Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 16 maja 2006 r., po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w O. na uchwałę Rady Gminy w K. z dnia 28 kwietnia 2005 r. (...) w przedmiocie regulaminu udzielenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy K., stwierdził nieważność par. 6 załącznika do tej uchwały i orzekł, że uchwała w części w jakiej stwierdzono nieważność nie może być wykonana.
W uzasadnieniu Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, wyjaśniając, że w dniu 28 kwietnia 2005 r. Rada Gminy w K., na podstawie art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 2004 nr 256 poz. 2572 ze zm./ podjęła uchwałę (...) w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy K. W par. 6 ust. Załącznika Rada postanowiła, że stypendium szkolne przyznawane jest na rok szkolny a w ust. 2 tegoż paragrafu załącznika Rada postanowiła, że wysokość stypendium jest uzależniona od dochodu na osobę w rodzinie ucznia i ustaliła 3 grupy dochodowe: 1/I - w której dochody miesięczne na członka rodziny wynoszą do 100 % kwoty, o której mowa w art. 90 d ust. 7 ustawy o systemie oświaty i występowanie sieroctwa zupełnego; 2/II - w której dochody na członka rodziny wynoszą do 50% kwoty, o której mowa w powołanym wyżej przepisie i występuje wielodzietność powyżej 4. dzieci, ciężka lub długotrwała choroba, alkoholizm lub narkomania; 3/III - do której zaliczono uczniów w których rodzinach dochody miesięczne na członka rodziny wynoszą do 40 % kwoty, o jakiej mowa wyżej, występuje bezrobocie, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, niepełnosprawność lub rodzina jest niepełna. W ust. 3 par. 6 załącznika ustalono wysokość stypendium szkolnego dla uczniów zaliczonych do wskazanych grup dochodowych.
Uchwała ta weszła w życie 25 maja 2005 r. /Dz.Urz. Woj. W. nr 53 poz. 747/ a już w dniu 10 czerwca 2005 r. a następnie w dniu 29 września 2005 r. Rada Gminy w K. podjęła uchwały (...), zmieniające odpowiednio treść par. 6 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz par. 6 ust. 2 regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały z dnia 28 kwietnia 2005 r. Uchwała z dnia 10 czerwca 2005 r. weszła w życie z dniem 12 lipca 2005 r. /Dz.Urz. Woj. W. nr 80 poz. 1113/.Wprowadzone nią zmiany dotyczyły II grupy dochodowej/wielodzietność powyżej 4.dzieci zastąpiono wielodzietnością powyżej 3.dzieci/ oraz III /zmieniono wysokość dochodów na członka rodziny - kwotę do 40 % kwoty o jakiej mowa w ustawie o systemie oświaty zastąpiono kwotą do 45 %/. Uchwała z dnia 29 września 2005 r. weszła w życie z dniem 2 listopada 2005 r. /z mocą obowiązującą od 1 września 2005 r. Dz.Urz. Woj. W. nr 152 poz. 1751/. Zmieniła ona brzmienie ust. 2 par. 6 załącznika w ten sposób, że do I grupy dochodowej zaliczono rodziny w których dochody wynoszą do 100% kwoty, o jakiej mowa w ustawie o systemie oświaty i występuje sieroctwo zupełne lub występuje wielodzietność powyżej 3. dzieci, do II grupy zaliczono uczniów z rodzin w których dochody wynoszą do 60% kwoty, o jakiej mowa wyżej, występuje długotrwała choroba, alkoholizm lub narkomania a do III grupy - uczniów w których rodzinach dochody miesięczne na osobę wynoszą do 55% kwoty o jakiej mowa wyżej, występuje bezrobocie, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, niepełnosprawność lub rodzina jest niepełna.
Prokurator Okręgowy w O. wniósł skargę na uchwałę w części dotyczącej par. 6 ust. 2 i 3 regulaminu, stanowiącego jej załącznik oraz na uchwały, zmieniające przedmiotową uchwałę w zakresie dotyczącym par. 6 ust. 2 i 3 regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały z dnia 28 kwietnia 2005 r. W skardze prokurator zarzucił naruszenie przepisów art. 90b ust. 1 i 2 oraz art. 90d ust. 1, 7, 8 i 9 ustawy o systemie oświaty poprzez wprowadzenie unormowań, które - wbrew postanowieniom ustawy - pozbawiają pomocy materialnej uczniów, którzy spełniają kryteria ustawowe do otrzymania świadczenia, a tym samym wprowadzają niedozwolone ograniczenia podmiotowe.
Prokurator podniósł, że zgodnie z wola ustawodawcy uczniowi, którego dochód na jednego członka w rodzinie nie przekracza kwoty 316 zł przysługuje stypendium szkolne w wysokości od 44,80 zł do 112 zł przy czym wysokość tego świadczenia uzależniona jest od sytuacji materialnej ucznia i jego rodziny oraz innych okoliczności, o jakich mowa w ustawie o systemie oświaty. Konstrukcja przyjęta w par. 6 regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały (...), nie ma uzasadnienia w ustawie, uzależnia przyznanie stypendium od wystąpienia dodatkowych, nie określonych w ustawie przesłanek. W konsekwencji osoby, którym stypendium przysługuje bo spełniają ustawowe kryterium dochodowe mogą go nie otrzymać, jeżeli nie zachodzą dodatkowych kryteriów, wskazanych w poszczególnych grupach dochodowych. Dodatkowe kryteria mogą mieć wpływ jedynie na wysokość stypendium a nie na samą możliwość jego przyznania.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w K. wnosiła o jej oddalenie, podnosząc że Wojewoda nie stwierdził nieważności przedmiotowych uchwał. Rada nie zgodziła się ze stwierdzeniem, że stypendium należy przyznać każdemu uczniowi, którego dochód na osobę w rodzinie jest niższy od kwoty 316 zł.
Na rozprawie Prokurator podniósł dodatkowo zarzut naruszenia art. 90f ustawy o systemie oświaty a pełnomocnik Rady oświadczył, że ustawa odróżnia uprawnienie do ubiegania się o stypendium od prawa do jego otrzymania i w oparciu o to rozróżnienie Rada uchwaliła przepis par. 6 regulaminu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną, powołał się na przepis art. 70 ust. 4 Konstytucji RP, art. 90b ust. 1 i 2, art. 90c ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 90d ust. 1, ust. 7, art. 90m ust. 1, art. 90n ust. 1 oraz art. 90f ustawy o systemie oświaty i podzielił stanowisko i argumenty Prokuratora. Zdaniem Sądu, w przedstawionym stanie prawnym brak było podstaw do ustalenia przez Radę Gminy w K. wysokości stypendium szkolnego w sposób, który w istocie zawężał krąg osób uprawnionych do uzyskania przedmiotowego świadczenia do ustalonych przez Radę w par. 6 ust. 2 regulaminu, trzech grup dochodowych. Ograniczenia takiego nie przewiduje art. 90d ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Rada powinna wysokość świadczenia zróżnicować w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz okoliczności, o jakich mowa w art. 90d ust.
- 1. Odrębna kwestia jest to, czy każdemu uprawnionemu uczniowi zostanie przyznane stypendium, bo decyzję w tym zakresie podejmuje właściwy organ.
W tej sytuacji brak było podstaw prawnych do ograniczenia przez Radę kręgu osób uprawnionych do stypendium szkolnego do określonych przez nią trzech grup dochodowych i uzależnienia wysokości stypendium od przynależności do tak określonego zamkniętego katalogu osób.
Rada Gminy w K. zaskarżyła powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie, w razie uznania, że nie ma naruszeń postępowania a tylko naruszenia prawa materialnego - o uchylenie wyroku i oddalenie skargi. Pełnomocnik Rady oparł skargę kasacyjną na następujących zarzutach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędna wykładnię art. 90d ust. 7 ustawy o systemie oświaty, polegające na przyjęciu, że każdy uczeń spełniający kryterium dochodowe, o którym mowa w tym przepisie, jest uprawniony do ustalenia mu prawa do stypendium; 2/ naruszeniu art. 90d ust. 1 i art. 90f pkt 1 ustawy o systemie oświaty, polegające na przyjęciu, że okoliczności - poza sytuacją materialną ucznia - o których mowa w art. 90d ust. 1 mogą stanowić podstawę wyłącznie do zróżnicowania wysokości stypendium, a nie mogą decydować o sposobie ustalania przez radę gminy wysokości stypendium; 3/ naruszeniu art. 90m ustawy o systemie oświaty, polegające na przyjęciu że wójt jest uprawniony do ustalenia, czy każdemu uczniowi, znajdującemu się w trudnej sytuacji materialnej/tj. de facto spełniającemu przesłanki z ustawy/ przyznać stypendium szkolne; 4/ naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik postępowania: 1/ art. 147 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez orzekanie w sprawie uchwały nieobowiązującej w dacie orzekania; 2/ art. 152 p.p.s.a., poprzez orzeczenie w wyroku, że nieobowiązująca ustawa nie może być wykonana.
W uzasadnieniu ponowiono stanowisko Rady w kwestii dopuszczalności uregulowania w par. 6 ust. 2 regulaminu sposobu ustalania stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust.
- 1. Przez określenie sposobu ustalania stypendium należy rozumieć podjęcie wszelkich ustaleń w tej materii, a zatem zarówno w zakresie uprawnień do stypendium jak i jego wysokości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono również, że zaskarżonym wyrokiem Sąd orzekł w sprawie uchwały nieobowiązującej w dniu orzekania, bo utraciła ona moc w dniu 12 lipca 2005 r. w związku ze zmianą, dokonaną uchwałą z dnia 10 czerwca 2005 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogą być uznane za zasadne. W świetle uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie są uprawnione argumenty podniesione w skardze kasacyjnej. Wynika z niego, że każdy uczeń spełniający kryteria dochodowe, o których mowa w powołanych przepisach, może otrzymać stypendium, w szczególności gdy w rodzinie tej występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe jest uprawniony do ustalenia mu prawa do stypendium a to stwierdzenie w pełni potwierdza treść art. 90d ust. 1, art. 90d ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 2004 nr 256 poz. 2572 ze zm./. Oczywistym jest, że Rada realizując uprawnienie z art. 90f u.s.o. nie może ingerować w określone w art. 90d ust. 1 przesłanki, których spełnienie uprawnia ucznia do ubiegania się o świadczenie.
Niezasadne są także, w świetle powołanych przepisów, zarzuty dotyczące stwierdzenia, że, poza kryterium dochodowym, okoliczności wskazane w art. 90d ust. 1 mogą stanowić podstawę wyłącznie do zróżnicowania wysokości stypendium. Sąd stwierdził przecież w uzasadnieniu, że kwestią odrębną jest to, czy każdemu uczniowi znajdującemu się w sytuacji uprawniającej do ubiegania się o stypendium zostanie ono przyznane. Niejasny i niezasadny jest w tej sytuacji zarzut dotyczący art. 90m u.s.o.
W następnej kolejności należy odnieść się do zarzutów procesowych, związanych z naruszeniem art. 147 par. 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Zarzuty te są pozornie zasadne. W istocie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrębnie rozpoznając, z przyczyn nieznanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, skargę Prokuratora Okręgowego w O. w odniesieniu do trzech wskazanych w niej uchwał Rady Gminy w K.: z dnia 28 kwietnia 2005 r., z dnia 10 czerwca 2005 r. oraz z dnia 29 września 2005 r., naruszył wskazane przepisy stwierdzając nieważność par. 6 regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały z dnia 28 kwietnia 2005 r. i orzekając, że uchwała w zaskarżonej części nie podlega wykonaniu - w sytuacji, gdy przepis par. 6 utracił moc z dniem 12 lipca 2005 r. W dacie orzekania powołany przepis par. 6 regulaminu nie obowiązywał i tym samym brak było podstaw do stwierdzenia jego nieważności.
Podstawy do stwierdzenia nieważności powołanego paragrafu w brzmieniu nadanym uchwałą z dnia 28 kwietnia 2005 r. pojawiły się jednak po stwierdzeniu nieważności tegoż par. 6 regulaminu w brzmieniu nadanym uchwałą z dnia 29 września 2005 r. i następnie po stwierdzeniu nieważności par. 6 w brzmieniu nadanym uchwałą z dnia 10 czerwca 2005 r.
Z sentencji wyroku nie wynika jasno/skoro w dacie orzekania brzmienie par. 6 było dwukrotnie zmienione/, czy stwierdza się nim nieważność par. 6 regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały z 28 kwietnia 2005 r. w brzmieniu już nieaktualnym czy też w brzmieniu jakie zostało mu nadane w wyniku zmian wprowadzonych kolejnymi uchwałami, a zwłaszcza uchwałą z dnia 29 września 2005 r. Potraktowanie skargi Prokuratora, będącej w istocie skargą na par. 6 załącznika do uchwały z dnia 28 kwietnia 2005 r. w brzmieniu nadanym przez uchwałę z dnia 29 września 2005 r., jako trzech odrębnych skarg związane było prawdopodobnie z okolicznością iż ewentualne stwierdzenie nieważności par. 6 regulaminu w brzmieniu nadanym uchwałą z dnia 29 września 2005 r. prowadziłoby do pozostawienia w obrocie prawnym par. 6 w brzmieniu nadanym uchwałą z dnia 10 czerwca 2005 r. a z kolei stwierdzenie nieważności postanowienia par. 6 w brzmieniu nadanym tą uchwałą prowadziłoby do pozostawienia w obrocie prawnym par. 6 regulaminu w brzmieniu nadanym uchwałą (...).
Ponieważ Sąd I instancji uznał zarzuty skargi Prokuratora za zasadne w odniesieniu do postanowienia par. 6 ust. 2 i 3 regulaminu w brzmieniu nadanym trzema kolejnymi uchwałami (...) to stwierdzenie nieważności par. 6 w brzmieniu wynikającym z każdej ze wskazanych uchwał miało uzasadnienie. Tym niemniej rozpoznawanie skargi Prokuratora jako trzech odrębnych skarg, jak można mniemać z nadanych numerów akt sprawy także w dowolnej kolejności i zapadłe wyroki mogły prowadzić do uzasadnionych wątpliwości skarżącej Gminy.
Nie miało to jednak istotnego wpływu na wynik sprawy i z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.