Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 842/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę E. P. na decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Dyrektor [...] Liceum Ogólnokształcącego w W., decyzją z dnia [...]., nr [...], na podstawie art. 9b ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 1997 r., Nr 56, poz. 357 ze zm.), nadał E. P. stopień awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego.
Prezydent W. decyzją z dnia [...]., nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela, z urzędu stwierdził nieważność wyżej wskazanej decyzji.
[...] Kurator Oświaty decyzją z dnia [...]., nr Nr [...], na podstawie art. 9b ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. nr 118, poz.1112 ze zm.), art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 19, poz. 239) oraz art. 156 §1 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...]., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego w W. nr [...], z dnia [...] - aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego E. P..
Organy wskazały, że E. P. w dniu [...], nie była pracownikiem [...] Liceum Ogólnokształcącego w W., bowiem w okresie od [...] do [...], pracę wykonywała na podstawie umowy o odbywaniu stażu przez bezrobotnego absolwenta. Natomiast w [...] Liceum Ogólnokształcącym w W. została zatrudniona dopiero w dniu [...] na stanowisku nauczyciela [...].
W związku z tym, organy stwierdziły, że dyrektor tegoż Liceum nie był organem uprawnionym do nadania nauczycielce stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego, zatem decyzja nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego wydana została niezgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw, a zatem decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Na decyzję [...] Kuratora Oświaty, E. P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wskazując, że stopień nauczyciela kontraktowego otrzymała na początku zatrudnienia w [...] Liceum Ogólnokształcącym w W., a więc w terminie [...] miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw, co jest zgodne z art. 7 ust. 9 ustawy.
Ponadto, zdaniem skarżącej, ustawodawca nie przewidział stażu absolwenckiego, który przebiega tak samo jak okres początkowy w nowej pracy nauczycielskiej.
Postanowieniem z dnia 11 maja 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wr 264/05), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zawiesił postępowanie z urzędu do czasu zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym w Ś. Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, którego przedmiotem było ustalenie istnienia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę zawartej na czas określony od dnia [...] do [...] łączącego E. P. z Zespołem Szkół Zawodowych.
Wyrokiem z dnia [...] Sąd Rejonowy w Ś. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oddalił powództwo Ogólnopolskiego Akademickiego Związku Zawodowego i E. P., stwierdzając, iż E. P. nie łączył z Zespołem Szkół Zawodowych Nr [...] w Ś. stosunek pracy, a w okresie wskazanym w pozwie, odbywała ona jedynie staż na stanowisku nauczyciela. Staż ten odbywała na podstawie umowy zawartej pomiędzy starostą a dyrektorem Zespołu Szkół Zawodowych Nr [...] w Ś. i skierowaniem z Urzędu Pracy do odbywania stażu.
Sąd wskazał, że absolwent zachowuje status bezrobotnego, ciążą w związku z tym na nim obowiązki bezrobotnych, ale również przysługują przewidziane dla nich uprawnienia. Najistotniejszym uprawnieniem absolwenta jako bezrobotnego odbywającego staż jest prawo do stypendium, co oznacza, że absolwent nie nawiązuje stosunku pracy, nie jest nawet stroną umowy cywilnoprawnej, a jedynie pełni określone czynności, które umożliwią mu wykonywanie pracy na danym stanowisku, lub w zawodzie, ale dopiero po ukończeniu stażu. Sam fakt odbywania stażu na stanowisku nauczyciela i wykonywanie w związku z tym określonych czynności nie powoduje, że znajduje tu zastosowanie ustawa Karta Nauczyciela.
Postanowieniem z dnia 22 listopada 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wr 264/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podjął zawieszone postępowanie z powodu ustania przyczyny zawieszenia.
Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 842/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę E. P. na decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...].
W ocenie Sądu organy administracji prawidłowo stwierdziły nieważność decyzji - aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego z uwagi na to, że skarżąca w dniu [...] odbywała staż w Zespole Szkół Zawodowych Nr [...] w Ś. na podstawie umowy zawartej przez Starostę Ś. i Dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych nr [...] w Ś., a więc nie była zatrudniona w tym dniu w szkole na podstawie umowy o pracę. Nie można natomiast nadać stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego osobie niezatrudnionej w szkole na podstawie umowy o pracę.
Sąd zauważył, że definicja "stażu", zawarta w art. 2 ust. 21 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz. U. z 1996 r. nr 47, poz. 211 ze zm.) stanowi, iż stażem jest nabywanie umiejętności praktycznych do wykonywania pracy poprzez wykonywanie zadań w miejscu pracy przez absolwenta, bez nawiązywania stosunku pracy z pracodawcą.
W związku z tym Sąd pierwszej instancji wskazał, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia prawa powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, złożyła E. P., wnosząc o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji [...] Kuratora Oświaty z dnia [...]., nr [...] oraz stwierdzenie nieważności decyzji ją poprzedzającej, tj. decyzji Prezydenta W. z dnia [...]., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, to jest:
- a) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.);
- b) art. 133 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez pominięcie istnienia oraz treści zaświadczenia z dnia [...] stwierdzającego zatrudnienia na stanowisku nauczyciela [...].
- 2. naruszenie prawa materialnego, to jest:
- a) art. 9b ust. 7 pkt 1 i 2 powołanej ustawy Karta Nauczyciela, przez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten normuje właściwość organów w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej o nadaniu stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego;
- b) art. 9h ust. 1 i 2 powołanej ustawy Karta Nauczyciela oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez niewłaściwe zastosowanie;
- c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela, przez błąd w przyjęciu zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, co miało polegać na "tzw. błędzie w subsumpcji" art. 7 ust. 3 wskazanej ustawy;
- d) art. 58 k.c. w związku z art. 10 ust. 1 i 4 ustawy Karta Nauczyciela (w brzmieniu przed 6 kwietnia 2000 r.).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dla oceny zdolności prawnej organów do wydania decyzji, Sąd pierwszej instancji powinien zastosować art. 9h powołanej ustawy Karta Nauczyciela, i w konsekwencji stwierdzić, że Prezydenta W. cechował brak zdolności prawnej do wydania w dniu [...]. decyzji nr [...], stwierdzającej nieważność aktu stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego, decyzja zaś kuratora oświaty utrzymywała w mocy nieważną decyzję. Wskazano, że z art. 9h ust. 2 zd. 2 tej ustawy wynika, że nieważność stwierdza odpowiednio organ sprawujący nadzór pedagogiczny lub właściwy minister, a skoro tak, to brak jest właściwości organu prowadzącego szkołę.
Skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie nie popełniono błędu co do tego, iż "stan faktyczny ustalony w sprawie" rażąco nie odpowiadał "przesłankom określonym w przepisie art. 7 ust. 3" ustawy o zmianie Karty Nauczyciela. Podkreśliła, że Dyrektorowi nie była znana "umowa zawarta przez Starostę Ś. i Dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych Nr [...] w Ś." dotycząca stażu dla bezrobotnego absolwenta. W ocenie skarżącej, Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął istnienie tego zaświadczenia oraz jego treść, zaś było ono wystarczającą podstawą ustalenia zatrudnienia skarżącej na stanowisku nauczyciela, z czego w powiązaniu z właściwymi regulacjami Karty Nauczyciela, można było wyprowadzić wniosek, iż było to zatrudnienia na podstawie umowy o pracę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Granice orzekania Sądu odwoławczego - odmiennie od Sądu pierwszej instancji, który nie jest związany granicami skargi - zostały uregulowane w art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., stanowiącym o tym, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Ten środek zaskarżenia określa zakres rozpoznania sprawy, chyba że zachodzi nieważność postępowania, którą Sąd obowiązany jest uwzględniać z urzędu.
W tej sprawie gdy skargę kasacyjną oparto o obie przesłanki z art. 174 ustawy P.p.s.a., najpierw badaniu podlega zasadność podstawy naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny został prawidłowo ustalony, bądź też nie został skutecznie podważony można ocenić prawidłowość procesu stosowania prawa materialnego.
Skarga kasacyjna, jako sformalizowany środek zaskarżenia powinna odpowiadać wymaganiom określonym w art. 176 ustawy, zaś przy zarzucie naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej należy powołać naruszony przez Sąd przepis postępowania, wskazać na czym polegało naruszenie prawa, a nadto wykazać, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.
Postawiony w skardze zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 133 § 1 tej ustawy, przez pominięcie istnienia oraz treści zaświadczenia z dnia [...] stwierdzającego fakt zatrudnienia na stanowisku nauczyciela matematyki odpowiada tym wymogom, lecz nie jest uzasadniony.
Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że z treści zaświadczenia, na które powołuje się wnosząca skargę kasacyjną wynika jedynie tylko to, że E. P. pracowała. Nie jest natomiast wskazane w nim, że była zatrudniona na podstawie umowy o pracę, a dopiero to stanowi niezbędny warunek wynikający z treści przepisu art. 7 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela, do uzyskania z mocy prawa stopnia nauczyciela kontraktowego. Dlatego też wyżej przytoczony zarzut nie może zostać uznany za właściwy.
Nie doszło także do naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 2 ppsa., co wykazano w dalszej części uzasadnienia.
Nietrafne sformułowanie powyższych zarzutów powoduje, że przyjęty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stan faktyczny nie został podważony więc Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w takiej sytuacji na podstawie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji.
Z kolei oceniając zarzuty naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny odmówił uznania ich za uzasadnione.
W skardze kasacyjnej podnosi się, że w postępowaniu administracyjnym orzekał organ niewłaściwy, a skoro tak, to sąd był obowiązany stwierdzić nieważność wydanych w sprawie decyzji.
Zarzucając niewłaściwość organu orzekającego, wnosząca skargę kasacyjną jednocześnie wskazała, że w jej ocenie organem pierwszej instancji, który był właściwy do rozpoznania sprawy nie był organ prowadzący szkołę tj. Prezydent W. lecz organ sprawujący nadzór pedagogiczny tj. [...] Kurator Oświaty, zaś kontroli orzeczenia wydanego przez ten ostatnio wymieniony organ powinien dokonać właściwy minister.
Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się ze stanowiskiem wnoszącej skargę kasacyjną. Trafnie organy administracyjne przyjęły, a Sąd pierwszej instancji tego nie kwestionował, że miały w rozpoznawanej sprawie zastosowanie przepisy art. 9b ust. 7 pkt 1 i 2 powołanej ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela. W związku z tym, właściwym do oceny w trybie nadzorczym w pierwszej instancji decyzji dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego w W. z dnia [...] nr [...], nadającej E. P. stopień awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego, był Prezydent W., zaś w drugiej instancji uprawniony był organ sprawujący nadzór pedagogiczny - [...] Kurator Oświaty.
Trafnie podnosi wnosząca skargę kasacyjną, że przepisy ustawy Karta Nauczyciela mające zastosowanie w niniejszej sprawie stanowią zupełną i pełną regulację zagadnienia będącego przedmiotem rozpoznania. A skoro tak, to organy administracyjne tym bardziej mogły, a nawet były zobligowane do skorzystania z unormowania zawartego w przepisie art. 9b ust. 7 pkt 1 i 2 tej ustawy i to zasadnie uczyniły stwierdzając nieważność przedmiotowej decyzji tj. - aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art.7 ust. 3 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela należy stwierdzić, iż ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do wystąpienia wady rażącego naruszenia prawa w kontrolowanej w trybie nadzoru przez organy administracyjne decyzji, jest trafna. Zasadnie Sąd ten w uzasadnieniu wyroku podkreślił szczególny charakter postępowania nadzorczego, którego istotą jest ustalenie, czy weryfikowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Nie budzi zastrzeżeń ocena tego Sądu co do cech rażącego naruszenia prawa, które zachodzi tylko wówczas gdy naruszono normy prawne o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.
Dodać do tego należy, iż w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż kwalifikowane naruszenie prawa zachodzić będzie w przypadku oczywistego lub nieprawidłowego zastosowania zasad ogólnych z ograniczeniem prawa strony, oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu, naruszenia przepisów o trwałości decyzji, dwuinstancyjności postępowania, oczywistej sprzeczności decyzji z przepisem prawa nie do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa, prostego zestawienia treści decyzji z treścią przepisu wskazujące na jawną sprzeczność.
Wychodząc z powyższych przesłanek, Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, za organami administracyjnymi, istnienie takiej cechy w w/w decyzji Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego w W. z dnia [...], bowiem została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela.
W myśl tego przepisu nauczyciele zatrudnieni w dniu wejścia w życie ustawy na podstawie umowy o pracę, którzy posiadają wymagane kwalifikacje, z tym dniem uzyskują z mocy prawa stopień nauczyciela kontraktowego i stają się nauczycielami zatrudnionymi na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas określony lub nie określony. Skoro skarżąca nie była zatrudniona na podstawie umowy o pracę, co wykazano poniżej, to tym samym nie mogła uzyskać stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego.
Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 9h ust. 1 i 2 powołanej ustawy Karta Nauczyciela oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy należy bowiem stwierdzić, że ustawodawca w art. 9h ust. 1 i 2 Karty Nauczyciela, powierzył organom wymienionym w przepisie nadzór nad czynnościami podejmowanymi w postępowaniu o nadanie nauczycielowi stopnia awansu zawodowego. W ramach tego nadzoru organ sprawujący nadzór pedagogiczny lub właściwy minister w przypadku ujawnienia, że czynności podjęte zostały z naruszeniem prawa, stwierdza w drodze decyzji administracyjnej ich nieważność. Jednak zaakcentować należy, że jest to postępowanie odrębne od dwuinstancyjnego postępowania w sprawie nadania stopnia awansu zawodowego.
Inaczej mówiąc, jak to wykazano, z treści tego unormowania wynika, że ma ono zastosowanie tylko do czynności podejmowanych w postępowaniu o nadanie nauczycielom stopnia awansu zawodowego co oznacza, że reguluje ono jedynie sferę wewnętrzną tego postępowania przed właściwymi organami, nie dotyczy zaś decyzji, więc tym samym nie mogło mieć zastosowania w niniejszym postępowaniu, ponieważ sytuacja taka nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Podlegająca ocenie w postępowaniu nadzorczym decyzja dyrektora z dnia [...] nie jest czynnością, o której mowa w omawianym przepisie.
Przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy należy również zwrócić uwagę i na to, że skarżąca w dniu [...] odbywała staż w Zespole Szkół Zawodowych Nr [...] w Ś. na podstawie umowy zawartej przez Starostę Ś. i Dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych nr [...] w Ś., a więc nie była zatrudniona w tym dniu w szkole na podstawie umowy o pracę. Do skarżącej bowiem miały wówczas zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz. U. z 1996 r. nr 47, poz. 211 ze zm.) a nie, jak wskazuje E. P., przepisy ustawy Karta Nauczyciela. Fakt braku zatrudnienia na podstawie umowy o pracę oraz odbywania stażu potwierdza dodatkowo wyrok Sądu Rejonowego w Ś. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], którym oddalono powództwo Ogólnopolskiego Akademickiego Związku Zawodowego i E. P.i stwierdzono, że wnoszącej skargę kasacyjną nie łączył z Zespołem Szkół Zawodowych Nr[...] w Ś. stosunek pracy, a w okresie wskazanym w pozwie, odbywała ona jedynie staż na stanowisku nauczyciela, który odbywała na podstawie umowy zawartej pomiędzy starostą a dyrektorem Zespołu Szkół Zawodowych Nr [...] w Ś. i skierowaniem z Urzędu Pracy do odbywania stażu.
Dlatego też zasadnie przyjęto, że nie można nadać stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego osobie niezatrudnionej w szkole na podstawie umowy o pracę, czego wymagał przepis art. 10 ust. 4 w/w ustawy Karta Nauczyciela w wersji obowiązującej w dacie wydania kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji. Tym samym więc, zarzut naruszenia art. 58 kc. w zw. z art. 10 ust. 1 i 4 ustawy Karta Nauczyciela należy uznać za chybiony.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.