wnioskodawców żądań o charakterze ewentualnym. Powyższe oznacza, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia, czy całość zespołu pałacowo-parkowego w Kozłówce podlegała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie zostało zakończone i cały czas jest w toku.

Słusznie zatem wskazuje strona skarżąca, iż niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne, jako wszczęte już po wydaniu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji z dnia 27 grudnia 2007 r. o uchyleniu decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 31 sierpnia 2007 r., jest bezprzedmiotowe i winno zostać umorzone. Organ wydający decyzję w pierwszej instancji został zobowiązany przez organ odwoławczy do ponownego rozpoznania niniejszej sprawy, co powoduje, że postępowanie w sprawie pierwotnego wniosku skarżących cały czas trwa. Ponowne zobowiązywanie Wojewody Lubelskiego do wydania decyzji odnośnie wniosku skarżących nie znajduje uzasadnienia, skoro postępowanie toczy się przed nim. Tak więc zarzut naruszenia art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy uznać za uzasadniony.

Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi bowiem w wypadku wydania aktu lub podjęcia czynności przez organ w sprawie, w której została wniesiona skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Mając na względzie, iż w momencie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie tj. 24 stycznia 2008 r., Wojewoda Lubelski był już zobowiązany do podjęcia czynności w sprawie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (decyzją z dnia 27 grudnia 2007 r.), to należy uznać, że postępowanie z zakresu zobowiązania Wojewody Lubelskiego do wydania decyzji jest bezprzedmiotowe. Za przedstawianym stanowiskiem przemawia również fakt, iż Wojewoda Lubelski przy ponownym rozpoznaniu sprawy, do momentu wniesienia skargi do Sądu pierwszej instancji nie uchybił terminowi, wynikającemu z art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 161 §1 pkt 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie przed Sądem pierwszej instancji.