Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2016 r, sygn. akt II SA/Ol 1128/15 oddalił skargę A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej.
Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan faktyczny i prawny sprawy Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. wydaną z upoważnienia Starosty K. przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. odmówiono odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka K. N. w placówce opiekuńczo-wychowawczej od dnia 22 listopada 2013 r. do dnia 14 marca 2014 r. W uzasadnieniu podniesiono, że w związku z postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z dnia 19 listopada 2013 r. małoletnia K.N. została skierowana do Domu im. [...] w O., gdzie faktycznie przebywała od dnia 22 listopada 2013 r. do dnia 14 marca 2014 r. Ustalono, że A. N. prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe z córką K.. Źródłem utrzymania rodziny jest dochód z wynagrodzenia za pracę, który w sierpniu 2014 r. wyniósł 860 euro, a we wrześniu 2014 r. - 1680 euro. Wskazano, że w przypadku uzyskania dochodu w walucie obcej jego wysokość ustala się według średniego kursu Narodowego Banku Polskiego z dnia wydania decyzji. Zatem miesięczny dochód rodziny w sierpniu 2014 r. wyniósł 3632,90 zł, a we wrześniu 2014 r. 7096,82 zł.
W związku z tym zarówno dochód na osobę w rodzinie w sierpniu 2014 r. (1816,45 zł) oraz we wrześniu 2014 r. (3548,41 zł) przekroczył 150% kryterium dochodowego uprawniającego do odstąpienia od ustalenia opłaty, tj. kwotę 684 zł. Wskazano, że także w styczniu 2014 r. dochód na osobę w rodzinie przekroczył 150% kryterium dochodowego, gdyż wyniósł 2095,99 zł. W związku z tym wniosek o odstąpienie od ustalenia odpłatności nie może zostać uwzględniony, gdyż sytuacja majątkowa wnioskodawczyni nie wskazuje na szczególne przesłanki, określone w uchwale Rady Powiatu w K. z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ponoszonej przez rodziców, osoby dysponujące dochodem dziecka w pieczy zastępczej ponoszonej przez rodziców, osoby dysponujące dochodem dziecka i osoby które osiągnęły pełnoletniość przebywając w pieczy zastępczej.
Ponadto wskazano, że okres urlopowań K. N. nie stanowi podstawy do zastosowania art. 193 ust. 6a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, gdyż dziecko przebywało u babki E. N., a nie u rodzica, a warunkiem zastosowania tego przepisu jest przebywanie dziecka u rodziców. Podano także, że art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej zawiera zamknięty katalog kosztów odliczanych od dochodu i nie daje możliwości uwzględnienia przez organ ponoszonych kosztów utrzymania. Wskazano, że odstąpienie od ustalenia opłaty jest formą wsparcia adresowaną co do zasady do osób ubogich, pozbawionych możliwości zarobkowania bądź takich, które na skutek nieprzewidywalnych zdarzeń znalazły się w sytuacji uniemożliwiającej partycypowanie w kosztach utrzymania dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej.
Rozpoznając odwołanie złożone przez A.N., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na wstępie organ podniósł, że w wydanej na podstawie art. 194 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej uchwale Rady Powiatu w K. z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ponoszonej przez rodziców zdefiniowano pojęcie dochodu osoby zobowiązanej poprzez odesłanie do ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej to suma miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym został złożony wniosek.
W związku z tym wskazano, że organ I instancji winien uwzględnić dochód z miesiąca stycznia 2014 r., a nie z miesiąca sierpnia i września 2014 r., ponieważ wniosek o odstąpienie ustalenia opłaty strona złożyła 21 lutego 2014 r. Jednak na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy Kolegium mogło ustalić dochód strony w styczniu 2014 r., który wyniósł 992,35 euro, co dało kwotę 4191,98 zł miesięcznie, a zatem 2095,99 zł na osobę w rodzinie. Nie zostały więc spełnione przesłanki do odmowy odstąpienia od ustalenia odpłatności, gdyż zostało przekroczone kryterium dochodowe wskazane w ustawie o pomocy społecznej (456 zł x150%) i dlatego nie było podstaw do odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej w podstawowym trybie. Kolegium podniosło także, że wniosek strony o odstąpienie od ustalenia odpłatności nie wskazywał na żaden szczególnie uzasadniony przypadek, uzasadniający odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, a jedyną podnoszoną okolicznością był fakt wysokich kosztów utrzymania córki.
Również przeprowadzony wywiad środowiskowy nie wykazał, aby w sprawie wystąpił szczególny przypadek, określony w uchwale Rady Powiatu, dający podstawę do odstąpienia od ustalenia odpłatności. Wskazano przy tym, że rozpoznając przedmiotowy wniosek organ porusza się w granicach uznania administracyjnego, co oznacza że nawet w razie wystąpienia przesłanek odstąpienia od ustalenia opłaty nie jest zobowiązany do zastosowania ulgi. Musi przy tym jednak przestrzegać zasady proporcjonalności, zasady pomocy społecznej, a także ogólne zasady finansowania pieczy zastępczej. Odnośnie urlopowania dziecka wyjaśniono, że w postępowaniu o odstąpienie od ustalenia odpłatności nie może być rozpatrywana ta kwestia. Sprawa o odstąpienie od ustalenia opłaty jest odrębną sprawą administracyjną, która winna zakończyć się wydaniem osobnej decyzji administracyjnej i winna być załatwiona przed załatwieniem sprawy w przedmiocie ustalenia odpłatności.
Skargę na powyższą decyzję wniosła A. N. żądając jej uchylenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przytaczając treść przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. tj. z 2015 r., poz. 332 ze zm.) oraz regulacje zawarte w § 4 uchwały Rady Powiatu w K. z dnia [...] stycznia 2012 r. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, iż dochód wnioskodawczyni przekracza 150% kryterium dochodowego, określonego w ustawie o pomocy społecznej. Zatem nie zachodzi podstawa do odstąpienia od ustalenia opłaty określona w § 4 ust. 2 powołanej uchwały.
Sąd podzielił także stanowisko SKO w O., że brak jest podstaw do odstąpienia od ustalenia opłaty ze względu na szczególnie uzasadniony przypadek. Nie można przy tym podzielić, zdaniem Sądu, stanowiska pełnomocnika skarżącej, że organ ograniczył się wyłącznie do badania przypadków określonych w § 4 ust. 5 uchwały. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podano bowiem, że wniosek strony nie wskazywał na żaden szczególnie uzasadniony przypadek, a strona powołała się wyłącznie na fakt ponoszonych wysokich kosztów utrzymania. Takiego stanowiska organu nie sposób zakwestionować. Nie znajduje bowiem żadnego uzasadnienia prawnego twierdzenie pełnomocnika skarżącej, że organ – przy ustalaniu sytuacji dochodowej skarżącej - winien uwzględnić poziom w życia w Holandii, gdzie skarżąca przebywa. Z przepisów aktów prawnych mających zastosowanie w niniejszej sprawie, nie wynika, aby organy były uprawnione do ustalania minimum socjalnego obowiązującego w innych krajach (nawet jeśli jest to kraj należący do Unii Europejskiej) i ustalania, czy w tamtejszych warunkach skarżąca żyje w ubóstwie.
Sąd zwrócił uwagę, że ubóstwo – czyli uzyskiwanie dochodów poniżej kryterium dochodowego – jest przesłanką, o której mowa w § 4 ust. 2 powołanej uchwały. Kryterium dochodowe jest ustalane w sposób jednolity dla wszystkich obywateli, a jego wysokość nie może być modyfikowana ze względu na miejsca zamieszkania. Nie sposób zatem uznać, zdaniem Sądu, że w przypadku skarżącej zachodzi przypadek ubóstwa, skoro w sposób znaczny jej dochód przekracza kryterium dochodowe określone w ustawie. Ponadto Sąd zauważył, że przedmiotowa sprawa nie jest sprawą z zakresu pomocy społecznej, a tym samym nie mają do niej zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, obowiązujące w państwach unijnych. Nie dotyczy ona bowiem kwestii przyznania świadczenia, a odstąpienia od ustalenia opłaty z tytułu pobytu dziecka w pieczy zastępczej uregulowanej w ustawie o wspieraniu rodziny. W związku z tym przepisy ustawy o pomocy społecznej mają charakter jedynie pomocniczy, np. w odniesieniu do określenia wysokości kryterium dochodowego.
Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącej, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, wskazując, iż nie budzi wątpliwości kwestia wysokości dochodu skarżącej, a także fakt, że zamieszkuje ona w Holandii i tam ponosi koszty utrzymania, co skarżąca wskazywała jako podstawę do odstąpienia od ustalenia opłaty. Fakt, że organ nie uznał, że jest to szczególnie uzasadniony przypadek, uzasadniający odstąpienie od ustalenia opłaty, nie świadczy o braku ustaleń faktycznych.
Ponadto Sąd stwierdził, że podjęta przez organ decyzja mieści się w ramach uznania administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. N., podnosząc następujące zarzuty:
- 1. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie przepisów art. 194 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny oraz systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz.U. 2015, poz. 332) w zw. z § 4 ust. 5 uchwały Nr XI/87/2012 Rady Powiatu w Kętrzynie z dnia 26 stycznia 2012 roku (Dz.Urz. Woj. Warm. - Maz. 2012, poz.1092), polegającą na uznaniu, iż stan ubóstwa rozpatrywanego przez pryzmat sytuacji społeczno-ekonomicznej oraz przepisów obowiązujących w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na dokonanie takiego rozstrzygnięcia;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., pomimo tego, że przy jej wydawaniu organ II instancji dokonał błędnej wykładni prawa materialnego, a nadto naruszył przepisy postępowania, regulujące tryb i sposób gromadzenia materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym, a w szczególności przepisy art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Ponadto, na podstawie art. 176 § 2 i art. 182 § 2 p.p.s.a. skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej oceny przeprowadzonej przez SKO wykładni określonych w zarzucie skargi przepisów prawa materialnego. Z treści uzasadnienia przedmiotowej decyzji wynika jednoznacznie, że SKO uznało, iż przesłanki szczegółowe, określone w § 4 ust. 5 uchwały Rady Powiatu w Kętrzynie z dnia 26 stycznia 2012 r. mają charakter wyczerpujący – wskazało bowiem, że mowa jest tutaj o przypadkach wymienionych enumeratywnie.
To z kolei skutkowało tym, iż - wbrew zasadom prawdy materialnej oraz oficjalności - SKO nie dążyło do ustalenia, czy w realiach niniejszej sprawy zachodzi inny, niewymieniony w § 4 ust. 5 uchwały przypadek, który można zakwalifikować jako szczególnie uzasadniony.
Wskazano ponadto, że aby stwierdzić, czy skarżąca rzeczywiście znajduje się w stanie ubóstwa, należało odwołać się do określonych warunków społeczno-ekonomicznych panujących w miejscu jej zamieszkania. Treść art. 71 Konstytucji RP oraz zadania i cele pomocy społecznej określone w przepisach art. 2, art. 3 i art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej potwierdzają, iż ubóstwo stanowi poważny problem społeczny, którego zwalczanie reguluje szereg aktów normatywnych i przepisów, w tym także rangi konstytucyjnej. W ocenie skarżącej, fakt pozostawania określonej osoby w stanie ubóstwa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, który może być podstawą odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Jednakże żadnych rozważań w tej materii organ II instancji nie poczynił.
Z uwagi zatem na występujący w niniejszej sprawie "element międzynarodowy" w postaci miejsca zamieszkania skarżącej w Holandii, a także spójność systemu prawa oraz dostrzeżoną przez ustawodawców we wszystkich krajach unijnych wagę problemu ubóstwa, należało - w ocenie skarżącej kasacyjnie - stwierdzić, iż w niniejszej sprawie posiłkowo powinny być wzięte pod uwagę przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, obowiązujące w państwach członkowskich. Nie uwzględniając bowiem tych unormowań oraz sytuacji materialnej skarżącej, powstaje na gruncie zaskarżonego orzeczenia sytuacja, w której akceptuje się rozstrzygnięcie organu I instancji, którego niewątpliwym skutkiem będzie pogłębienie stanu ubóstwa skarżącej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Dokonując kontroli instancyjnej wyroku Sądu pierwszej instancji z dnia 26 stycznia 2016 r., Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. tj. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) w postępowaniu kasacyjnym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje w granicach skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu z urzędu przesłanek nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty oparte na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
W rozpoznawanej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty sporu, tj. rozważania, czy zasadnie przyjęto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż w niniejszej sprawie nie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu w § 4 ust. 5 uchwały Rady Powiatu w Kętrzynie Nr XI/87/2012 z dnia 26 stycznia 2012 r. (Dz.Urz. Woj. Warm. - Maz. 2012, poz. 1092) pozwalający organowi na wydanie decyzji o odstąpieniu od ustalenia opłaty za pobyt dziecka A. N. w placówce opiekuńczo – wychowawczej.
Przypomnieć na wstępie należy, że materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej do Sądu decyzji były przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. tj. z 2015 r., poz. 332 ze zm.). Zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 ustawy - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka. Opłatę ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym (art. 194 ust. 1 ustawy).
Ustawodawca przewidział możliwość umorzenia w całości lub w części ww. opłaty łącznie z odsetkami, odroczenia terminu jej płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od jej ustalenia, zastrzegając jednak, że szczegółowe warunki w tym zakresie określa rada powiatu w drodze uchwały (art. 194 ust. 2). Decyzję w przedmiocie umorzenia opłaty, odroczenia terminu jej płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty wydaje natomiast starosta na wniosek lub z urzędu strony, uwzględniając uchwałę rady powiatu, o której mowa wyżej (art. 194 ust. 3).
Aktem prawa miejscowego wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 194 ust. 2 ustawy i mającym zastosowanie w niniejszej sprawie jest obecnie nieobowiązująca już uchwała Rady Miejskiej w Kętrzynie Nr XI/87/2012 z dnia 26 stycznia 2012 r. określająca w § 4 szczegółowe warunki odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ponoszonej przez rodziców, osoby dysponujące dochodem dziecka i osoby, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej. Zgodnie z § 4 ust. 1 tej uchwały, podstawą odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ponoszonej przez rodziców dziecka (...) jest kryterium dochodowe na osobę w rodzinie określone w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.). Odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ponoszonej przez rodziców (....) następuje w przypadku osiągania przez te osoby dochodu nie przekraczającego kwoty 150 % kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (ust. 2).
Podstawę ustalenia dochodu rodziców (....) stanowi dochód określony w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (ust. 3). Natomiast w myśl § 4 ust. 5 uchwały, w szczególnie uzasadnionych przypadkach można odstąpić od ustalenia opłaty pomimo przekroczenia kryterium dochodowego. Przypadkami takimi mogą być w szczególności: długotrwała choroba, niepełnosprawność w stopniu znacznym, znaczące pogorszenie sytuacji finansowej i życiowej w wyniku zdarzeń losowych i klęsk żywiołowych, pobyt w domu pomocy społecznej lub zakładzie opiekuńczo - leczniczym, pobyt w areszcie śledczym lub zakładzie karnym, ubezwłasnowolnienie rodzica lub w przypadku osób zobowiązanych, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej.
W niniejszej sprawie zarówno organy administracji, jak i Sąd uznały, że wnioskodawczyni nie spełnia powyższych warunków pozwalających na wydanie decyzji o odstąpieniu od ustalenia opłaty za pobyt jej małoletniej córki w pieczy zastępczej.
Poza sporem pozostaje brak podstaw do wydania takiej decyzji z uwagi na przekroczenie przez skarżącą w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku kryterium dochodowego ustalonego na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej.
W skardze kasacyjnej zarzucono natomiast Sądowi, że błędnie przyjął za organem, iż stan ubóstwa rozpatrywany przez pryzmat sytuacji społeczno-ekonomicznej oraz przepisów obowiązujących w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu § 4 ust. 5 uchwały Rady Miejskiej w Kętrzynie z dnia 26 stycznia 2012 r. Skarżąca twierdzi bowiem, że oceniając, czy istnieją podstawy do odstąpienia od ustalenia opłaty w oparciu o ww. przepis uchwały, organy zobowiązane był wziąć pod uwagę okoliczność, iż miejscem jej zamieszkania jest Holandia, gdzie szeroko rozumiane koszty utrzymania są znacznie wyższe aniżeli w Polsce i dlatego pomimo relatywnie wysokiego dochodu, znajduje się ona na granicy ubóstwa, co mieści się w pojęciu szczególnie uzasadnionego przypadku. Z poglądem tym nie można się jednak zgodzić.
Niewątpliwie konstrukcja powołanego przepisu wskazuje na otwarty katalog przypadków zdefiniowanych przez ustawodawcę jako szczególnie uzasadnione. Nie oznacza to jednak, że inne przypadki niewymienione w tym przepisie mogą być ocenione dowolnie, bez dokonania ich analizy w kontekście całości uregulowań prawnych dotyczących problematyki ustalenia opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Podkreślić należy, że obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej jest obowiązkiem jego rodziców mającym umocowanie ustawowe (art. 193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny), natomiast wprowadzona przez ustawodawcę możliwość umorzenia opłaty, rozłożenia jej na raty, odroczenia terminu płatności czy odstąpienia od jej ustalenia jest wyjątkiem od zasady ponoszenia opłat przez rodziców, którego zastosowanie jest uzależnione od spełnienia przez wnioskodawcę określonych warunków. Z tej też przyczyny nie jest dopuszczalne zastosowanie rozszerzającej wykładni przepisów przewidujących możliwość odstąpienia od powyższej zasady ponoszenia przez rodziców opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.
Ponadto organ orzekając w tym przedmiocie działa w granicach uznania administracyjnego, o czym świadczy użyte w art. 194 ust. 3 powołanej ustawy sformułowanie “starosta (...) może umorzyć w całości lub części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty", co oznacza, że nie zawsze - nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek warunkujących umorzenie opłaty, rozłożenie jej na raty, odroczenie terminu płatności czy odstąpienie od jej ustalenia - organ wyda rozstygnięcie zgodne z żądaniem strony.
Dokonując wykładni pojęcia "szczególnie uzasadnione przypadki" zawartego w § 4 ust. 5 uchwały Rady Miejskiej w Kętrzynie z dnia 26 stycznia 2012 r. należy mieć na uwadze, że jest to zwrot niedookreślony, którego stosowanie ma charakter ocenny. Analiza przepisu wskazuje, że katalog przypadków określonych przez organ powiatu jako szczególnie uzasadnione ma charakter wyjątkowy, gdyż o możliwości uznania ich za takie nie decyduje dochód wnioskodawcy, a sytuacja życiowa w której się znalazł, wyraźnie odbiegająca od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do wydania decyzji o odstąpieniu od ustalenia opłaty przy spełnieniu kryterium dochodowego określonego w § 4 ust. 2 uchwały. Chodzi tu zatem o takie sytuacje życiowe wnioskujących o odstąpienie od opłaty, które ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwalają stwierdzić, że są one nagłe, nadzwyczajne, dotkliwe w skutkach, daleko ingerujące w plany życiowe i nie należą do zdarzeń codziennych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, iż w stosunku do skarżącej żadna z tych sytuacji nie wystąpiła. Mając na uwadze powyższe rozważania zasadne jest bowiem twierdzenie, że fakt zamieszkiwania skarżącej w Holandii i powoływanie się na okoliczność wysokich kosztów utrzymania w tym kraju oraz życie w tamtejszych warunkach na granicy ubóstwa nie stanowi przypadku szczególnie uzasadnionego w rozumieniu § 4 ust. 5 uchwały Rady Miejskiej w Kętrzynie z dnia 26 stycznia 2012 r. Nie są to bowiem zdarzenia nagłe, nieprzewidywalne, czy na tyle uciążliwie, że uniemożliwiają skarżącej partycypowanie w kosztach utrzymania dziecka w pieczy zastępczej.
Zgodzić się ponadto należy z Sądem pierwszej instancji, że przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie nie dawały podstaw do tego, aby organy orzekające w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej mogły różnicować ocenę wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" w zależności od miejsca zamieszkania osoby wnioskującej o odstąpienie od ustalenia opłaty. Organy nie były zatem uprawnione do badania sytuacji materialnej skarżącej mieszkającej w Holandii przez pryzmat warunków społeczno – ekonomicznych panujących w tym kraju i oceny, czy warunki socjalne tam panujące pozwalały na stwierdzenie, że skarżąca żyje w ubóstwie, a następnie do oceny tak ustalonego stanu faktycznego w kontekście przesłanek określających zasady finansowania wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej.
Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego obowiązujące w państwach członkowskich UE, bowiem nie dotyczy ona przyznania świadczenia, a odstąpienia od ustalenia opłaty z tytułu pobytu dziecka w pieczy zastępczej, co nie jest objęte zakresem koordynacji. Nie można ponadto pominąć, że stan ubóstwa organ orzekający w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej bierze pod uwagę badając, czy strona wnioskująca o wydanie decyzji o odstąpieniu od ustalenia opłaty nie przekroczyła wskazanej § 4 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w Kętrzynie z dnia 26 stycznia 2012 r. kwoty kryterium dochodowego określonego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, z przepisu tego wynika, że kryterium dochodowe jest ustalone dla wszystkich obywateli w sposób jednolity, niezależnie od miejsca zamieszkania.
Natomiast ust. 13 tego przepisu ustawodawca zastrzegł, że w przypadku uzyskiwania dochodu w walucie obcej, wysokość tego dochodu ustala się według średniego kursu Narodowego Banku Polskiego z dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie świadczenia z pomocy społecznej. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że organy ustaliły dochód skarżącej uzyskiwany w obcej walucie z uwzględnieniem powyższego przepisu. Poczynione ustalenia wykazały zaś, że tak określony dochód w znaczny sposób przekroczył ustawowe kryterium dochodowe. W kontekście powyższych rozważań za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 194 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny oraz systemie pieczy zastępczej w zw. z § 4 ust. 5 uchwały Rady Powiatu w Kętrzynie z dnia 26 stycznia 2012 r.
W konsekwencji chybione okazały sie również zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., których skarżąca kasacyjnie upatruje jedynie w tym, że organy nie zbadały “rzeczywistego stanu ubóstwa skarżącej" w miejscu jej zamieszkania. Jak wyżej wykazano, organy nie miały obowiązku dokonywać ustaleń w tym zakresie, zaś pozostałe ustalenia faktyczne nie były przez stronę kwestionowane.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstwie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.