Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3091/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r. nr [...], którą Minister uchylił decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Hajnówce, decyzją z dnia [...] października 1969 r. nr [...], przejęło na własność Państwa gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha położone we wsi C., powiat H., zapisane w rejestrze ewidencji gruntów na P.L., jako podstawę prawną wskazując art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 39 poz. 174) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 39, poz. 198) i w uzasadnieniu decyzji podając, że grunty przejmowanego gospodarstwa nie były uprawiane i w całości leżały w odłogu, na nieruchomości nie było zabudowań, nie było zwierząt gospodarskich, a właścicielka zamieszkiwała na stałe u syna w H. Po rozpoznaniu wniosku z [...] kwietnia 2005 r. M.L., spadkobiercy byłej właścicielki, o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], stwierdziło, że decyzja z [...] października 1969 r., w części dotyczącej działek o aktualnych numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] oraz działki nr [...], wydana została z naruszeniem prawa, natomiast w części odpowiadającej obecnie częściom działek oznaczonych nr: [...],[...],[...],[...],[...] i [...] stwierdziło nieważność decyzji, a po rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], utrzymało w mocy swoją decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 28 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 512/06 uchylił ww. decyzje, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 434/07, oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd podkreślił, że organem rzeczowo właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] października 1969 r. w części dotyczącej: działki nr [...] (dawna działka nr [...]), części działki nr [...] (część dawnej działki nr [...]), części działek nr [...] i nr [...] (dawna działka nr [...]), części działki nr [...] (dawna działka nr [...]) oraz stwierdził, że przedmiotowa decyzja w pozostałej części została wydana z naruszeniem prawa i odmówił w tej części stwierdzenia nieważności decyzji z powodu zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, zaś po rozpatrzeniu wniosku Nadleśnictwa Bielsk w Bielsku Podlaskim o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. w całości i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż decyzja z dnia [...] października 1969 r. obejmuje kategorie spraw należące do zakresu działania administracji rządowej i do jej rozpatrzenia zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206), a zgodnie z jej art. 3 ust. 1 pkt 5 to wojewoda jest organem administracji rządowej, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie.
Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] lipca 2011 r.:
- 1. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] października 1969 r., w części dotyczącej działki nr [...] (dawna działka nr [...] o pow. [...] ha), części działki nr [...] (część dawnej działki nr [...] o pow. [...] ha), części działek nr [...] i nr [...] (dawna działka nr [...] o pow. [...] ha), części działki nr [...] (dawna działka nr [...] o pow. [...] ha);
- 2. stwierdził, że wymieniona decyzja w części dotyczącej: części działki nr [...] (dawna działka nr [...] o pow. [...] ha), części działek nr [...] i nr [...] (dawna działka [...] o pow. [...] ha), części działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] oraz działki nr [...] (dawna działa nr [...] o pow. [...] ha) została wydana z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż z zeznań świadków wynika, że P.L. w okresie poprzedzającym przejęcie gospodarstwa na własność Państwa zamieszkiwała w C. u córki L.K. i opiekowała się wnukami, podczas gdy córka z mężem zajęci byli pracami polowymi, przy tym część gruntów przejętego gospodarstwa była uprawiana przez córkę właścicielki, a część nie, ponieważ stanowiły one nieużytki, zatem gospodarstwo nie było opuszczone w rozumieniu § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych – ponieważ córka właścicielki uprawiała znaczną część tego gospodarstwa, zatem decyzja o przejęciu została wydana z rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jednak z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, iż w stosunku do części działek gospodarstwa wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, gdyż stanowią one aktualnie własność osób prywatnych lub drogi gminne. Zaistniał zatem skutek, który nie może być odwrócony w ramach czynności administracyjno-prawnych.
Po rozpoznaniu odwołania Skarbu Państwa – Nadleśnictwa Bielsk w Bielsku Podlaskim, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] października 2013 r., uchylił decyzję Wojewody w całości oraz odmówił stwierdzenia nieważności z dnia [...] października 1969 r. Minister wskazał: Wojewoda Podlaski ustalił, iż akta archiwalne dotyczące przejęcia gospodarstwa na własność Państwa zaginęły, nie przeprowadził jednak w trybie nadzoru własnego postępowania wyjaśniającego i ustalającego stan faktyczny, jaki istniał na przedmiotowym gospodarstwie w dacie jego przejęcia na własność Państwa i w latach poprzednich. Swoje ustalenia oparł natomiast o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, nie dokonał jednak właściwej oceny zeznań świadków i wyjaśnień stron dotyczących zagospodarowania gruntów przejętych decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Hajnówce z dnia [...] października 1969 r. Z akt sprawy nie wynika bowiem jednoznacznie czy, a jeśli tak to jaka część gospodarstwa była uprawiana i w jakim czasie miało to miejsce.
W szczególności nie wynika to z zeznań J.D. oraz wyjaśnień wnioskodawcy M.L. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił dlaczego uwzględnił jedynie zeznania ww. osób, a nie dał wiary zeznaniu A.K., który twierdził, że w dniu kiedy była wydana decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Hajnówce grunty gospodarstwa P.L. nie były uprawiane, co jest o tyle ważne, że właśnie to zeznanie potwierdza prawidłowość ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Hajnówce. Bezspornym natomiast jest fakt, iż P.L. nie mieszkała w przejętym gospodarstwie, co wypełniało drugą konieczną przesłankę do przejęcia gospodarstwa, jako opuszczonego przez właściciela.
Oddalając skargę M.L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał: Podstawą przejęcia przedmiotowego gospodarstwa były przepisy art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającą ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 32, poz. 161) oraz § 1 pkt 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 39, poz. 198). Stosownie do art. 2 ust. 1 ww. ustawy gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r., jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne.
Powołane zaś rozporządzenie stanowiło, że za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. W niniejszej sprawie organ dysponował skromnym materiałem dowodowym, dotyczącym przejęcia przedmiotowej nieruchomości, lecz istniejące dowody jednoznacznie wskazują, że gospodarstwo rolne nie było zamieszkane przez jego właścicielkę P.L. Fakt niezamieszkiwania w tym gospodarstwie właścicielki jest ewidentny i nie był kwestionowany przez strony. Kwestią sporną jest natomiast ustalenie organu nadzoru, że gospodarstwo rolne w większej części nie było uprawiane.
Skarżący twierdzi, iż było ono uprawiane przez córkę właścicielki i jej męża, na dowód czego załączył do skargi oświadczenie M.D. stwierdzające, że część gospodarstwa rolnego nadająca się do zagospodarowania pod względem rolnym była uprawiana do czasu przejęcia go przez Skarb Państwa, a potwierdził ten fakt na rozprawie administracyjnej, tymczasem z uzasadnienia decyzji z dnia [...] października 1996 r. wynika, iż grunt tego gospodarstwa leżał "w całości w odłogach". Fakt taki potwierdza także ankieta gospodarstwa indywidualnego z dnia [...] maja 1967 r., wskazująca, że z ogólnego obszaru gospodarstwa [...] ha powierzchnia gruntów ornych stanowiła obszar [...] ha, z czego taki sam obszar leżał odłogiem, że w gospodarstwie rolnym brak było inwentarza żywego, a na ankiecie znajduje się informacja, że "dzieci nie chcą użytkować".
Natomiast podczas rozprawy administracyjnej A.K. stwierdził, iż na tym gruncie znajdowały się wrzosowiska. Poza tym gospodarstwo nie wywiązywało się z obowiązkowych dostaw. Prawidłowe zatem były rozważania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotyczące spełnienia przesłanek powodujących konieczność uznania przedmiotowego gospodarstwa z opuszczone, w tym ocena zeznań A.K. Słuszny był też pogląd organu, iż zarzut skarżącego, że pozbawiony został prawa udziału w postępowaniu, poprzez niepoinformowanie go o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim nie może zostać uznany za skuteczny. Zarzut pozbawienia czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym może być bowiem rozważany wyłącznie wtedy, gdy strona przedłożyłaby do materiału dowodowego dokument, który miałby wpływ na wynik sprawy. Poza tym niniejsze postępowanie administracyjne było prowadzone od 2005 r. i zostało już kilkakrotnie rozstrzygnięte decyzjami, które zostały uchylone, a Minister oparł swoją decyzję o materiał dowodowy, który został zgromadzony już na wcześniejszych etapach postępowania.
Z akt postępowania nieważnościowego nie wynika także, aby przepisy powołane przez skarżącego zostały naruszone. Podkreślić należy, że fakt, iż dokumenty zgromadzone w kontrolowanym nieważnościowo postępowaniu nie zostały odnalezione nie oznacza, że one nie istniały. Organ rozstrzygając zatem o wadliwości decyzji musi uzyskać niepodważalne dowody naruszenia przepisu prawa w sposób oczywisty. W niniejszej sprawie zachowany skromny materiał archiwalny w sposób spójny świadczy o tym, że gospodarstwo nie było uprawiane i leżało odłogiem. Przy czym uzyskane zeznania świadków przeczą sobie, ale żadne z nich nie powołuje konkretnych okoliczności, które pozwoliłyby ustalić, że większość gruntów była uprawiana.
Ponadto decyzja oraz ankieta tego gospodarstwa były sporządzane w czasie, gdy gospodarstwo to jeszcze istniało, natomiast zeznania świadków zostały złożone kilkadziesiąt lat po tym fakcie i to w większości przez osoby, które są następcami prawnymi byłej właścicielki gospodarstwa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.L., prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i rozpoznania skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że sformułowania decyzji z 1969 r. stwierdzające, że należało wydać decyzję o przejęciu gospodarstwa są sprzeczne z art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, który nie zawierał zwrotów nakazujących, a decyzja o przejęciu gospodarstwa nie jest decyzją związaną, tj. obligującą do przejęcia gospodarstwa po potwierdzeniu okoliczności faktycznych określonych w tym przepisie, a nadto, iż Wojewódzki Sąd, nie zastosował równej mocy środków dowodowych (art. 75 § 1 k.p.a.) ani nie zastosował przewidzianej w art. 76 § 3 k.p.a. możliwości przeprowadzenia dowodów przeciwko treści dokumentów wskazanych, tym samym uznał, że należało dać wiarę skromnemu materiałowi archiwalnemu.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 ustawy p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.
Przypomnieć należy, że skarga kasacyjna, choć jest środkiem odwoławczym od każdego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego to jednak jest środkiem sformalizowanym, co dotyczy przede wszystkim sposobu sformułowania jej podstaw. Związanie podstawami skargi, o czym mowa wyżej, oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej nie może uzupełniać, poprawiać ani interpretować. Z tego względu podstawy skargi kasacyjnej powinny przytaczać konkretne przepisy konkretnego aktu prawnego i charakter naruszenia. Wskazanie konkretnego przepisu polega na podaniu artykułu, paragrafu – ustępu, punktu, litery w zależności od tego na jakie jednostki redakcyjne przepis się dzieli. Takie wymagania przytoczenia podstaw stawia art. 174 p.p.s.a. Co do zasady przepisy, które, zdaniem skargi kasacyjnej zostały przez wojewódzki sąd administracyjny, naruszone, powinny być wskazane w podstawach tej skargi, jednak mając na uwadze art. 176 § 1 p.p.s.a., który wymienia jako niezbędny element skargi przytoczenie podstaw i ich uzasadnienie, jako jedną całość, można uznać także, iż przepisy wymienione w uzasadnieniu skargi mogą uzupełnić podstawy, o ile w nich nie zostały przytoczone.
Skarga kasacyjna M.L. nie odpowiada ww. wymaganiom formalnym. W jej podstawach został przytoczony jedynie art. 156 § 1 k.p.a., a przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne – punkty, zatem poprawne przytoczenie wymagało wskazania, o który punkt § 1 chodzi. Sprawa była przecież rozpatrywana pod kątem przesłanki nieważności, wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – rażącego naruszenia prawa. Podanie samego tylko art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako podstawy skargi kasacyjnej nie jest jeszcze wystarczające, gdyż rażące naruszenie prawa musi dotyczyć innego konkretnego przepisu materialnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazany został art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jako ten, który decyzja z 1969 r. naruszała. Uzasadnienie skargi przytacza też przepisy k.p.a. dotyczące postępowania dowodowego – art. 75 § 1 i art. 76 § 3.
Mając na uwadze, że podstawy skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie należy traktować jako jedną całość należało uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej M.L. pozwalają na rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny co do meritum.
Zarzutów skargi kasacyjnej nie można było uznać za usprawiedliwione.
Stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa, może mieć miejsce wówczas, gdy przepis prawa materialnego został naruszony w sposób tak oczywisty, że wydana na jego podstawie decyzja nie może pozostawać w obrocie prawnym i musi być z niego wyeliminowana lub przy zaistnieniu przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych – art. 156 § 2 k.p.a. – musi być wskazane, iż w sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa.
W niniejszej sprawie z taką oczywistością naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r., z takim charakterem tego naruszenia, rażącym, nie mamy do czynienia.
Materiał archiwalny sprawy jest istotnie bardzo skąpy, gdyż jest to tylko decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Hajnówce z [...] października 1969 r., oceniana w postępowaniu nadzorczym oraz ankieta gospodarstwa indywidualnego z [...] maja 1967 r. Z ankiety tej wynika, iż gospodarstwo nie jest uprawiane, leży odłogiem, nie ma w nim zabudowań, inwentarza, a właścicielka mieszka u dzieci. Uzasadnienie decyzji z 1969 r. jest w istocie powtórzeniem twierdzeń tej ankiety. W postępowaniu nadzorczym, prowadzonym co prawda przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, które przez Naczelny Sąd Administracyjny zostało uznane za organ niewłaściwy w sprawie (wyrok z 19 marca 2008 r. I OSK 434/07, cyt. wcześniej), zostali przesłuchani świadkowie J.D. oraz A.K., a z ich zeznań wynikało, że gospodarstwo nie jest uprawiane – A.K., że właścicielka nie mieszka, a na grunty gospodarstwa składają się nieużytki i tereny rolne uprawiane.
Z kolei dołączone do skargi M.L. oświadczenie M.D. potwierdza wyjaśnienia składane przez M.L. o tym, że część gospodarstwa nadająca się do użytkowania była uprawiana do czasu przejęcia przez Skarb Państwa. Takie jest stanowisko skarżącego prezentowane w całym postępowaniu, że choć jego matka P.L. mieszkała u córki L.K., opiekując się wnukami, to córka i zięć gospodarstwo uprawiali.
Do uznania, że prawo zostało rażąco naruszone, w tym wypadku, że błędne było ustalenie, iż gospodarstwo nie było uprawiane muszą być dowody wykazujące, że ustalony przez organ stan faktyczny był zupełnie inny od tego, który miał miejsce w rzeczywistości. W niniejszej sprawie takich dowodów, mających świadczyć o oczywistości naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r. nie ma. Zeznania J.D., oświadczenie M.D., wyjaśnienia samego skarżącego nie negują skutecznie ustaleń ankiety gospodarstwa z 1957 r. ani twierdzeń decyzji z 1969 r. Z zeznań J.D. nie wynika wyraźnie, że córka P.L. uprawiała z mężem jej gospodarstwo. Tylko bowiem niewątpliwe wykazanie przez skarżącego oczywiście błędnego ustalenia stanu gospodarstwa mogłoby przesądzać o rażącym naruszeniu art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r. Na takie dowody skarżący nie wskazał, a Minister i Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił materiał archiwalny, zgromadzony w postępowaniu nadzorczym i przedstawiony przez skarżącego. Z oceną, iż materiał ten nie jest wystarczający, aby negować ustalenia decyzji z 1969 r. należy się zgodzić.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.