Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1075/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi S. Z. i G. Z. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], w pkt 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, w pkt 3. zasądził od Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżących solidarnie kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2013r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżących od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2012r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia przez uprawniony podmiot, z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872), własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], zajętej według wnioskodawców pod drogę publiczną - uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2012r. i odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 01.01.1999r. przez Gminę Ś. nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...].
Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.
Pismem z dnia 5 grudnia 2005r. skarżący wystąpili do Urzędu Miasta i Gminy Ś. z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. za działki nr [...] położone w obrębie W. o łącznej powierzchni 1130m2, zajęte wg wnioskodawców pod drogi publiczne.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy Ś. przesłał przedmiotowy wniosek z dnia 5 grudnia 2005r. Staroście Powiatowemu zgodnie z właściwością.
Pismem z dnia [...] czerwca 2007r. nr [...] Starosta Krakowski wyjaśnił wnioskodawcom, że sprawa odszkodowania będzie rozpatrzona przez Starostę po wydaniu przez Wojewodę Małopolskiego decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę Ś. przedmiotowej nieruchomości.
Pismem z dnia 23 stycznia 2009r. skarżący wystąpili do Wojewody Małopolskiego o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę Ś. działek nr [...].
Decyzją z dnia [...] stycznia 2012r. nr [...] Wojewoda Małopolski umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę Ś. nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] zajętych według wnioskodawców pod drogę publiczną.
Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2012r. złożyli skarżący wskazując, że postępowanie nie jest bezprzedmiotowe, bowiem do chwili obecnej nie zostało ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu przejęcia nieruchomości pod drogi.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją dnia [...] marca 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżących od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2012r. - uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2012r. i odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 01.01.1999r. przez Gminę Ś. nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...].
Skargę na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli skarżący domagając się stwierdzenia nieważności (lub o uchylenia) decyzji organów obu instancji, tj. decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w Warszawie z dnia [...] marca 2013 r. i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] oraz przekazania wniosku skarżących z dnia 5 grudnia 2005 r. do właściwego trybu postępowania o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Gminy Ś. decyzją Urzędu Rejonowego w Krakowie z dnia [...] października 1995 r. [...].
W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za zasadną wskazał, że przepis art. 61 § 1 k.p.a. przewiduje dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. W obu przypadkach czynności skutkujące wszczęciem postępowania powinny być podjęte przez podmioty uprawnione i powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom. Niedopuszczalne jest mieszanie trybów postępowania, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek tak, jak postępowania wszczętego z urzędu.
Wniosek strony zawierający żądanie załatwienia sprawy administracyjnej powinien odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach kodeksu (art. 63), Wniosek otwierający postępowanie administracyjne, w przypadku niezachowania obowiązujących wymogów formalnych, stanowi podstawę do wszczęcia postępowania wyjaśniającego, mającego ustalić, czy domniemana jego treść zgodna jest z wolą osoby, od której pochodzi. W razie gdy wniosek wszczynający postępowanie administracyjne budzi wątpliwości organu administracji publicznej co do treści zawartego w nim żądania, organ ten jest obowiązany ustalić rzeczywistą treść tego żądania, należycie i wyczerpująco informując wnoszącego podanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2006 r., II OSK 1004/05, LEX nr 266429).
Przy ustalaniu powyższego nie ma decydującego znaczenia tytuł pisma ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w nim zwrotów, decydująca jest bowiem ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych przez nią okoliczności.
Organ administracji nie jest władny do dokonania zmiany żądania strony lub jego arbitralnej interpretacji.
W sprawie niniejszej organy obu instancji wadliwie zinterpretowały i ustaliły treść wniosku skarżących z dnia 5 grudnia 2005r., a także zaniechały podjęcia niezbędnych czynności zmierzających do ustalenia rzeczywistej woli wnioskodawców. Tymczasem analiza jego treści wskazuje, że wniosek ten zawiera niewątpliwe żądanie wszczęcia postępowania o wypłatę na rzecz wnioskodawców odszkodowania za stanowiące ich własność grunty przeznaczone pod drogi.
Jakkolwiek wymienione pismo odwołuje się do treści art.73 ustawy 13.10.1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, to jednak wymienia on numery działek oraz dołączona została do niego mapa geodezyjna, które pozwalały na podjęcie ustaleń jaki status prawny mają działki wskazane we wniosku przez wnioskodawców, w jakim trybie zostały przewłaszczone, a co za tym idzie, w oparciu o jakie przepisy obowiązującego prawa powinien być rozpoznany wniosek złożony przez skarżących.
Podjęcie wskazanych czynności pozwoliłoby na jednoznaczne ustalenie treści decyzji Urzędu Rejonowego w Krakowie z dnia [...].10.1995r. zatwierdzającej, na wniosek skarżących, projekt podziału nieruchomości objętej księgą wieczystą KW [...], o powierzchni 0,56 ha na podstawie art. 10 ust.1,3 i 5 ustawy z dnia 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Organy prowadzące postępowanie zaniedbały tymczasem opisany wyżej obowiązek ustalenia faktycznej treści wniosku i zawartego w nim żądania, w to miejsce zaś rozpoznały nieistniejącą sprawę o odszkodowanie za grunty przejęte pod drogi publiczne na podstawie przepisów ustawy z dnia 13.10.1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, która nie miała w sprawie niniejszej zastosowania.
Powyższe nastąpiło pomimo faktu, że w toku rozpoznania sprawy Urząd Miasta i Gminy Ś. potwierdził w piśmie skierowanym do Wojewody Małopolskiego w dniu [...].09.2009r., że wymienione przez skarżących działki nr [...] położone we W., za które domagali się odszkodowania powstały w wyniku podziału ich nieruchomości.
Wbrew istniejącemu obowiązkowi zaniechano poinformowania wnoszących podanie o odszkodowanie o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich prawa oraz jednoznaczne przesądzenie jego treści.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł organ i zaskarżając je w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w przepisie art. 174 pkt 2 ppsa, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej Kpa) przez błędne przyjęcie, iż nie było podstaw do wydania reformatoryjnego orzeczenia w sytuacji, gdy to strona skarżąca niezadowolona z decyzji organu I instancji wniosła odwołanie od tej decyzji,
- 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w zw. z art. 63 § 2 Kpa i w zw. z art. 9 Kpa przez błędne przyjęcie, iż organy nie wyjaśniły, czego domagają się wnioskodawcy oraz zaniechały poinformowania wnoszących podanie o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich prawa,
- 3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w zw. z art. 61 § 1 Kpa przez błędne przyjęcie, iż brak było podstaw do wszczęcia przedmiotowego postępowania,
- 4) naruszenie art. 141 § 4 ppsa przez sformułowanie uzasadnienia wewnętrznie sprzecznego, z którego nie wynika jakie powinno być dalsze postępowanie organów.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano, że prawidłowym działaniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej było wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Sąd naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa, gdyż prawidłowa ocena postępowania skutkować powinna oddaleniem skargi, z uwagi na fakt, że wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji nie naruszył przepisów proceduralnych. Brak jest konsekwencji w działaniu Sądu I instancji. Z jednej strony wskazał, że niesłusznie zostało wszczęte postępowanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a z drugiej uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2012 r., którą uznając postępowanie za bezprzedmiotowe umorzono wszczęte postępowanie.
Taki sposób rozstrzygnięcia Sądu ma wpływ na wynik sprawy, gdyż w ponownie prowadzonym postępowaniu organy miałyby problem oceny jakie rozstrzygnięcie powinno zapaść w sprawie, gdyż zarówno umorzenie postępowania jak i jego merytoryczne rozstrzygnięcie zdaniem Sądu I instancji jest nieprawidłowe. Brak wyjaśnienia stanowiska sądu ma więc istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie jest możliwa kontrola prawidłowości takiego rozstrzygnięcia sądu.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli skarżący i wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Wskazali, że w skardze kasacyjnej Minister pominął to, że złożyliśmy pismo do Urzędu Gminy w Ś., który to organ miał pełną wiedzę co do skutków prawnych decyzji Urzędu Rejonowego w Krakowie z dnia [...] października 1995 r. [...] i był zobowiązany do załatwienia tej sprawy zgodnie z naszym żądaniem, co dotychczas nie nastąpiło.
W skardze kasacyjnej Minister pominął całkowicie nie tylko powyższą okoliczność, ale pominął także to, że Burmistrz Gminy Ś. przekazał nasz wniosek innemu organowi Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] i tym samym Burmistrz Gminy Ś. "wepchnął nas w pułapkę". Dalsze postępowania organów prowadzone były pozornie, albowiem nikt nie zechciał zapoznać się z dokumentami dołączonymi do naszej sprawy.
Skarga kasacyjna pomija istotę sprawy i powoduje w dalszym ciągu pozorne działania organów państwowych, które przez prawie 20 lat nie wypłaciły nam odszkodowania za zabrane nam nieruchomości, faktycznie zajęte pod wybudowaną i użytkowaną przez całe społeczeństwo ulicę.
W sposób oczywisty nasze działki były od lat (także w chwili wniesienia przez nas wniosku i później, w 1998 r.) zajęte pod ulicę, co dla nas jednoznacznie oznaczało (wyjaśnialiśmy to w skardze), że nieruchomości nam zabrane zajęte były pod drogę publicznie użytkowaną, a tym samym - według nas - faktycznie stanowiły drogę publiczną. Okoliczność, że wybudowana droga nie została prawnie zaliczona do dróg publicznych, a stanowi drogę wewnętrzną, nie była nam ani znana ani znacząca wobec faktu, że nasze nieruchomości zostały zabrane nam pod ulicę użytkowaną przez całe społeczeństwo oraz za każde zabranie pod ulice nieruchomości ich właścicielom nieruchomości przysługuje odszkodowanie. Żaden organ nam nie wyjaśnił sytuacji prawnej ulicy wybudowanej na naszych działkach i nie pouczył, że w przypadku gdyby ulica ta została stosownym aktem prawnym zaliczona do dróg publicznych, to odszkodowanie byłoby wypłacone w trybie wskazanego przepisu, a ponieważ ulica ta stanowi drogę wewnętrzną, faktycznie użytkowaną publicznie, a nie zaliczoną prawnie do dróg publicznych), to odszkodowanie (niewypłacone od 1995 r.) będzie wypłacone w jakimś innym konkretnym trybie i terminie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji, które okazały się nieusprawiedliwione.
W istocie bowiem rację należy przyznać skarżącemu kasacyjnie, że w sprawie doszło do naruszenia wskazywanych norm prawa procesowego.
W ich świetle kontroli przed Naczelnym Sądem podlegała prawidłowość dokonanej przez sąd I instancji oceny postępowania prowadzonego przed Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz Wojewodą Małopolskim.
Postępowanie to prowadzono w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości działek o numerach [...] na podstawie art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wolę prowadzenia takiego postępowania, w sposób nie budzący wątpliwości wyrazili S. i G. Z. w piśmie z dnia 23 stycznia 2009r. Żądanie to zostało sformułowane w sposób jednoznaczny, nie stwarzało problemów interpretacyjnych. Nie można było w tej sytuacji przyjąć za sądem I instancji, że kontrolowane organy nie wyjaśniły czego domagają się wnioskodawcy. Ewentualne wadliwości w zakresie długotrwałości prowadzonego postępowania dowodowego, w szczególności zaś poczynienia dopiero po kilku latach ustaleń co do treści decyzji Urzędu Rejonowego w Krakowie z dnia [...].10.1995r. nie mogły mieć znaczenia przy ocenie tego zarzutu. Bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania należy do materii odrębnego postępowania prowadzonego przez organy administracji.
Nie sposób przyjąć w tej sytuacji, by brak było podstaw do wszczęcia tego postępowania, co nie słusznie wywiódł sąd I instancji. Za zasadne uznać należało zatem zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej, wskazane jako naruszenie art.145§1pkt.1lit.c P.p.s.a. w związku z art. 63§2 kpa, 9 kpa oraz art. 145§1pkt.1 lit.c P.p.s.a. w związku z art., 61§1 kpa, a także art. 145§1pkt.1litc P.p.s.a. w związku z art. 138 §1pkt.2 kpa.
Zgodzić należało się ze skarżącym kasacyjnie, że kontrolowane uzasadnienie narusza wymogi zawarte w art. 141§4 P.p.s.a.W istocie bowiem jego treść pozostaje wzajemnie sprzeczna oraz nie ma odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Z jednej strony kontrolowany sąd wywiódł, że organy obydwu instancji błędnie zinterpretowały i ustaliły treść wniosku z dnia 5 grudnia 2005r., zupełnie w ocenie sądu II instancji pomijając stanowisko wyrażone przez skarżących np. w piśmie z dnia 23 stycznia 2009r., z drugiej strony zaś z zupełnie niezrozumiałych względów sąd ten w późniejszej części uzasadnienia podniósł że organy rozpoznały nie istniejącą sprawę o odszkodowanie, co w rzeczywistości nie odpowiadało przedmiotowi kontrolowanego przed sądem postępowania, którego istotą było rozpoznanie żądania stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieruchomości, które wyartykułowane zostało w piśmie z dnia 23 stycznia 2009r.
W świetle jednoznacznie wyartykułowanego żądania z dnia 23 stycznia 2009r. brak było również podstaw do wezwania by organy wyjaśniły intencję pisma z dnia 5 grudnia 2005r. Kontrolowany sąd wadliwie nakazał organom by zobowiązać skarżących do podania przepisów prawa, na których opierają swe roszczenia, zapominając że nie należy to do obowiązków wnoszącego podania do organów administracji. Nie jest to warunek skuteczności prawnej tej czynności. Ma rację skarżący kasacyjnie, że tak sformułowane uzasadnienie wywołuje nadto wątpliwości co do koniecznych działań organu w ponownie prowadzonym postępowaniu
Skoro zatem w niniejszej sprawie wbrew sądowi I instancji organy nie dopuściły się naruszeń o których mowa w art. 145§1pkt.1lic P.p.s.a. brak było podstaw do uchylenia decyzji obu instancji. Z tego też powodu oraz mając na względzie naruszenie przez kontrolowany sąd wymogów z art. 141§4 P.p.s.a. koniecznym było uchylenie zaskarżonego wyroku. Jednocześnie uwzględniając, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę S. Z. i G. Z. Za prawidłowe uznać należało bowiem stanowisko organów obu instancji co do braku podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości, na podstawie art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Jak wynika ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego w dniu 1 stycznia 1999r. sporne nieruchomości stanowiły już własność Gminy Ś. Prawo to przeszło na powyższą jednostkę na mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Krakowie z dnia [...]10.1995r, która stała się ostateczna z dniem 13 listopada 1995r.
Wbrew stanowisku skarżących do rozpoznania wniosku z dnia 5 grudnia 2005r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania nie jest niezbędne wyeliminowanie decyzji wydanych w kontrolowanej sprawie. Wniosek o odszkodowanie został w wyniku postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy Ś. z dnia [...] grudnia 2005r. przekazany wg. właściwości Staroście Powiatowemu w Krakowie do rozstrzygnięcia. Brak jakichkolwiek przeszkód by nadać jemu bieg.
W świetle poczynionych w niniejszej sprawie ustaleń nie może mieć żadnego znaczenia, iż skarżący we wniosku z dnia 5.12.2005r powołali się na przepis art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998r. W istocie bowiem skarżący mają prawo żądania odszkodowania od Gminy Ś. nie na podstawie ustawy z 1998r., a w związku z przejęciem działek na własność przez tę Gminę na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...].10.1995r. o zatwierdzeniu projektu podziału i wydzieleniu działek pod budowę ulicy. Zarówno przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości(art. 10 ust.5) jak i przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (art. 98 ust.3) stanowią, że za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie, które ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości.
W świetle przepisów ustawy z 1997r. odszkodowanie w takim przypadku ustala starosta, a zatem organ, do którego został przekazany wniosek z dnia 5 grudnia 2005r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania, złożony przez skarżących.
Z tego też względu na zasadzie art. 188 P.p.s.a orzeczono jak w pkt.1 sentencji wyroku. O kosztach rozstrzygnięto na zasadzie art. 207§2 P.p.s.a