Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 77/10, po rozpoznaniu skargi D. L. na postanowienie Dyrektora Zakładu Karnego w K. z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie opinii służbowej, uchylił zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż Kierownik Działu Ochrony Zakładu Karnego w K. w dniu [...] listopada 2009 r. wydał opinię służbową o funkcjonariuszu chorążym D. L. - dowódcy zmiany Działu Ochrony Zakładu Karnego w K..
W dniu 30 listopada 2009 r. D. L. wniósł odwołanie od w/w opinii służbowej.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. Dyrektor Zakładu Karnego w K., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną opinię służbową.
Skargę na powyższe postanowienie wniósł D. L., wnosząc jego uchylenie oraz poprzedzającej go opinii służbowej z dnia [...] listopada 2009 r.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Karnego w K. wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że zaskarżone postanowienie nie jest aktem kończącym postępowanie, nie przysługuje na nie zażalenie oraz nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Ponadto opinia służbowa jest aktem wewnętrznym, nie dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa i jej wydanie nie mieści się w zakresie spraw osobowych, o których mowa w art. 31 ustawy o Służbie Więziennej. Zatem postanowienie w przedmiocie utrzymania w mocy opinii służbowej nie jest zaskarżalne do sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd I instancji wskazał, mając na uwadze treść art. 5 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który przewiduje, że w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi kognicja sądu administracyjnego jest wyłączona, iż w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, o czym świadczy chociażby orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu postanowienia z 4 października 2005 r., sygn. akt Tw 5/2005 (OTK-B 2006, nr 6, poz. 252), na gruncie § 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 98, poz. 890 z późn. zm.), będącego odpowiednikiem § 8 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej, wskazał na dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej dla kwestionowania treści opinii służbowej funkcjonariuszy Policji wywodząc, że ani art. 35 ust. 1 ustawy o Policji (odpowiednik art. 3 ustawy o Służbie Więziennej), ani przepisy rozporządzenia, nie wykluczają możliwości jej zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Natomiast w postanowieniu z 3 listopada 2006 r. (OTK-B 2006, nr 6, poz. 253), wydanym na skutek zażalenia wniesionego w sprawie Tw 5/05, Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał, że z treści § 11 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej wynika, iż przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania od opinii służbowej wydaje w tym zakresie ostateczną decyzję i że może ona zostać zaskarżona oraz podlegać kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. To stanowisko znalazło również aprobatę w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OZ 93/08; postanowienia NSA: z 1 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1469/09, z 4 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1240/09, wyrok WSA w Lublinie z 11 grudnia 2008r., sygn. akt III SA/Lu 554/08 i sygn. akt III S.A./Lu 253/08; WSA w Poznaniu z 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 24/09 oraz WSA we Wrocławiu z 22 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 597/07 i z 24 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SAB/Wr 9/09, postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 25 lutego 2010 r. II SO/Ol 44/09 - opubl.
Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), w których analogicznie, jak w powołanym postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego, przyjmując dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć dotyczących opinii służbowych funkcjonariuszy służb mundurowych, wskazuje się na treść uregulowania zawartego w § 11 ust. 6 rozporządzenia, w którym mowa jest wprost o obowiązku wydania decyzji, co należy interpretować zgodnie z językowymi dyrektywami interpretacyjnymi i w konsekwencji przyjmować znaczenie wyrazu "decyzja" obowiązujące w języku prawniczym i w procedurze administracyjnej, gdyż brak jest dostatecznie przekonujących powodów by przyjąć, iż nie jest to decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Podkreśla się również, że sprawy opiniowania funkcjonariuszy nie należą bezwzględnie do spraw wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, określonych w art. 5 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż wynikająca ze stosunku służbowego podległość, o jakiej mowa w tym przepisie, sprowadza się do obowiązku funkcjonariusza poddania się czynności opiniowania przez przełożonego służbowego.
Odrębną natomiast sprawą, nie wynikającą ze stosunku podległości służbowej, jest konieczność akceptacji wadliwych - w ocenie opiniowanego - stwierdzeń zawartych w opinii, zwłaszcza że opinia służbowa - jako jednostronny akt przełożonego - w sposób istotny wpływa w przyszłości zarówno na sferę osobistą, jak i majątkową funkcjonariusza, gdyż może przesądzać o jego dalszej karierze zawodowej, nabyciu określonych świadczeń, a nawet dalszym trwaniu stosunku służbowego. Wskazuje się, że ta właśnie okoliczność legła u podstaw nadania przez ustawodawcę decyzyjnego charakteru postępowaniu opiniodawczemu, umożliwiając sądową kontrolę jego prawidłowości.
Sąd I instancji w pełni podzielił to stanowisko, wskazując jednocześnie, iż co prawda § 8, 9 i 10 rozporządzenia w sprawie opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej określa orzeczenie wydane w wyniku rozpatrzenia odwołania jako "postanowienie", nie mniej z postanowieniami, które rozstrzygają sprawę co do istoty, mamy do czynienia zupełnie wyjątkowo, natomiast powszechnie akceptowanym poglądem jest stwierdzenie, że treść aktu, a nie jego nazwa przesądza o tym, czy jest on decyzją administracyjną. Jednak skoro Minister Sprawiedliwości zaprezentował wolę co do procesowej formy takiego załatwienia sprawy; w zasadzie obojętne jest czy przedmiotem skargi do sądu jest w rzeczywistości decyzja administracyjna, czy postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty (bo taki charakter, wynikający z przepisów ustawy o Służbie Więziennej, ma to postanowienie), bowiem sądy administracyjne rozpatrują skargi na te obydwa rodzaje orzeczeń wydanych w postępowaniu administracyjnym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł dyrektor Zakładu Karnego w K. zarzucając:
- 1. naruszenie przepisów postępowania mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 5 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie,
- 2. naruszenie przepisów postępowania mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 polegające na niewłaściwym zastosowaniu podstawy do rozpoznania skargi i przyjęcie, że postanowienie utrzymujące w mocy opinię służbową jest zaskarżalne do sądu administracyjnego,
- 3. naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 199 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.) oraz błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 5,8,9 i 10 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 listopada 1996 r. w sprawie opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 143, poz. 643), a także art. 33 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej oraz § 7 i § 8 rozporządzenia w sprawie opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej i tym samym przyjęcie, że zaskarżone w I instancji postanowienie jest decyzją lub postanowieniem kończącym postępowanie,
- 4. naruszenie przepisów postępowania mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. błędne zastosowanie art. 107 K.p.a. poprzez przyjęcie wymogów formalnych dla decyzji, dla postanowienia utrzymującego w mocy opinię służbową Kierownika działu Ochrony Zakładu karnego w K. tam przewidzianych.
Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i odrzucenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, m. In. wskazano, że skarżący nie zgadza się z twierdzeniem, wyrażonym w uzasadnieniu, jakoby akt utrzymujący opinię bezpośredniego przełożonego funkcjonariusza Służby Więziennej jest decyzją administracyjną i tym samy podlega kognicji sądów administracyjnych, bowiem sprawy z zakresu podległości służbowej, której przejawem jest pozostawienie jego przełożonemu prawa decydowania o treści opinii służbowej należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb, o których mowa w art. 5 pkt 2 P.p.s.a. Pogląd ten, zdaniem skarżącego, potwierdza treść art. 31 ust. 2 i 4 ustawy o Służbie Więziennej, w których za rozstrzygnięcia podlegające kontroli instancyjnej (i kontroli sądów administracyjnych) uznano jedynie rozstrzygnięcia dotyczące mianowania na stanowiska służbowe, przenoszenia i zwalniania ze stanowisk, zawieszania w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby, ustalania uposażenia oraz inne, konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, rozwiązaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy, a zatem ochronie prawnej podlega istnienie oraz istotne elementy stosunku służbowego.
Prawo do sądu w sprawach wynikających z relacji między przełożonymi i podwładnymi jest ograniczone, ale wynika to ze szczególnych cech nadrzędności i podrzędności oraz cech stosunku służbowego i związanej z nią dyspozycyjności.
Dalej organ wskazał, iż na postanowienie w przedmiocie opinii służbowej zażalenie nie przysługuje, nie oznacza to wbrew twierdzeniu Sądu, iż jest to postanowienie kończące postępowanie w sprawie, bowiem nie uniemożliwia uruchomienia toku instancji wobec określonej decyzji i nie powoduje uzyskania przez nią przymiotu ostateczności. Opinia służbowa stanowi podstawę do przeniesienia funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe, a takie rozstrzygnięcie jest objęte kontrolą sądownictwa administracyjnego i wówczas sąd będzie musiał wypowiedzieć się co do opinii służbowych dotyczących danego funkcjonariusza, jak również nie rozstrzyga sprawy co do istoty, gdyż nie jest postanowieniem wydanym w trybie art. 123 § 2 K.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną postanowieniem z dnia 25 stycznia 2011 r., na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy na postanowienie dyrektora zakładu karnego wydane na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 listopada 1996 r. w sprawie opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 138 poz. 643) o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza Służby Więziennej opinii służbowej - przysługuje skarga do sądu administracyjnego ?"
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 2/11 podjął następującą uchwałę: Na postanowienie dyrektora zakładu karnego o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza Służby Więziennej opinii służbowej, wydane na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 listopada 1996 r. w sprawie opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 138, poz. 643), nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 187 § 2 P.p.s.a. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany powołaną uchwałą składu siedmiu sędziów z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 2/11, na podstawie art. 189 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.