Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2880/13 oddalił skargę F. M., P. J., D. P., W. M. i A. M. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z [...] września 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił własną decyzję z [...] listopada 2012 r., nr [...] i po rozpatrzeniu wniosku F. M., D. M. – w miejsce, której wstąpiła D. P., W. M., A. M., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z [...] lipca 1950 r., [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydenta m. st. Warszawy z [...] grudnia 1949r., [...] o odmowie przyznania własności czasowej do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że powodem uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. – była kwestia formalna tj. skierowanie decyzji do pełnomocnika E. Z. M. - radcy prawnego M. A. w sytuacji, kiedy pełnomocnictwo wygasło wskutek śmierci mocodawczyni w dniu 20 kwietnia 2012 r. Skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej oznacza, że jest ona dotknięta wadą nieważności w świetle art. 156 § 1 Kpa.
Przeprowadzając ponownie postępowanie nadzorcze, organ wskazał, że powodem odmowy przyznania prawa własności czasowej było przeznaczenie nieruchomości na zespoły budownictwa społecznego.
Minister w ramach postępowania nieważnościowego ustalił, że takie przeznaczenie wynikało z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego
m. st. Warszawy nr 41, uchwalonego przez Naczelną Radę Odbudowy m. st. Warszawy 7 maja 1940 r. Plan ten precyzyjnie określił przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w jej północnej części pod budynki na cele współżycia społecznego oraz na urządzenia dziecięce (z dodatkowym określeniem, iż ma to być zabudowa luźna), w części na urządzenie wspólnego ogrodu do użytku mieszkańców bloku, a w niewielkiej części na urządzenie ogródka frontowego. Jednak celem nadrzędnym (głównym) było przeznaczenie całego obszaru na cele budownictwa społecznego.
Organ nadzoru wskazał, że funkcje zapisane w planie zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości należy interpretować łącznie. Samo sformułowanie w planie akcentuje, że tak określona funkcja z założenia była pomyślana dla większego obszaru, a nie tylko obejmującego sporną nieruchomość. Zapis planu wyraźnie stanowił o budownictwie społecznym, nie zaś prywatnym, indywidualnym. Stąd też zrozumiałe jest, że były właściciel jako osoba prywatna nie mógł zagospodarować terenu zgodnie z postanowieniem obowiązującego wówczas planu.
F. M., D. P., W. M., A. M. oraz P. J. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna.
Sąd wskazał, że art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, jako jedyne kryterium przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy przyjmuje brak sprzeczności w dotychczasowym korzystaniu z gruntu przez właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowy. Organ administracji, aby odmówić przyznania prawa własności czasowej musiał udowodnić, że korzystanie z gruntu w żadnym wypadku nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem koniecznym jest bliższe określenie, jaki konkretnie cel miał być realizowany na nieruchomości w dacie wydania decyzji dekretowej. Jednocześnie przy skonkretyzowaniu tego celu nie chodzi o wskazanie obiektu, czy obiektów, jakie mogły być na danym terenie zlokalizowane, ale o funkcję jaka mogła być na danym obszarze realizowana.
Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższego wzorca Sąd stwierdził, że organ prawidłowo ustalił, iż przedmiotowy grunt był przeznaczony, zgodnie z powołanym planem nr 41 uchwalonym przez Naczelną Radę Odbudowy Warszawy na budownictwo społeczne. Przy tym, na niniejszym gruncie planowany był w części obszar przeznaczony pod budynki na cele współżycia społecznego oraz urządzenia dziecięce, w części pod wspólny ogród do użytku mieszkańców bloku i w części pod ogródek frontowy. Organ nadzoru zebrał materiał wystarczający dla wydania decyzji nadzorczej. Ponadto organ nadzoru wszechstronnie wyjaśnił stan faktyczny, który jest jednoznaczny. Tym samym, zdaniem Sądu, zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 kpa oraz art. 6 i art. 7 kpa są bezpodstawne.
Sąd wywodził dalej, że prawidłowe ustalenie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego determinowało dokonanie oceny, czy decyzja odmowna wydana w oparciu o art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. nie naruszała w sposób oczywisty tej normy prawnej. Zdaniem Sądu, ocena dokonana przez organ w tym zakresie jest prawidłowa. W szczególności w zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że pojęcie "budownictwo społeczne" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Ponadto poszukując desygnatu tego pojęcia odnieść się należy do faktu, iż przymiotnik "społeczny" zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN (publ. www.sjp.pwn.pl) oznacza "odnoszący się do społeczeństwa lub jego części, wytworzony przez społeczeństwo i będący jego wspólną własnością, przeznaczony do obsługiwania społeczeństwa, pracujący bezinteresownie dla dobra jakiejś społeczności, dotyczący postaw lub działań większości członków społeczeństwa, zorganizowany przez jakąś społeczność samodzielnie, bez udziału państwa".
Powyższe wskazuje, iż przymiotnik społeczny odnosi się zatem do jakiejś zbiorowości, do ogółu – nie zaś do jednostki. Po drugie, prawidłowo w powołanym przez organ stanowisku przedstawiciela doktryny – tj. G. Szymkiewicza, Prawo Budowlane i Zagospodarowanie Przestrzenne oraz odbudowa, cz. I,, s. 9, Warszawa 1947 r. – budownictwo społeczne oznaczało budowę domów mieszkalnych dla szerokich rzesz ludności oraz przez gminę (ewentualnie Państwo) oraz przez organizacje i instytucje o charakterze społecznym. Zdaniem Sądu, powyższe oznacza, że dokonana przez organ dekretowy wykładnia tego pojęcia, która w swojej istocie odwoływała się do budownictwa realizowanego przez Państwo lub inne podmioty o charakterze społecznym - a więc z wyłączeniem budownictwa indywidualnego – znajdowała oparcie w wykładni literalnej przepisu. Za powyższym poglądem przemawia także okoliczność, że grunt skarżących stanowił jedynie fragment większego przedsięwzięcia planistycznego określonego w planie zagospodarowania, na podstawie którego dokonywana była odbudowa wskazanego w nim fragmentu Warszawy, tj. terenu położonego pomiędzy ul. [...], przeznaczonego właśnie pod budownictwo społeczne.
Przedsięwzięcie to miało zatem charakter znaczny i wymagało przejęcia odpowiednio dużej ilości terenów. Bez wątpienia jego charakter i rozmiar stanowi o tym, że w dniu wydania decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej mogło być realizowane jedynie przez Państwo.
Ponadto zdaniem Sądu, nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest to, że ówczesny system planistyczny był ściśle powiązany z planowaniem gospodarczym, co wiązało się również z możliwością wskazania w ustaleniach planów miejscowych, jakiego rodzaju podmiot będzie wykonywał określone zadanie. Powołany plan nr 41 został uchwalony na podstawie ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy. Zgodnie z art. 6 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. z 1946 r., Nr 16, poz. 109) plany zagospodarowania przestrzennego sporządzało się w dostosowaniu do wieloletnich planów gospodarczych i inwestycyjnych. W odniesieniu do budownictwa społecznego cele te realizowały przede wszystkim Dyrekcje Osiedli Robotniczych działające na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1948 r. o zakładzie Osiedli Robotniczych (Dz. U. z 1948 r. Nr 24, poz. 116).
Sąd wskazał również, że nie można stracić z pola widzenia okoliczności, iż dekret z dnia 26 października 1945 r. miał na celu umożliwienie racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy, a dostarczenie mieszkań w ramach publicznego budownictwa było podstawowym celem dekretu warszawskiego tj. odbudowy stolicy. Również rozdział takich mieszkań był przedmiotem szczegółowej regulacji publicznoprawnej. Trudno zresztą wyobrazić ustanowienie w 1950 r. w trybie przepisów dekretu z 11 października 1946 r. o prawie rzeczowym (Dz. U. z 1946 Nr 57, poz. 319) własności czasowej na rzecz osoby fizycznej, na którą nałożono by obowiązki, o których mowa w art. 105 tego dekretu zmuszające prywatną osobę do realizacji fragmentu większego założenia planistycznego np. ogródka przydomowego, czy placu zabaw w ramach realizowanego przez podmiot publiczny osiedla mieszkaniowego, a nie dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości.
Zdaniem Sądu, zaproponowana w skardze interpretacja może prowadzić do konstatacji, że to osoby fizyczne (poprzedni właściciele) mieli być realizatorami budownictwa społecznego w odbudowywanej w Warszawie, co jest całkowicie sprzeczne z aksjologią jaka legła u podstaw wprowadzenia dekretu warszawskiego. Podstawowym założeniem dekretu była komunalizacja wszystkich gruntów w granicach m.st. Warszawy. Przejęcie wszystkich gruntów miało umożliwić odbudowę stolicy i zaplanowanie jej rozbudowy, przy jednoczesnym uniknięciu różnorodnych problemów, takich jak: brak dokumentów hipotecznych, nieobecność właścicieli lub ich spadkobierców, brak znaków granicznych i planów działek, długotrwałe procesy wywłaszczeniowe i sądowe. Artykuł 1 dekretu stanowi "W celu umożliwienia racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy i dalszej jej rozbudowy zgodnie z potrzebami Narodu, w szczególności zaś szybkiego dysponowania terenami i właściwego ich wykorzystania".
Dla umożliwienia tego celu "wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przechodzą z dniem wejścia w życie niniejszego dekretu na własność gminy m.st. Warszawy". Nadrzędność interesu obudowy nad interesem właścicieli nieruchomości była zatem dla twórców dekretu oczywista. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, nie sposób uznać, że odmowa przyznania prawa własności czasowej rażąco narusza prawo. Organy dokonały w tym zakresie wykładni obowiązujących pojęć oraz przepisów, uwzględniwszy ich brzmienie, cel ich wydania, a także miejsce w całym systemie prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli F. M., D. P., W. M., A. M. oraz P. J., podnosząc następujące zarzuty:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przeznaczenie nieruchomości w planie zabudowy na cele budownictwa społecznego z góry wyłączało możliwość korzystania z nieruchomości przez dawnych właścicieli, podczas gdy jedyną przesłanką odmowy przyznania prawa własności czasowej dawnemu właścicielowi była niemożność pogodzenia korzystania z gruntu przez tegoż właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowy, która to przesłanka winna być zbadana przez organ dekretowy;
- II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów i okoliczności podniesionych przez skarżących w skardze oraz na rozprawie, wynikających z pominiętych przez Sąd dowodów znajdujących się w aktach sprawy, dotyczących:
- - sprzeczności twierdzeń organu co do funkcji budownictwa społecznego na przedmiotowym terenie ze szkicem z Miejscowego Planu Zabudowania Przestrzennego Nr 41 (dalej "Plan Zabudowania") wykonanym przez biegłego geodetę, gdzie taka funkcja nie jest przewidziana;
- - sprzeczności twierdzeń organu co do funkcji budownictwa społecznego z treścią Planu Zabudowania różnicującym kategorie terenów na budownictwo społeczne oraz przeznaczonych na urządzenie wspólnego ogrodu do użytków mieszkańców bloku oraz na urządzenie ogródków frontowych, w ten sposób, że tereny przeznaczone na urządzenie wspólnego ogrodu do użytku mieszkańców bloku oraz na urządzenie ogródków frontowych, czyli funkcje wskazane w szkicu sporządzonym przez geodetę, występują poza terenem przeznaczonym na budownictwo społeczne, co wyklucza tezę organu o łącznym występowaniu ww. funkcji w stosunku do przedmiotowej nieruchomości;
- - sprzeczności twierdzeń organu co do funkcji budownictwa społecznego z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 26 września 2012 r. (sygn. I SA/Wa 2467/11) dotyczącym sprawy nieruchomości przy ul. [...] (działka sąsiednia) w którym Sąd uznał, iż zgodnie z Miejscowym Planem Zabudowania Przestrzennego m. st. Warszawy nr 41 uchwalonym przez Naczelną Radę Odbudowy m. st. Warszawy z dnia 7 maja 1949 r., ww. nieruchomość dekretowa znajduje się na terenach pod budynki mieszkalne 5 i 6 kondygnacyjne, na urządzenie ogrodu wspólnego, na cele współżycia społecznego oraz urządzenia dziecięce, zabudowę luźną;
a w konsekwencji brak stanowiska Sądu co do przyjętego stanu faktycznego w kontekście rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co skutkowało niemożnością oceny, czy ustalenia faktyczne dokonane przez skarżony organ administracji publicznej odpowiadają prawu, a tym samym niedopełnieniem przez Sąd obowiązku kontroli działalności administracji publicznej;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja narusza wskazany przepis prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez organ, że samo przeznaczenie terenu na budownictwo społeczne wyłącza możliwość korzystania z nieruchomości przez dawnego właściciela, co w konsekwencji prowadziło do uznania, że decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej dawnym właścicielom nieruchomości wydana bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu w Planie Zabudowania, nie naruszała rażąco prawa;
- 3) art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ naruszył przepisy postępowania poprzez:
- - przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i przyjęcie, że grunt nieruchomości był. przeznaczony na cel budownictwa społecznego, w sytuacji, w której w materiale dowodowym znajduje się szkic z Miejscowego Planu Zabudowania Przestrzennego
Nr 41 wykonany przez biegłego geodetę, który nie wskazuje ww. funkcji, jak również w treści Planu Zabudowania tereny przeznaczone na urządzenie wspólnego ogrodu do użytku mieszkańców bloku oraz na urządzenie ogródków frontowych, czyli funkcje wskazane w szkicu sporządzonym przez geodetę, występują poza terenem przeznaczonym na budownictwo społeczne;
- - zaniechanie analizy przeznaczenia terenu nieruchomości, czy to pod kątem celów budownictwa społecznego, czy też celów wskazanych w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego m. st. Warszawy nr 41, tj. budynków na cele współżycia społecznego oraz na urządzenia dziecięce, w części na urządzenie ogrodu dla mieszkańców bloku i ogródek frontowy;
co uniemożliwiło prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, w szczególności co do rzeczywistego przeznaczenia nieruchomości w Planie Zabudowania, jak również możliwości ich pogodzenia z korzystaniem z nieruchomości przez jej dawnego właściciela, co w rezultacie doprowadziło do uznania, że decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej dawnym właścicielom nieruchomości była prawidłowa.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie przedstawionych w petitum zarzutów zwracając uwagę, że treść regulacji prawnych obowiązujących w dacie orzekania przez organy dekretowe - nieuwzględniona w żaden sposób przez Wojewódzki Sąd Administracyjny - przemawia za tym, iż nie było żadnych prawnych przesłanek, które wykluczałyby korzystanie z gruntu nieruchomości przeznaczonej pod budownictwo społeczne przez jej dawnych właścicieli, a wręcz przeciwnie - obowiązujące ówcześnie ustawodawstwo pozwalało im na realizowanie funkcji wskazanych w Planie Zabudowania.
Zdaniem skarżących kasacyjnie, organy dekretowe nie prowadziły w sprawie żadnego postępowania wyjaśniającego pozwalającego na analizę, czy przewidziana w planie funkcja (niezależnie od wątpliwości co do jej prawidłowości) pozwala dawnym właścicielom korzystać z gruntu, a jeżeli nie - jakie udowodnione przesłanki to wykluczają. Niewątpliwym jest, że organy dekretowe zupełnie pominęły, iż obowiązujący plan dla terenu spornej nieruchomości przewidywał różne funkcje, takie jak budynki na cele współżycia społecznego oraz na urządzenia dziecięce, w części na urządzenie wspólnego ogrodu do użytku mieszkańców bloku, a w niewielkiej części na urządzenie ogródka frontowego, nie zbadały również, które funkcje były przypisane do których części gruntu. Oczywistym jest, że wobec takiego działania niemożliwym było dla organów dekretowych prawidłowe orzeczenie w kwestii przyznania własności czasowej, bowiem do rozstrzygnięcia tej kwestii niezbędna była wiedza, na jaki konkretny cel była przeznaczona określona część nieruchomości.
Skoro zatem treść art. 7 ust. 2 dekretu wymagała od organów orzekających w 1949 r. i 1950 r. analizy przeznaczenia gruntu w planie miejscowym w kontekście obowiązującego w dacie wydania orzeczenia prawa powszechnie obowiązującego, odnoszącego się do danego rodzaju funkcji w planie, a organy dekretowe zaniechały realizacji obowiązków w tym zakresie, to decyzje tych organów są obciążone wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. t.j. 2016, poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako " p.p.s.a.". Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna powołuje się na obydwie podstawy określone w art.174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., zarzucając naruszenie norm prawa materialnego, jak również przepisów postępowania. Podniesione w skardze kasacyjnej, w ramach podstawy określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego koncentrują się na dwóch zagadnieniach. Pierwsze z nich dotyczy nieodniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutów skargi (zarzut naruszenia art.141 § 4 w zw. z art.133 §1 p.p.s.a.), drugie dotyczy przekroczenia swobodnej oceny dowodów (art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.7, 77 i 80 k.p.a.). Autor skargi kasacyjnej uważa, że zachodzi sprzeczność twierdzeń organu co do funkcji budownictwa społecznego na przedmiotowym terenie ze szkicem Miejscowego Planu Zabudowania Przestrzennego Nr 41 wykonanym przez geodetę, gdzie taka funkcja – zdaniem skarżących - nie jest przewidziana, a ponadto funkcja –przeznaczenia terenu na urządzenie wspólnego ogrodu do użytku mieszkańców bloku oraz na urządzenie ogródków frontowych występuje poza terenem przeznaczonym na budownictwo społeczne, a do tych sprzeczności nie odniósł się Sąd pierwszej instancji, tym samym przekroczył zasadę swobodnej oceny dowodów i pominął dowód z opinii geodety.
Zarzuty te są bezzasadne. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie pominął dowodu z opinii biegłego geodety K. P., gdyż stwierdził, że: "na niniejszym gruncie planowany był w części obszar przeznaczony pod budynki na cele współżycia społecznego oraz urządzenia dziecięce, w części pod wspólny ogród do użytku mieszkańców bloku i w części pod ogródek frontowy". Sąd ten uznał, że właśnie z tego dowodu wynika, iż grunt skarżących stanowił jedynie fragment większego przedsięwzięcia planistycznego określonego w planie zagospodarowania, na podstawie którego dokonywana była odbudowa wskazanego w nim fragmentu Warszawy, tj. terenu położonego pomiędzy ul. [...], przeznaczonego właśnie pod budownictwo społeczne.
Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się sprzeczności w twierdzeniach organu, bo tych sprzeczności nie było. Z powoływanego przez skarżących kasacyjnie dowodu z opinii geodety K. P. (tom I akt adm.) bezspornie wynika, że przedmiotowa nieruchomość odpowiadająca dawnej nieruchomości hipotecznej Hip. Nr [...] znajduje się na terenie objętym Miejscowym Planem Zabudowania Przestrzennego Nr 41. Plan ten przewidywał, jako podstawową funkcję budownictwo społeczne dla terenów położonych między ul. [...]. Wynika to z objaśnień załączonych do wyrysu z planu. Według tych objaśnień granice terenu przeznaczonego pod budownictwo społeczne oznaczone były linią ciągłą (por. załączone do opinii biegłego geodety - "Oznaczenia oraz określenia przeznaczenia terenów i sposobu zabudowania" – pkt 2, tom. I akt adm.). W granicach tego terenu biegła wskazała odnośnie przedmiotowej działki zarówno na funkcję - przeznaczenia części obszaru pod budynki na cele współżycia społecznego, oraz urządzenia dziecięce, zaś w części pod wspólny ogród do użytku mieszkańców bloku i w części pod ogródek frontowy.
Nie jest więc tak jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, że według treści planu zabudowania tereny przeznaczone na urządzenie wspólnego ogrodu do użytku mieszkańców bloku oraz na urządzenie ogródków frontowych, czyli funkcje wskazane w szkicu sporządzonym przez geodetę, występują poza terenem przeznaczonym na budownictwo społeczne. Skoro Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jednoznacznie stwierdził, że przedmiotowy grunt znajdował się na terenie przeznaczonym pod budownictwo społeczne, to tym samym nie podzielił zarzutu strony skarżącej, że część gruntu była poza terenem przeznaczonym na ten cel.
Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny planu zabudowania i nie przekroczył swobodnej oceny dowodów. Sąd nie miał także obowiązku odnosić się do decyzji i orzeczeń wydanych w innych sprawach (dot. gruntu przy ul. [...]), choćby dlatego, że nie były mu znane wszystkie okoliczności tych spraw. Sąd nie zaniechał także, jak uważa autor skargi kasacyjnej analizy przeznaczenia terenu nieruchomości pod kątem celów wskazanych w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego m. st. Warszawy nr 41, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przeprowadził szczegółową analizę przeznaczenia przedmiotowego gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego, mając na uwadze, że organ administracji, aby odmówić przyznania prawa własności czasowej musiał udowodnić, iż korzystanie z gruntu w żadnym wypadku nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego.
Kolejny zarzut procesowy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. zawiera odniesienie do naruszenia norm prawa materialnego i w istocie sprowadza się do oceny naruszeń przepisów prawa materialnego. Zauważyć jedynie należy, że w skardze kasacyjnie nieprawidłowo wskazano na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., którego to przepisu nie stosował Sąd pierwszej instancji. Prawidłowym byłoby wskazanie na naruszenie art.151 p.p.s.a., który był podstawą oddalenia skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 7 ust. 2 dekretu i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie uzasadniają ich błędną wykładnią i błędnym przyjęciem, że przeznaczenie nieruchomości w planie zabudowy na cele budownictwa społecznego wyłączało możliwość korzystania z nieruchomości przez dawnych jej właścicieli, a tym samym nie było podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego.
Zacząć należy od wskazania, że ani dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), ani przepisy innych ustaw obowiązujących w dacie uchwalenia planu z 1949 r. i w dacie wydania orzeczenia dekretowego nie zawierały legalnej definicji pojęcia " budownictwa społecznego." Jednakże pojęciem tym posługiwano się w aktach prawa miejscowego, w planach zagospodarowania przestrzennego, a także w dekrecie z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju. Pojęcie to interpretowano, jak podał organ i Sąd pierwszej instancji, jako budowę domów mieszkalnych dla szerokich rzesz ludności przez gminę (ewentualnie przez Państwo) oraz przez organizacje i instytucje o charakterze społecznym. Słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, posiłkując się rozumieniem tego pojęcia według Słownika Polskiego, że przymiotnik społeczny odnosi się do pewnej zbiorowości, do ogółu – nie zaś do jednostki.
W ówczesnych realiach społeczno politycznych w zgodzie z ówczesną ideologią to Państwo miało realizować cele społeczne. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor kwestionuje dokonaną przez Sąd ocenę, że tak określony cel – budownictwo społeczne- nie mógł być realizowany przez osoby prywatne - przez przedwojennych właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych. Według autora skargi kasacyjnej nie było w ówczesnym ustawodawstwie normy prawnej zakazującej realizacji takiego celu – budownictwa społecznego – przez osobę prywatną. Na poparcie swego stanowiska skarżący wskazali na treść art.37 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju, a także zapisy art.1, art. 2 i art.3 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa. Jednakże art.37 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju nie obowiązywał ani w dacie uchwalenia planu Nr 41, ani w dacie podejmowania orzeczenia dekretowego, gdyż został on uchylony dekretem o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych z dnia 26 kwietnia 1949 r. (Dz. U. Nr 27, poz. 197) i utracił moc z dniem 4 maja 1949 r. Dekret z 26 kwietnia 1946 r. wymieniał wykonawców narodowych planów gospodarczych w art.2, ale trudno uznać, aby wykonawcą narodowego planu gospodarczego mógł być przedwojenny właściciel nieruchomości i to w okresie, kiedy obowiązywała w m.st. Warszawie publiczna gospodarka lokalami.
Odnośnie zaś do argumentacji skargi kasacyjnej dotyczącej art.1, art.2 i art.3 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. Nr 52, poz. 270) trudno z tych przepisów wywieść, że Państwo wspiera osoby prywatne realizujące budownictwo społeczne. Należy też zwrócić uwagę, że w dniu 13 lutego 1946 r. wszedł w życie dekret z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami (Dz. U. Nr 4, poz.
27) obejmujący m.in. m.st. Warszawa, a skutkiem takiej regulacji były ograniczenia w swobodnym dysponowaniu lokalami określone w tym dekrecie i odpowiednie szerokie uprawnienia organów kwaterunkowych, a drugiej strony ograniczenia praw właścicieli prywatnych. Nadto w ówczesnym systemie planistycznym wszystkie poczynania publiczne i prywatne w zakresie użycia terenu i rozmieszczenia ludności powinny być dostosowane do postanowień planów zagospodarowania przestrzennego (art.1 dekretu o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju).
Trafnie Sąd pierwszej instancji wywiódł, że zadania w zakresie budownictwa mieszkaniowego – budownictwa społecznego realizowały Dyrekcje Osiedli Robotniczych działające na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1948 r. o zakładzie Osiedli Robotniczych (Dz. U. Nr 24, poz. 116). Zgodnie z art.1 ust.1 wskazanego dekretu: " Tworzy się "Zakład Osiedli Robotniczych“, którego zadaniem jest spełnianie wszelkich czynności związanych z budownictwem społecznych osiedli i mieszkań pracowniczych, a w szczególności prowadzenie akcji budownictwa pracowniczego finansowanego ze środków przeznaczonych na ten cel w państwowym planie inwestycyjnym." Stosownie do art.2 dekretu: "1. Zakład jest osobą prawa publicznego, mającą na celu ogólną użyteczność.
- 2. Zakład podlega Ministrowi Odbudowy.
- 3. Siedzibą Zakładu jest m. st. Warszawa". Dekret ten został uchylony ustawą z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa (Dz. U. Nr 58, poz.523), która zniosła Zakład Osiedli Robotniczych i Dyrekcje Osiedli Robotniczych, ale jednak nadal kompetencje w zakresie realizacji budownictwa miejskiego i osiedlowego powierzała organom władzy państwowej – Ministrowi Budownictwa (art.4 ust.1 pkt 1), nie zaś osobom prywatnym. Podzielić należy również trafne spostrzeżenia i wywody Sądu pierwszej instancji wskazujące na cele dekretu (umożliwienie racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy, dostarczenie mieszkań w ramach publicznego budownictwa), uwarunkowań planistycznych oraz zadań Państwa co do realizacji budownictwa społecznego.
Odnośnie zaś do podnoszonej w skardze kasacyjnej możliwości odrębnego traktowania części gruntów, jako przeznaczonych na urządzenie wspólnego ogrodu do użytku mieszkańców bloku oraz na urządzenie ogródków frontowych stwierdzić należy, że założeniem planu było przeznaczenie całego obszaru na cele budownictwa społecznego, a sposób urządzenia, czyli rodzaje i określenie funkcji mieściło się w tym nadrzędnym celu. Skoro według miejscowego planu przedmiotowa nieruchomość wchodziła w skład większego obszaru przeznaczonego pod budownictwo społeczne, to w tym kontekście należy odczytywać szczegółowe funkcje przewidziane w planie dla nieruchomości odpowiadającej dawnej nieruchomości hipotecznej Hip. [...]. Określone w tym planie funkcje, sprecyzowane urządzenie terenu: mające powstać budynki na cele współżycia społecznego, urządzenia dziecięce, wspólny ogród i ogródek frontowy miały służyć ogółowi mieszkańców bloku spełniającego kryteria budownictwa społecznego.
Takie jak zapisane w planie sformułowanie funkcji wskazuje na to, że określona funkcja pomyślana była dla większego obszaru, bo wówczas możliwa była realizacja zadań planistycznych, które nie mówią o budynku mieszkaniowym, lecz budownictwie społecznym.
Realizacja ogródków przydomowych, urządzeń dziecięcych i innych urządzeń związanych z obsługą budynków wedle założeń planistycznych służyła realizacji głównego celu i funkcji na danym terenie. Potwierdza to wydane wprawdzie już po uchwaleniu planu z 1949 r. zarządzenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego nr 151 z dnia 24 września 1955 r. w sprawie ramowych zasad planowania budownictwa mieszkaniowego (Biuletyn Państwowej Komisji Planowania z dnia 29 października 1955 r., Nr 23, poz. 85). Według § 5 wymienionego zarządzenia: "W budownictwie mieszkaniowym osiedlowym planem budownictwa mieszkaniowego obejmuje się: poza budową właściwych pomieszczeń mieszkalnych również budowę urządzeń komunalnych, usługowych oraz kulturalnych i socjalnych związanych bezpośrednio z obsługą niezbędnych potrzeb mieszkańców w zakresie odpowiadającym normatywnym wskaźnikom tych potrzeb".
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.