Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 896/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. L. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Starosta Nowotarski decyzją z dnia [...] października 2018 r., po rozpatrzeniu wniosku A. L., odmówił aktualizacji informacji objętych ewidencją gruntów i budynków w obrębie [...], dotyczących przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...] oraz pola powierzchni działki nr [...].
Odwołanie od powyższej decyzji A. L. złożyła osobiście w dniu 5 kwietnia 2019 r. w Biurze Obsługi Klienta Starostwa Powiatowego w Nowym Targu, kwestionując zasadność podjętego rozstrzygnięcia.
W odwołaniu podniosła ponadto, że decyzję odebrała w dniu 28 marca 2019 r. w związku z chorobą oraz pobytem na rehabilitacji, poza miejscem zamieszkania. Do odwołania dołączyła kopie załączników: zaświadczenie lekarskie z dnia 13 lutego 2018 r., kartę informacyjną [...], z której wynika hospitalizacja skarżącej w okresie od 18 października 2018 r. do 29 października 2018 r. oraz kartę informacyjną [...] wskazującą na pobyt w tej placówce w okresie od 3 lutego 2019 r. do 12 lutego 2019 r.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził wniesienie odwołania skarżącej z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 K.p.a.
W uzasadnieniu wskazano, że z akt sprawy wynika, że kwestionowana odwołaniem decyzja Starosty Nowotarskiego z dnia [...] października 2018 r., pomimo dwukrotnego awizowania nie została podjęta w terminie przez adresata - skarżącą. W związku z powyższym termin do wniesienia odwołania minął z dniem - 13 listopada 2018 r. Decyzja Starosty Nowotarskiego stała się zatem ostateczna z dniem 14 listopada 2018 r..
Zauważono również, że z notatki sporządzonej przez pracownika Starostwa Powiatowego w Nowym Targu w dniu 12 października 2018 r. czyli już po wysłaniu decyzji do stron postępowania wynika, że w dniu 12 października 2018 r. A. L., w związku z problemami zdrowotnymi, telefonicznie zwróciła się z prośbą, aby do czasu zakończenia leczenia nie wysyłać do niej żadnej korespondencji. A. L. została poinformowana, że w dniu 9 października 2018 r. do wszystkich stron postępowania została wysłana decyzja Starosty Nowotarskiego z dnia [...] października 2018 r.
Organ podkreślił zatem, że nie ma takiego przepisu prawnego normującego działanie organu, by na prośbę czy żądanie jednej ze stron prowadzonego postępowania administracyjnego, "aby do czasu zakończenia leczenia nie wysyłać do niej żadnej korespondencji, co więcej nie wywołuje takie żądanie strony żadnych skutków prawnych względem organu." Organ wskazał, że nie miał wobec powyższego wątpliwości, że przedmiotowa decyzja do wszystkich stron postępowania, w tym do skarżącej, została wysłana 9 października 2018 r. Przesyłkę skierowaną do skarżącej dwukrotnie "awizowano", co w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza jej skuteczne doręczenie.
Dodano, że o 14 dniowym terminie wniesienia odwołania, zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. strony postępowania zostały prawidłowo pouczone w zaskarżonej decyzji. Termin 14 dni do wniesienia odwołania wyznaczany jest zgodnie z art. 57 § 1 K.p.a., który stanowi, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło, upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu.
W konsekwencji, odwołanie skarżącej zostało wniesione z uchybieniem terminu, określonego w art. 129 § 2 K.p.a., a co za tym idzie nie podlegało merytorycznemu rozpoznaniu. Skarżąca nie złożyła też wniosku o przywrócenie uchybionego terminu z uprawdopodobnieniem braku swej winy w jego niedotrzymaniu. Organ odwoławczy nie był zatem obowiązany kwestii tej uwzględnić z urzędu z tego względu, że przywrócić uchybiony termin organ może wyłącznie na prośbę zainteresowanego (art. 58 § 1 K.p.a.).
Z kolei w protokole sporządzonym w siedzibie Starostwa Powiatowego w Nowym Targu w dniu 28 marca 2019 r., zapisano: "W dniu 28 marca 2019 r. w tut. Urzędzie stawiła się A. L. w celu zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] października 2018 r. Decyzja stała się ostateczna z dniem 14 listopada 2018 r. W dniu dzisiejszym został wydany egzemplarz decyzji przeznaczony dla A. L. W związku z chorobą oraz pobytem na rehabilitacji poza miejscem zamieszkania, korespondencja skierowana do A. L. została zwrócona z adnotacją: "nie podjęto w terminie".
Biorąc pod uwagę powyższe rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowiłoby zdaniem organu odwoławczego, rażące naruszenie prawa. Oznaczałoby to bowiem weryfikację decyzji ostatecznej w postępowaniu odwoławczym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie skarżąca przedstawiła merytoryczną polemikę ze stanowiskiem Starosty Nowotarskiego, wyrażonym w kwestionowanej przez nią decyzji z dnia [...] października 2018 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę podkreślił, że skarżąca została zawiadomiona o nadejściu przesyłki, zawierającej kwestionowaną przez nią decyzję Starosty Nowotarskiego oraz gdzie i w jakim terminie może ją odebrać. Przesyłka polecona została awizowana w dniu 15 października 2018 r. i jak ustalił organ 23 października 2018 r. Następnie w związku z jej niepodjęciem przez skarżącą, w dniu 30 października 2018 r. przesyłka została zwrócona do Urzędu Pocztowego w N. Urząd Pocztowy [...] w dniu 6 listopada 2018 r. zwrócił z kolei przesyłkę nadawcy decyzji - Staroście Nowotarskiemu.
W związku z powyższym, w ocenie Sądu, termin do wniesienia odwołania minął skarżącej z dniem 13 listopada 2018 r. Wniesienie przez skarżącą osobiście odwołania – dopiero w dniu 5 kwietnia 2019 r. - w Biurze Obsługi Klienta Starostwa Powiatowego w Nowym Targu, było wniesieniem tego środka zaskarżenia z uchybieniem przewidzianego do jego wniesienia terminu.
Zdaniem Sądu samo złożenie odwołania po upływie ustawowego terminu nie może być traktowane jako domniemany wniosek o przywrócenie terminu do dokonania danej czynności. W tym celu konieczne jest bowiem złożenie jasnego i jednoznacznego wniosku przez osobę zainteresowaną. Skarżąca takiego wniosku nie złożyła. Nawet, jeżeli by uznać, że wskazane w odwołaniu przez skarżącą okoliczności choroby, pobytu na rehabilitacji poza miejscem zamieszkania, konsultacje u specjalistów łącznie z pobytem w Szpitalu [...], stanowią, że intencją skarżącej było złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, to z karty informacyjnej leczenia szpitalnego, dołączonej do dowołania wynika, że leczenie szpitalne miało miejsce w okresie od 18 października 2018 r. do 29 października 2018 r. Żadne inne okoliczności, mające znaczenie dla kwestii wniosku o przywrócenie terminu, zwłaszcza niemożności złożenia odwołania w otwartym terminie do jego wniesienia, czy niemożności posłużenia się w tym celu osobami trzecimi nie wynikają z treści odwołania i jego załączników.
Organ nie miał więc obowiązku ich poszukiwania, ani tym bardziej ich kwalifikowania pod okoliczności dające podstawę przywrócenia uchybionego terminu, skoro skarżąca w sposób wyraźny woli swej w tym zakresie nie wyraziła. Nic w tej kwestii nie mogły zmienić także ustalenia Sądu w postanowieniu z dnia 2 lipca 2020 r. o przywróceniu terminu do wniesienia skargi. Wynika z nich, że leczenie szpitalne miało też miejsce w okresie od 3 lutego 2019 r. do 12 lutego 2019 r., a później kardiologiczne do końca lipca 2019 r. oraz, że przyczyna uniemożliwiająca nadanie skargi na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2019 r., ustała dopiero z upływem miesiąca lipca 2019 r.
W ocenie Sądu na uwadze mieć również należy to, że stosownie do postanowień art. 58 § 2 K.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jedynie okoliczności, które zaistniałyby w otwartym terminie do wniesienia odwołania, i które uniemożliwiałyby jego wniesienie przez skarżącą mogłyby być potraktowane przez organ odwoławczy jako dające mu podstawę do zwrócenia się do skarżącej, w powiązaniu z dyrektywami art. 7 i 9 K.p.a., o wskazanie, czy wnosi ona o przywrócenie terminu do złożenia tego środka zaskarżenia. Skoro skarżąca złożyła odwołanie - i to osobiście w dniu 5 kwietnia 2019 r. - a więc niewątpliwie z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia, organ odwoławczy w takim stanie rzeczy nie mógł wydać innego aktu procesowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. L., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a zw. z art. 58 § 1 K.p.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli a w konsekwencji oddalenie skargi, mimo, że w sposób niebudzący wątpliwości z treści odwołania złożonego dnia 5 kwietnia 2019 r od decyzji Starosty Nowotarskiego wynika, że intencją skarżącej było złożenie wniosku o przywrócenie terminu;
- 2) art. 58 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżąca nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Starosty Nowotarskiego, podczas gdy ze wszystkich okoliczności przytoczonych w odwołaniu wynika, że skarżąca chciała, aby termin został jej przywrócony.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie;
- 2) przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu.
Ponadto A. L. oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie było postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2019 r. stwierdzające, że odwołanie wniesione przez A. L. od decyzji Starosty Nowotarskiego z dnia [...] października 2018 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 K.p.a. Sąd dokonał zatem oceny legalności postanowienia wydanego w trybie art. 134 K.p.a., uznając że ustalenia organu w zakresie doręczenia skarżącej przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji, są prawidłowe. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesiono się również do kwestii czy w sprawie właściwie zastosowano przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące doręczeń (art. 42 § 1, 2 i 3 K.p.a. oraz art. 44 § 4 K.p.a.) oraz podzielono stanowisko organu co do rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania i jego końca.
W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że odwołanie zostało złożone przez A. L. z uchybieniem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a. Tymczasem skarżąca w skardze kasacyjnej nie kwestionuje powyższych ustaleń. W skardze kasacyjnej sformułowano bowiem zarzuty naruszenia: 1) art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a zw. z art. 58 § 1 K.p.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli a w konsekwencji oddalenie skargi, mimo, że w sposób niebudzący wątpliwości z treści odwołania od decyzji Starosty Nowotarskiego wynika, że intencją skarżącej było złożenie wniosku o przywrócenie terminu oraz 2) art. 58 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżąca nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Starosty Nowotarskiego.
Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 58 § 1 K.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Stosownie natomiast do treści art. 58 § 2 K.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W świetle powołanych przepisów nie powinno budzić wątpliwości, że przywrócenie uchybionego terminu może nastąpić tylko na żądanie strony. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym wymaga to złożenia stosownego podania (prośby) inicjującego odrębne postępowanie w sprawie przywrócenia terminu. Zdefiniowane w art. 58 § 2 K.p.a. wymagania odnośnie prośby o przywrócenie terminu są spełnione, jeżeli: 1) strona złoży odrębny wniosek o przywrócenie uchybionego terminu i dokona czynności, dla której ustanowiono termin;
2) strona zawrze w tym wniosku treści wyrażające daną czynność (np. odwołanie) lub 3) strona podejmie daną czynność (np. złoży odwołanie) i zamieści w niej wniosek o przywrócenie terminu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2005 r. sygn. akt II OSK 762/06, z dnia 13 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1161/09, z dnia 6 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 961/09 oraz z dnia 4 września 2018 r. sygn. akt II OSK 1876/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie wbrew argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej pisma A. L. wniesionego w dniu 5 kwietnia 2019 r. nie można uznać za wniosek o przywrócenie terminu, albowiem brak w nim żądania przywrócenia uchybionego terminu. Treść tego pisma świadczy, że stanowi ono odwołanie od decyzji organu I instancji, ponieważ skarżąca kwestionuje w nim merytoryczne rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Starosty Nowotarskiego z dnia [...] października 2018 r., polemizując z argumentacją zawartą w jej uzasadnieniu. Okoliczność, że skarżąca dołączyła do ww. pisma zaświadczenie lekarskie z dnia 13 lutego 2018 r. oraz karty informacyjne leczenia szpitalnego dowodzi jedynie, że miała świadomość uchybienia terminu i podjęła próbę jego usprawiedliwienia. Nie zmienia to jednak faktu, że nie dopełniła obowiązku wystąpienia z prośbą o przywrócenie terminu. Nawet gdyby przyjąć, że celem skarżącej było przywrócenie terminu do złożenia odwołania, to żądanie takie powinno wynikać wprost ze złożonego przez nią podania, a nie być ustalane przez organ w procesie interpretacji celu wynikającego z treści wniesionego pisma.
Oświadczenie woli strony zainteresowanej (wnoszącej o przywrócenie terminu) musi być sformułowane w sposób wyraźny, a pismo takie powinno odpowiadać wymogom określonym w art. 63 § 2 i 3 K.p.a. Z kolei obowiązek wyjaśnienia przez organ odwoławczy, czy skarżąca zamierzała wystąpić o przywrócenie terminu, stoi w sprzeczności ze szczegółową regulacją określoną w art. 58 K.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt I OSK 323/13 oraz z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2004/13).
Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przedstawione przez skarżącą karty leczenia szpitalnego wskazują na daty hospitalizacji od 18 października 2018 r. do 29 października 2018 r. oraz od 3 lutego 2019 r. do 12 lutego 2019 r., w których stwierdzono m.in., że pacjentka wypisana została w stanie ogólnym dobrym. Ponadto jak wynika z protokołu sporządzonego przez pracownika Starostwa Powiatowego w Nowym Targu i podpisanego osobiście przez stronę, w dniu 28 marca 2019 r. w urzędzie tym stawiła się A. L. w celu zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] października 2018 r. Najpóźniej zatem w tym dniu skarżąca uzyskała wiedzę o skierowaniu w październiku 2018 r. korespondencji zawierającej decyzję organu I instancji na jej adres i zwróceniu przesyłki z adnotacją: "nie podjęto w terminie". W tej dacie ustała również przyczyna uchybienia terminu.
W związku z powyższym nawet gdyby przyjąć, że wnosząc w dniu 5 kwietnia 2019 r. odwołanie, A. L. żądała również przywrócenia terminu, to nie ulega wątpliwości, że uczyniła to z uchybieniem siedmiodniowego terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 K.p.a.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Jednocześnie, stosownie do treści art. 156 § 1 i 3 P.p.s.a., dokonano sprostowania oczywistej omyłki w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w zakresie wskazanym w punkcie 1, wobec błędnego określenia daty zaskarżonego postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.
Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej wyjaśnić należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a.