Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2013 r. o sygn. akt III SA/Lu 663/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę D. K. na uchwałę Rady Gminy Hanna z dnia 22 maja 2012 r. nr XVII/109/12 w przedmiocie rozwiązania Zespołu Szkół w Hannie, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały, określając przy tym, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości i zasądzając od Rady Gminy Hanna na rzecz skarżącej D. K. kwotę 557 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
W dniu 22 maja 2012 r. Rada Gminy Hanna, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 62 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), podjęła uchwałę nr XVII/109/12 w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Hannie.
W § 1 uchwały postanowiono m.in., że z dniem 31 sierpnia 2012 r. rozwiązuje się ww. Zespół, w skład którego wchodzą: Gimnazjum im. Żołnierzy Korpusu Ochrony Pogranicza w Hannie, Szkoła Podstawowa z Oddziałem Przedszkolnym w Hannie i Punkt Przedszkolny. Określono również, że z dniem 1 września 2012 r. placówki wchodzące w skład Zespołu stają się samodzielnymi jednostkami organizacyjnymi.
W § 2 wskazano, że wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Hanna, zaś w § 3 zawarto zapis, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą uchwałę złożyła D. K., pełniąca funkcję Dyrektora ww. Zespołu Szkół, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżąca zarzuciła, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 62 ust. 5 ww. ustawy o systemie oświaty, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, polegające na rozwiązaniu Zespołu bez żadnych uzasadnionych powodów, mające na celu obejście prawa, a to art. 58 i art. 59 tejże ustawy.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Hanna wniosła o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, rozpoznając sprawę, uznał skargę za uzasadnioną. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z zasadą praworządności, wynikającą z treści art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W myśl art. 91 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym, nieważną jest uchwała rady gminy sprzeczna z prawem. Sprzeczność uchwały z prawem musi być oczywista i bezpośrednia. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami powszechnie obowiązującymi – Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz obowiązującymi aktami prawa miejscowego.
Sąd wskazał, że oceniając legalność zaskarżonej uchwały z dnia 22 maja 2012 r., koniecznym jest zbadanie, czy ww. uchwała, biorąc pod uwagę jej treść oraz skutki prawne, jakie w przyszłości może wywołać, powinna być pozostawiona w obrocie prawnym.
WSA w Lublinie zaznaczył, że problematykę likwidacji szkół reguluje ww. ustawa o systemie oświaty. W art. 59 ust. 1 powołana ustawa wymienia przesłanki, które muszą być spełnione, aby dokonać likwidacji szkoły publicznej. Niektóre typy szkół mogą być zlikwidowane w każdym czasie (art. 59 ust. 1). Zasadą jest, że szkoła publiczna może zostać zlikwidowana z końcem roku szkolnego (art. 59 ust. 1 zdanie pierwsze). W świetle zaś art. 63 tej ustawy, nie ma wątpliwości, że koniec roku szkolnego wyznacza data 31 sierpnia. Stosownie do art. 59 ust. 1, szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie.
Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia. Zatem nie wiadomo dokładnie, z jakiego powodu Rada Gminy Hanna w dniu 22 maja 2012 r. podjęła przedmiotową uchwałę i dlaczego decyduje się na rozwiązanie Zespołu. W ocenie Sądu, w tych warunkach niezbędnym jest określenie przez Radę przesłanek faktycznych i prawnych uzasadniających rozwiązanie ww. Zespołu z dniem 31 sierpnia 2012 r. oraz usamodzielnienie – z dniem 1 września 2012 r. – placówek wchodzących w skład Zespołu. Nieznane są jednak motywy, dlaczego właśnie z dniem 31 sierpnia 2012 r. Zespół podlega rozwiązaniu i jakie względy decydują o usamodzielnieniu placówek wymienionych w § 1 uchwały. Nie wiadomo również, dlaczego Rada, powołując się na przewidziane w art. 62 ust. 5 ww. ustawy o systemie oświaty uprawnienia organu prowadzącego, rozwiązuje Zespół Szkół w Hannie. Z treści powyższego przepisu wynika, że organ prowadzący zespół szkół może go rozwiązać.
Zatem niezbędnym jest podanie przez Radę merytorycznych powodów zaskarżonej uchwały, która nie wyjaśnia, po pierwsze, dlaczego Rada rozwiązuje Zespół, a po drugie, w jaki sposób organ prowadzący zapewnia uczniom możliwość kontynuowania nauki. W świetle art. 62 ust. 5 ww. ustawy o systemie oświaty, Rada Gminy Hanna nie może swojego wyraźnego stanowiska ukrywać. Brak uzasadnienia uchwały czyni ją arbitralną, a przez to sprzeczną nie tylko z zasadą demokratycznego Państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ale również z treścią art. 62 ust. 5 ww. ustawy o systemie oświaty. Wymóg działania na podstawie prawa rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek umotywowania ich rozstrzygnięć. Zdaniem Sądu, obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego Państwa prawnego i jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Ustawodawca nie wprowadza wymogu sporządzenia uzasadnienia uchwały, jednakże taki wymóg wynika z wykładni celowościowej.
Do takiego wniosku prowadzi także wykładnia systemowa na gruncie rozstrzygnięć podejmowanych w drodze decyzji administracyjnych, wszak wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania podejmowanych rozstrzygnięć.
W opinii Sądu, w tych okolicznościach zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem i w konsekwencji nieważna w świetle art. 91 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym.
Dlatego też, stosując art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W oparciu o art. 152 tej ustawy, Sąd wstrzymał jej wykonanie, natomiast na podstawie art. 200 ww. ustawy zasądził zwrot kosztów postępowania.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Rada Gminy Hanna, wnosząc o jego zmianę w całości w trybie art. 188 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących norm, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: art. 62 ust. 5 ww. ustawy o systemie oświaty, polegające na błędnym przyjęciu, że Rada Gminy Hanna, podejmując uchwałę o rozwiązaniu Zespołu Szkół w Hannie, miała obowiązek uzasadnienia uchwały w tym przedmiocie, oraz że nie wskazała w dostateczny sposób przesłanek faktycznych i prawnych usprawiedliwiających rozwiązanie Zespołu Szkół – w przypadku, gdy Rada Gminy Hanna podjęła przedmiotową uchwałę w procesie przekazywania Szkół innemu organowi prowadzącemu, podejmując następcze uchwały o przekazaniu wyodrębnionych z Zespołu placówek szkolnych innemu organowi prowadzącemu, należycie motywując swoje zamierzenia i wskazując, że podstawą rozwiązania Zespołu Szkół w Hannie jest wyodrębnienie samodzielnych jednostek organizacyjnych wchodzących w skład Zespołu, co w przyszłości pozwoli Gminie prowadzić bardziej racjonalną politykę oświatową; art. 101 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, że uchwała Rady Gminy Hanna z dnia 22 maja 2012 r. nr XVII/109/12 w przedmiocie rozwiązania Zespołu Szkół w Hannie naruszyła interes prawny skarżącej.
W trybie art. 174 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 106 § 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci uzasadnienia do zaskarżonej uchwały Rady Gminy Hanna i przyjęcie, że takie uzasadnienie nie zostało sporządzone – w sytuacji, gdy uchwała Rady Gminy Hanna o rozwiązaniu Zespołu Szkół zawierała uzasadnienie, w którym wskazano, że postawą rozwiązania Zespołu Szkół i wyodrębnienia samodzielnych placówek szkolnych było umożliwienie prowadzenia bardziej racjonalnej polityki oświatowej w Gminie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. K. wniosła o jej oddalenie, jako bezzasadnej, wskazując, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie jest prawidłowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zawiera usprawiedliwione podstawy, co sprawia, że zasługuje na uwzględnienie.
Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do postawionego zarzutu naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko w przypadku prawidłowo przeprowadzonego postępowania przez Sąd I instancji, możliwe było wydanie zaskarżonego wyroku.
Rację ma autor skargi kasacyjnej, twierdząc, że Sąd I instancji naruszył art. 106 § 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż przechodząc do merytorycznej oceny treści zaskarżonej uchwały, Sąd ten zobligowany był wpierw do sprawdzenia, czy istotnie Rada Gminy Hanna, podejmując kwestionowaną uchwałę, odstąpiła od przedstawienia jej motywów. Tymczasem Sąd I instancji przyjął niejako a priori, że zaskarżona uchwała podjęta została bez uzasadnienia, co – w jego ocenie – skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności właśnie z tego powodu, chociaż z okoliczności sprawy wynikało, jakie są motywy jej podjęcia, natomiast brak w aktach dokumentu będącego częścią zaskarżonego aktu administracyjnego, w którym zawarte zostało jego uzasadnienie, nie jest brakiem nieusuwalnym, zważywszy że uzasadnienie uchwały – jak wynika ze sprawy – zostało jednak sporządzone.
Zgodnie z brzmieniem art. 106 § 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z pewnością w niniejszej sprawie zwrócenie się przez Sąd I instancji do organu o potwierdzenie faktu istnienia, bądź nieistnienia, uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania, a Sąd ten miałby wówczas jasność sytuacji w tym względzie, zaś otrzymując dokument zawierający uzasadnienie uchwały, w oparciu o jego treść mógłby stwierdzić, jakie motywy kierowały organem przy podejmowaniu uchwały.
Sąd I instancji jednak nie zwracał się do organu o nadesłanie treści uzasadnienia uchwały, celem poznania motywów rozwiązania Zespołu Szkół w Hannie, co należy kwalifikować w kategoriach istotnego naruszenia procedury, które nie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, wszak istnienie uzasadnienia zaskarżonej uchwały czyni argumentację Sądu bezzasadną, zaś sprawa wymaga ponownego rozpoznania.
Stwierdzone uchybienie procesowe ma także znaczenie prawne w kontekście pozostałych zarzutów kasacyjnych, wszak rozwiązanie Zespołu Szkół w Hannie nie skutkuje likwidacją wchodzących w jego skład placówek szkolnych, co zdaje się sugerować Sąd I instancji, przywołując treść art. 59 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Mający w rozpoznawanej sprawie zastosowanie przepis art. 62 ust. 5 tej ustawy expressis verbis wskazuje, że w przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu przepisów art. 58 i art. 59 nie stosuje się. Organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także może rozwiązać zespół. Rozwiązanie Zespołu Szkół w Hannie ma prowadzić do wyodrębnienia Szkoły Podstawowej i Gimnazjum.
Zatem, znając treść uzasadnienia zaskarżonej uchwały, Sąd I instancji winien pod tym kątem przeprowadzić ocenę zasadności skargi, ale dopiero po wyjaśnieniu, czy skarżąca ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały, z czego ten interes wynika i w jaki sposób został on w jej przypadku naruszony. Podejmując bowiem zaskarżony wyrok i stwierdzając nieważność kwestionowanej uchwały, Sąd I instancji również niejako a priori przyjął, iż sam brak jej uzasadnienia narusza interes prawny skarżącej, przy czym WSA w Lublinie nie przedstawił w swych rozważaniach, z czego wywiódł istnienie po stronie skarżącej interesu prawnego i dlaczego uznał jej interes prawny za naruszony brakiem uzasadnienia uchwały, a przecież to właśnie z tej okoliczności uczynił powód skutkujący – jego zdaniem – koniecznością wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego.
W świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten mówi o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia uchwałą lub zarządzeniem organu gminy, tak więc prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała (zarządzenie) godzi w indywidualną sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego prawem chronionego uprawnienia lub interesu prawnego.
Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Przedmiot zaskarżonej uchwały lub zarządzenia musi więc regulować prawa (uprawnienia) lub obowiązki jednostki, by przyjąć, że ma ona interes prawny w domaganiu się sądowoadministracyjnej kontroli ich legalności.
Skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r. o sygn. akt I OSK 1761/12, publ. LEX nr 1311573). Toteż podmiot, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza bowiem wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną.
Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 powołanej ustawy, musi być więc oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem, co Sąd I instancji winien w pierwszej kolejności zbadać i wyjaśnić, a czego w niniejszej sprawie jednak nie uczynił, doprowadzając tym samym do naruszenia powyższych norm prawa materialnego.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 185 § 1 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
Stosując art. 207 § 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił w całości od zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że przesłanki, które doprowadziły do uwzględnienia skargi kasacyjnej, nie uzasadniają obciążenia tymi kosztami skarżącej.