Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 16 marca 2006 r., sygn. Akt IV SA/Gl 47/05 uchylił postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach z [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z art. 121 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. z dnia 1 lipca 2002 r. Dz. U. Nr 110, poz. 968 ze zm.) grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie. Natomiast każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać 5 000 zł, a nałożona w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnych kwotę 25 000 zł (art. 121 § 2). Z treści art. 121 wynika, że grzywnę można nakładać wielokrotnie, tzn. tyle razy ile będzie to niezbędne do wymuszenia wykonania obowiązku.
W ocenie Sądu stwierdzenie, że nałożona grzywna mieści się w granicach przewidzianych w cyt. przepisie nie stanowi wszechstronnego ustosunkowania się do argumentacji podniesionej w zażaleniu. Aktualne zatem jest wskazanie kryteriów, którymi winien kierować się organ ustalając wysokość grzywny, ponieważ nie może być ona oderwana od realiów konkretnej sprawy.
Oprócz tego istotne znaczenie ma inna reguła wyrażona w ogólnych przepisach cytowanej ustawy, a mianowicie w art. 7 § 2, która nakazuje organowi egzekucyjnemu stosowania środków egzekucyjnych, prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku, a z pośród kilku takich środków — środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Oznacza to, że stosowane środki muszą być celowe i skuteczne, ale jednocześnie nie mogą prowadzić do nadmiernej dolegliwości dla osoby zobowiązanej do określonego działania.
W rozpoznawanej sprawie organ wymierzył grzywnę skarżącej w wysokości 10 000 zł nie uzasadniając w ogóle, czym kierował się wyznaczając jej wysokość. W tej sytuacji trudno przyjąć, że wymierzona grzywna (zbliżona do średniego wynagrodzenia) stanowi środek przymusu, którego zastosowanie zostało w pełni zobiektywizowane. Stanowi to istotne uchybienie przepisów postępowania, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Skargą kasacyjną z 12 czerwca 2006 r. Okręgowy Inspektor Pracy w Katowicach zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe zastosowanie art. 119 § 1 i art. 121 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Wskazując na powyższą podstawę zaskarżenia wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie 2) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.
W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z zastosowanie art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.
Z kolei zgodnie z art. 121 § 1 i 2 cytowanej ustawy stanowi, że grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, a wysokość nałożonej grzywny nie może przekraczać górnych stawek określonych ustawą. Każdorazowo nałożona grzywna w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej nie może przekraczać 25.000,00 zł. Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym stosowanym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pozostawiła organowi egzekucyjnemu swobodę w zakresie wysokości grzywny w celu przymuszenia.
Obowiązek pracodawcy polegał na odpowiednim działaniu mającym na celu zaspokojenie należnych świadczeń pieniężnych pracownikom. Niewykonanie powyższego obowiązku spowodowało wszczęcie postępowania egzekucyjnego w administracji obowiązków o charakterze niepieniężnym, mimo iż obowiązek polegał na wypłacie świadczeń pieniężnych. Kwota 10000 zł zdecydowanie mieści się w granicach ustawowych i jest adekwatna do ciążących na skarżącym obowiązków, biorąc pod uwagę przede wszystkim ilość pracowników i wysokość niezaspokojonych świadczeń. Trudności finansowe pracodawcy nie są okolicznością stanowiącą podstawę do umorzenia grzywny bądź postępowania egzekucyjnego.
W świetle obowiązujących przepisów prawa pracy ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej obciąża pracodawcę, a za niewykonywanie ciążących na nim obowiązków w postaci wypłaty świadczeń finansowych wynikających ze stosunku pracy, wszczynane jest postępowanie egzekucyjne mające na celu ich przymusowe wyegzekwowanie. Jedynie pełne wykonanie nałożonych obowiązków skutkuje umorzeniem grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku w wyroku z dnia 04.06.2003 r. sygn. akt SA/BK42/03 również jednoznacznie określił, iż nałożenie na pracodawcę przez inspektora pracy grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wypłaty zaległych wynagrodzeń jest zgodne z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a w szczególności z art. 119 § 1 tejże ustawy, według którego grzywnę w celu przymuszenia nakłada się między innymi wtedy, gdy egzekucja dotyczy nałożonego na zobowiązanego obowiązku wykonania czynności a pracodawcę zobowiązano ostatecznym nakazem do obowiązku wypłaty zaległych wynagrodzeń i nagród jubileuszowych dla pracowników.
Podkreślono, że nieprawdziwe jest podanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku, iż wysokość nałożonej grzywny oderwana jest od realiów konkretnej sprawy. Dokumenty nadesłane wraz z odpowiedzią na skargę do tego Sądu w pełni oddają realia przedmiotowej sprawy. Uwierzytelniona kopia nadesłanego tytułu wykonawczego jednoznacznie wskazuje ilość i wielkość zobowiązań pracowniczych. Wysokość grzywny zatem uwzględnia i wielkość zobowiązań do których wykonania miała przymuszać nałożona grzywna i sytuację gospodarczą pracodawcy, podkreślając iż górna granica wysokości grzywny to 25.000 zł i absolutnie działanie inspektora pracy nie nosiło znamion dowolności. Podkreślono, iż wysokość nałożonej grzywny ma być na tyle dotkliwa aby zobowiązanemu "nie opłacało się" płacić grzywny zamiast wykonania nałożonych obowiązków.
W uzasadnieniu wyroku Sąd powołuje również treść zażalenia skarżącego wniesionego w dniu 28.10.2004r., z którego wynika rzekome wykonanie nałożonych obowiązków objętych tytułem wykonawczym. Nie mniej jednak przedmiotowe obowiązki do dnia dzisiejszego nie zostały wykonane. Wyjaśnić należy, iż sytuacja finansowa skarżącego uwzględniona została przez Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach, który w trybie nadzoru wstrzymał postępowanie egzekucyjne. Zatem zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł było działaniem lege artis.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U nr 153, poz. 1270 ze zm., cyt. dalej jako "p.p.s.a."). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - por. wyrok NSA z 1.06.2004 r., GSK 73/04, M. Pr. 2004, nr 14, s. 632. Jedynie naruszenie przepisu art. 156 kpa może stanowić analizowaną tu podstawę skargi kasacyjnej, ponieważ do tego przepisu bezpośrednio odsyła art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jest więc rzeczą oczywistą, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisu art. 119 § 1 i art. 121 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez niewłaściwe zastosowanie, ponieważ przepisy te nie regulują postępowania sądowoadministracyjnego.
Źle postawione zarzuty skargi kasacyjnej uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu związanemu granicami skargi kasacyjnej kontrolę legalności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.