Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 3 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1204/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z 13 września 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 557/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi F. C. (dalej również: "skarżący") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2018r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2017r., nr [...], o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją [...] września 2017r., Wojewoda [...] odmówił F.C., M. K. i H. C. – C. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez O. i L. C. nieruchomości położonej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w zaścianku [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...] ([...]).

Odwołanie do ww. decyzji złożył F. C. zarzucając organowi uchybienia w zbieraniu materiału dowodowego, a także błędną ocenę zebranych dokumentów przedstawionych przez wnioskodawców.

Decyzją z [...] stycznia 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2017 r.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Minister wskazał, że powodem odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty przez organ I instancji było nieprzedstawienie przez strony należycie obszernego materiału dowodowego, który mógłby dać podstawę do pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy.

Organ odwoławczy podniósł, że mając na uwadze rozbieżne orzecznictwo dotyczące kwestii ciężaru pozyskiwania dowodów, podziela stanowisko Wojewody, iż ciężar zebrania materiału dowodowego nie może obarczać tylko organu administracji. Strony także powinny wykazać inicjatywę w wyjaśnieniu okoliczności faktycznych, gdyż to one wywodzą dla siebie określone skutki prawne.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu odwołania, że Wojewoda uchybił obowiązkowi wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Wskazał, iż organ wojewódzki wystąpił do wielu archiwów państwowych, a także próbował pozyskać informację z archiwum zagranicznego. W ocenie Ministra, były to odpowiednie działania w wystarczającym stopniu spełniające wymogi ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2001 r., poz. 735), dalej "k.p.a.".

W materiale dowodowym nie ma natomiast przesłanek, aby strony wykazały inicjatywę poszukiwawczą, podejmowały własne próby odnalezienia potrzebnych dokumentów i wskazywały adresatów, do których organ mógłby się zwrócić o przesłanie stosownych informacji. Minister wskazał, iż jedynie w piśmie z 26 lutego 2016 r. F. C. sam poinformował, iż zgodnie z jego wiedzą, w wyniku działań wojennych zostały zniszczone przedwojenne urzędy samorządowe, w których przechowywano m. in. dokumentację dotyczącą nieruchomości jego rodziców, a także dokumentacja będąca w posiadaniu jego rodziny uległa zniszczeniu. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie występuje ewidentny brak zaangażowania stron w postępowanie i przerzucenie całości inicjatywy dowodowej na organ administracji, co nie znajduje akceptacji.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia przez organ oświadczeń świadków złożonych w 1990r. Minister przywołał treść art. 27 ustawy z 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t. j. Dz. U. z 2016r. poz. 2042, ze zm., dalej "ustawa zabużańska") i orzecznictwo sądów administracyjnych zapadłe na gruncie tego przepisu. W ocenie organu, do oceny wartości dowodowej oświadczeń świadków znajdzie zastosowanie art. 6 pkt 5 ustawy zabużańskiej i wskazane w tym przepisie wymogi co do formy tych oświadczeń. Organ wskazał, iż zachowanie specjalnej formy warunkuje to, że ww. oświadczenia świadków mają służyć wykazaniu istnienia tytułu prawnego do nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 listopada 2015r., sygn. akt I OS 340/14, źródło CBOSA).

Wobec powyższego, badając wartość dowodową przedłożonych oświadczeń i zeznań S. K., H. J., J. O. i J. U. organ odwoławczy uznał, że nie można uznać za dowody "główne" spełniające przesłanki wynikające z art. 6 pkt 5 ustawy zabużańskiej, na podstawie których można byłoby orzec o istnieniu tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez O. i L. C.. Organ odwoławczy wskazał, iż nie pozbawia przedłożonych przez strony zeznań i oświadczeń mocy dowodowej, a jedynie wskazuje, że mogą one posłużyć jako dodatkowy materiał dowodowy mający na celu ewentualne uszczegółowienie opisanych nieruchomości, który byłby pomocny dla rzeczoznawcy majątkowego w opracowaniu operatu szacunkowego określającego ich wartość.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożył F. C. zarzucając jej naruszenie:

1. - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na braku oceny całokształtu materiału dowodowego, co miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy oraz braku jakiejkolwiek oceny zebranego materiału dowodowego, a także nieuwzględnienie interesu społecznego oraz stanowiska skarżącego wyrażonego w toku postępowania;
2. - art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji niezgodnej z zasadą pogłębiania zaufania, co miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy;
3. - art. 107 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji z pominięciem istotnych elementów polegających na niewyjaśnianiu podstaw do przyjęcia własnej interpretacji ustawy zabużańskiej, wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
4. - art. 7 ust. 2 ustawy zabużańskiej, podczas gdy istniały przesłanki do wydania decyzji pozytywnej;
5. - art. 2 ustawy zabużańskiej, poprzez uznanie, iż przesłanki określone w tym artykule nie zostały spełnione przez skarżącego;
6. - art. 6 ustawy zabużańskiej, poprzez przyjęcie, iż dołączone do postępowania wnioski dowodowe nie spełniają wymogów ustawowych.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżanej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.").

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w sytuacji gdy występują trudności w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, tak jak w niniejszej sprawie, obowiązek zgromadzenia materiału dowodowego ciąży także na organie prowadzącym postępowanie, który w oparciu o art. 7 k.p.a. zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Skarżący podniósł, że choć organ I instancji zwracał się do Archiwów Państwowych, działania te nie przyniosły pożądanego dla niego skutku. Ponadto, organ odwoławczy nie podjął jakichkolwiek działań a ocena jego działań w stosunku do działań Wojewody jest jednostronnie niekorzystna dla skarżącego pomimo, że możliwości działania po stronie skarżącego były ograniczone w stosunku do działań i możliwości działania Wojewody.

W ocenie skarżącego, wobec ustalenia na podstawie jego oświadczenia, że dokumenty uległy spaleniu w związku z najazdem wojsk radzieckich konieczne było podjęcie większych i zakrojonych na międzynarodową skalę starań przez organy obu instancji celem wystąpienia do Republiki [...] o informację dotyczącą mienia wskazanego przez skarżącego.

Ponadto, w skardze podniesiono, że treść art. 27 ustawy zabużańskiej nie może negatywnie wpływać na przedmiotowe postępowanie. Skarżąc wskazał, że złożonych osiemnaście lat temu zeznań świadków nie będących osobami spokrewnionymi z wnioskodawcami, nie można konwalidować, bowiem świadkowie ci nie żyją. Ponadto, przyjęcie tej formy zeznań świadków z 1990r. było w pełni akceptowalne zwyczajowo, a ustawa o notariacie została uchwalona w 1991 r., a więc rok po złożeniu przedmiotowych zeznań świadków.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw i w całości podzielił ustalenia dokonane przez organ II instancji.

Sąd I instancji przyjął argumentację podniesioną w zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, którą to organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2017 r. o odmowie F.C., M. K. i H.C. – C. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez O. i L. C. mienia poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w zaścianku [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...] ([...]). Powodem odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty było nieprzedstawienie przez strony należycie obszernego materiału dowodowego mogącego potwierdzić spełnienie wymogów ustawowych, a tym samym dającego podstawę do pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy, z czym nie zgodził się skarżący podnosząc uchybienie przez organy przepisom kodeksu postępowania administracyjnego oraz niewypełnienie obowiązku zebrania całości materiału dowodowego.

Sąd I instancji wskazał na podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, którą stanowią przepisy ustawy zabużańskiej. Z uwagi na tak ukształtowane przesłanki uzyskania prawa do rekompensaty, w postępowaniu administracyjnym wszczętym wnioskiem o przyznanie tego prawa kluczowa jest kwestia, kto był właścicielem pozostawionej nieruchomości. Tylko bowiem właściciel lub jego spadkobierca może być beneficjentem prawa do rekompensaty.

Sąd I instancji wskazał, że analiza zebranego materiału dowodowego potwierdza, iż skarżący nie przedłożył do akt dokumentów potwierdzających tytuł prawny swoich poprzedników prawnych do nieruchomości położonej w zaścianku [...], gmina [...], powiat [...], woj. [...]. Bezskuteczne okazały się również próby odszukania pozostawionej w archiwach krajowych (Archiwum Państwowe w [...], Archiwum Państwowe [...], Archiwum Akt Nowych w [...], Archiwum Państwowe [...], Archiwum Państwowe w [...], Archiwum Państwowe w [...], Archiwum Państwowe w [...] i [...]) oraz zagranicznych (Państwowe Regionalne Archiwum w [...] za pośrednictwem Wydziału Konsularnego Ambasady RP w [...]), o co starał się organ prowadzący postępowanie.

Sąd I instancji wskazał, że organy orzekające w sprawie prawidłowo poddały ocenie dostarczone przez strony dowody w postaci oświadczeń i zeznań świadków S. K., H. J., J.O. i J. O. Po dokonaniu tej oceny organy uznały, że przedmiotowe oświadczenia i zeznania nie dokumentują faktu posiadania i pozostawienia przez O. i L. C. nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Zdaniem Sądu I instancji powyższe stanowisko organów należy podzielić. Reasumując Sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro w niniejszej sprawie nie udowodniono faktu posiadania i pozostawienia przez poprzedników prawnych skarżącego nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, to nie budzi wątpliwości Sądu, że nie zostały w niej spełnione przesłanki z art. 2 ust. 1 ustawy zabużańskiej warunkujące potwierdzenie prawa do rekompensaty.

Sąd nie dopatrzył się również zarzucanego w skardze naruszenia przepisów postępowania. Jego zdaniem analiza akt sprawy potwierdza, iż organy orzekające podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a ich ocena była prawidłowa, zgodna zasadą swobodnej oceny dowodów.

W ocenie Sądu I instancji, Wojewoda [...], mając na względzie ustalony w sprawie stan faktyczny, prawidłowo odmówił przyznania skarżącemu prawa do rekompensaty, a Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji właściwie rozstrzygnął o utrzymaniu rozstrzygnięcia organu I instancji w mocy.

Skarżący zaskarżył w całości powyższy wyrok skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Działając w oparciu o art. 173 i 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1. 1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego, podczas gdy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ani Wojewoda (dalej "Organy Państwa") nie dokonały wszechstronnej oceny i analizy informacji przekazanych przez Skarżącego oraz poprzez brak pełnego działania zmierzającego do zebrania całkowitego materiału dowodowego co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego wydania decyzji odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty.
2. 2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi Skarżącego podczas gdy Organy Państwa nie wykazały by podjęte czynności związane z przedstawionymi dowodami prowadzone były zgodnie z zasadą zaufania obywatela do organów państwa w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego wydania decyzji odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty.
3. 3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., przez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadnienia nieodpowiadającego wymaganiom wskazanym w tym przepisie, w szczególności przez niedokonanie analizy przedmiotu żądanej informacji i pominięcie argumentacji Skarżącej przytoczonej w skardze oraz brak jakiegokolwiek dowodu na rozpatrzenie całości materiału w postaci przedstawionych przez Skarżącego dowodów innych niż zeznania świadków co w konsekwencji spowodowało, że uzasadnienie zawiera braki w zakresie wskazania faktów, które Sąd I instancji uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił także naruszenie prawa materialnego, a w szczególności:

1. 1. naruszenie art. 6 ust. 4 ustawy zabużańskiej przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz brak zastosowania w przypadku innych dowodów niż złożone oświadczenia w postępowaniu i przyjęcie, że złożone informacje oraz podjęte działania przez skarżącego nie spełniają wymogów ustawy, w szczególności art. 2 ustawy zabużańskiej oraz art. 7 ust. 2 ustawy zabużańskiej, jak również,
2. 2. naruszenie art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej w związku z art. 2 Konstytucji poprzez niewłaściwe zastosowanie prowadzącego do wykluczenia dowodu z oświadczeń świadków mimo faktu, że oświadczenia te nie mogły zostać złożone w formie wymaganej przez ustawę zabużańską, ze względu na śmierć składających oświadczenie co w konsekwencji prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady, że Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej w przypadku, w którym dowód niespełniający wymogów ustawy zabużańskiej jest pomijany całkowicie w postępowaniu dowodowym,
3. 3. naruszenie art. 6 ust. 4 ustawy zabużańskiej przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że dowód z oświadczeń świadków niespełniający przesłanek z art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej nie może być dowodem w myśl art. 6 ust. 4 ustawy zabużańskiej, w przypadku, w którym ustawa ta zawiera katalog otwarty dowodów.

W związku z powyższym, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Ponadto wniósł on o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Skarżący kasacyjnie wniósł o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego następującej treści: Czy art. 7 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej w związku z art. 27 ustawy zabużańskiej jest zgodny z art. 2 Konstytucji, w przypadku, w którym zebrane dowody nie mogą być konwalidowane w wyniku śmierci składających oświadczenie co powoduje, że w momencie wejścia w życie ustawy zabużańskiej straciły przymiot dowodu w myśl art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej co w konsekwencji powoduje utratę prawa do przyznania rekompensaty.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny, w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę.

We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.

W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie skierowania sprawy na posiedzenie niejawne, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie.

Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Organ w piśmie procesowym z 29 kwietnia 2022 r. poinformował, że posiada możliwości techniczne uczestnictwa w rozprawie zdalnej. Jednocześnie poinformował, że w przypadku niewyrażenia zgody przez wszystkie strony postępowania na przeprowadzenie posiedzenia w trybie zdalnym, przychylił się do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Oceniając zarzuty skargi kasacyjnej według wskazanych powyżej kryteriów należało uznać je za niezasadne.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały podniesione w ramach obu podstaw kasacyjnych. Ocena zarzutów procesowych w kontrolowanej sprawie uzależniona jest od kontroli zarzutów materialnoprawnych, a wobec powyższego należało w pierwszej kolejności do zarzutów z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 p.p.s.a.).

Jako jedną z podstaw skargi kasacyjnej skarżący wskazał naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145 a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, źródło CBOSA), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W konsekwencji prawie wszystkie przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą w istocie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., czy art. 77 § 1 k.p.a. a także postępowania sądowoadministracyjnego, tj. art. 173, czy art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy zabużańskiej, gdzie została przedstawiona procedura potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia mienia poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Prawo to przysługuje osobom, które były właścicielami nieruchomości w dniu 1 września 1939 r., czy 17 września 1939 r., jeżeli ich majątek został znacjonalizowany w związku z wojną rozpoczętą 1 września 1939 r. przez władze innego państwa i na mocy układu republikańskiego z 22 września 1944 r. przesiedliły się na obecne terytorium Polski. W przypadku śmierci właściciela prawo do rekompensaty przysługuje natomiast wszystkim lub niektórym spadkobiercom (art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej). Przy tym, wskazane wyżej przesłanki muszą być spełnione łącznie, aby osoba ubiegająca się o rekompensatę mogła zrealizować swoje prawo. Brak spełnienia choćby jednej z powołanych przesłanek powoduje wydanie przez organ decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty (art. 7 ust. 2 ustawy zabużańskiej).

Przepis art. 6 ustawy zabużańskiej w sposób szczegółowy wskazuje istotne źródła dowodowe, które mogą służyć ustaleniu właścicieli pozostawionych nieruchomości.

Główny spór w sprawie dotyczył kwestii, czy złożone do akt oświadczenia świadków spełniają wymagania formalne wynikające z art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje pogląd, że strony postępowań o potwierdzenie prawa do rekompensaty mogą udowodnić fakt pozostawienia mienia tylko na podstawie dowodów z art. 6 ust. 4 ustawy zabużańskiej, a w przypadku ich braku, tylko na podstawie oświadczeń co najmniej dwu świadków, spełniających wszystkie wymogi z art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że skoro strony tych spraw mogą udowodnić fakt pozostawienia mienia poza obecnymi granicami RP, także na podstawie co najmniej oświadczeń dwu świadków, to do oceny dowodów własności mienia nieruchomego w postaci osobowych środków dowodowych należy podchodzić rygorystycznie, jeżeli chodzi o ocenę zachowania wymogów art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej. Oświadczenia niespełniające ustawowych wymogów mogą służyć co najwyżej jako dowód uzupełniający w celu wykazania powierzchni i rodzaju pozostawionego mienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt I OSK 371/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt I OSK 486/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1787/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2015 r, sygn. akt I OSK 2407/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 340/14, źródło CBOSA). Sąd I instancji, jak również skład orzekający w niniejszej sprawie, podzielił ten pogląd.

Oceniając z tej perspektywy zgromadzone w niniejszej sprawie oświadczenia świadków Sąd podzielił stanowisko Ministra, że skarżący w toku sprawy o potwierdzenie prawa do rekompensaty nie przedłożyli oświadczeń co najmniej dwu świadków spełniających wszystkie formalne wymogi z art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej, które winny zostać ocenione w zakresie ich wiarygodności na okoliczność pozostawienia mienia nieruchomego w miejscowości.

W oparciu o dyspozycję art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej należy wskazać, że to na osobie ubiegającej się o przyznanie prawa do rekompensaty ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności administracyjnych, gdzie utrwalone jest stanowisko, iż postępowanie w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty wszczynane jest na wniosek strony (art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej), a ciężar udowodnienia spełnienia przesłanek nabycia prawa do rekompensaty spoczywa na jednostce ubiegającej się o to prawo (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego a 17 października 2017 r., sygn. akt. I OSK 3458/15 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2017 r. sygn.. akt I OSK 1890/16, źródło CBOSA). To zatem strona tego postępowania, zgodnie z art. 6 ustawy, powinna dołączyć do wniosku dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Analiza zebranego materiału dowodowego potwierdza, iż skarżący nie przedłożył do akt dokumentów potwierdzających tytuł prawny swoich poprzedników prawnych do nieruchomości położonej w zaścianku [...], gmina [...], powiat [...], woj. [...]. Bezskuteczne okazały się również próby odszukania pozostawionej w archiwach krajowych (Archiwum Państwowe w [...], Archiwum Państwowe [...], Archiwum Akt Nowych w [...], Archiwum Państwowe [...], Archiwum Państwowe w [...], Archiwum Państwowe w [...], Archiwum Państwowe w [...] i [...]) oraz zagranicznych (Państwowe Regionalne Archiwum w [...] za pośrednictwem Wydziału Konsularnego Ambasady RP w [...]), o co starał się organ prowadzący postępowanie.

W tej sytuacji, organy orzekające w sprawie, prawidłowo poddały ocenie dostarczone przez strony dowody w postaci oświadczeń i zeznań świadków S. K., H. J., J. O. i J. O. Po dokonaniu tej oceny organy uznały, że przedmiotowe oświadczenia i zeznania nie dokumentują faktu posiadania i pozostawienia przez O. i L. C. nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Powyższe stanowisko organów sąd w składzie orzekającym podziela. Prawidłowo bowiem uznał organ odwoławczy, i Sąd I instancji, iż do oświadczeń i zeznań świadków złożonych w 1990 roku znajdą zastosowanie przepisy ustawy zabużańskiej a w szczególności w jej art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej. Wynika to wprost z treści art. 27 ww. ustawy zabużańskiej, zgodnie z którym, postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów.

Trafnie również wskazał organ i Sąd I instancji, iż oświadczenia i zeznania S. K., H. J., J.O. i J. U nie spełniają wymogów określonych w art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej, to jest wymogu założenia przed notariuszem, organem prowadzącym postępowanie oraz wymogu zawarcia informacji o tym, czy osoba je składająca zamieszkiwała w tej samej lub sąsiedniej miejscowości (taka informacja zawarta została jedynie w oświadczeniu H. J.) oraz czy zeznający nie są osobami bliskimi właścicieli pozostawionej nieruchomości lub ich spadkobierców ubiegających się o rekompensatę.

Sąd I instancji słusznie zauważył, że skoro w niniejszej sprawie nie udowodniono faktu posiadania i pozostawienia przez poprzedników prawnych skarżącego nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, to nie budzi wątpliwości Sądu, że nie zostały w niej spełnione przesłanki z art. 2 ust. 1 ustawy zabużańskiej warunkujące potwierdzenie prawa do rekompensaty. W sprawie istotne jest również to, że możliwości uzyskania dowodów z dokumentów urzędowych, w tym sądowych, a także z archiwów państwowych potwierdzających spełnienie ustawowych przesłanek nabycia prawa do rekompensaty zostały w niej wyczerpane, a to w związku z przekazanymi przez Państwowe Regionalne Archiwum w [...] za pośrednictwem Wydziału Konsularnego Ambasady RP w [...] informacjami o braku dokumentów dotyczących własności i składu nieruchomości należących do poprzedników prawnych skarżącego, a także bezskutecznym poszukiwaniem tych dokumentów w archiwach krajowych.

Jak natomiast prawidłowo wskazał organ odwoławczy i Sąd I instancji, że oświadczenia świadków są środkami dowodowymi o charakterze uzupełniającym. Nie mogą natomiast być to jedyne środki dowodowe, jakimi dysponuje organ w postępowaniu wyjaśniającym zainicjowanym wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty.

Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej, zwłaszcza dotyczące wykładni prawa materialnego, a co za tym idzie błędnych ustaleń sądu, są nie uzasadnione. Organy badając kwestię prawidłowości postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty doszły do uprawnionego wniosku, że w przedmiotowej sprawie prawidłowo zastosowano ustawę zabużańską. Ponadto zebrał odpowiedni materiał dowodowy a dokonując jego oceny nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów określonej w art. 80 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty uchybienia tym przepisom są niezasadne. Przede wszystkim nie doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. Nie zachodzą przesłanki uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z 9 stycznia 2018r., Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] września 2017r., z uwagi na ich zgodność z prawem.

Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie, nie może być uznane za tożsame z uchybieniem powołanej normie art. 151 p.p.s.a. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że WSA nie dokonał w przedmiotowej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swą oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. - poprzez nieprawidłowe wykonanie funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, której efektem jest oddalenie skargi, w sytuacji gdy ze względu na uchybienie przepisom prawa materialnego oraz procesowego przy wydaniu skarżonej decyzji, skarga winna była zostać uwzględniona - jest uwarunkowana skutecznością pozostałych zarzutów procesowych i zarzutów materialnych.

W razie bezzasadności zarzutów skargi, przy braku okoliczności skutkujących nieważność, oddalenie skargi nie stanowi naruszenia art. 151 p.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt II OSK 193/21, źródło CBOSA).

Wobec powyższego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, w zw. z art. 151 p.p.s.a., gdyż organy nie dokonały wszechstronnej oceny i analizy informacji przekazanych przez skarżącego oraz nie przejawiły pełnego działania zmierzającego do zebrania całkowitego materiału dowodowego co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego wydania decyzji odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty, gdy Sąd winien był decyzję uchylić i rekompensatę przyznać. WSA właściwie rozpatrzył przedmiotową sprawę wydając orzeczenie mające oparcie w niekwestionowanym stanie faktycznym.

Jeśli chodzi o zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, to podkreślenia wymaga, że zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, które określają zakres i przedmiot postępowania. Sąd I instancji dokonał prawidłowej analizy materiału dowodowego, uwzględnił w stanie faktycznym wszystkie okoliczności sprawy. WSA wskazywał w swoim uzasadnieniu także na pisemne oświadczenia oraz zeznania strony, które stanowiły i mogły bezsprzecznie stanowić element materiału dowodowego, który został poddany wnikliwej i odpowiadającej prawu ocenie.

Dlatego też uznać należało, że Sąd I instancji dokładnie i rzetelnie przeanalizował stan faktyczny sprawy przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności jej towarzyszących, a swoją ocenę uzasadnił. Z tego też powodu, Sądowi I instancji nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania a mianowicie art. 7 i art. 77 § 1, poprzez nieuwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi F. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji mimo, że istniały podstawy do jej uchylenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasada zaufania obywateli do organu, wyrażona w art. 8 § 1 k.p.a., obliguje organy do postępowania, w którym w organy wypowiadając się w tych samych kwestiach (aczkolwiek w różnych ich aspektach) czynią zbieżne ustalenia faktyczne. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia tej zasady poprzez poczynienie przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych zbieżnych z tymi, które wynikają z kontrolowanej decyzji Ministra.

Naczelny Sąd Administracyjnego, z uwagi na brak rozbieżności w interpretacji przepisów ustawy zabużańskiej nie znalazł uzasadnionych przesłanek do nadania dalszego biegu wnioskowi skarżącego kasacyjnie wniosku o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podniesionego przez skarżącego kasacyjnie, stwierdzić należy, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Z uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sposób jasny i nie budzący wątpliwości wynika, jaki stan faktyczny został uznany za podstawę rozstrzygnięcia i jakimi przesłankami kierował się Sąd I instancji, oddalając skargę. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i poznanie motywów, jakimi kierował się, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie.

Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Również fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Mając na względzie podniesione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.