Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 121/08

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1501/07, po ponownym rozpoznaniu skargi H. P. R. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa udziału w nieruchomości na podstawie umowy międzynarodowej, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...], orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Ministra Finansów na rzecz skarżącej kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Minister Finansów decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...], działając na podstawie art. 154 § 1 i 2 K.p.a., uchylił decyzję własną z dnia [...] marca 2000 r. uchylającą decyzję z dnia [...] września 1999 r. stwierdzającą przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...] objętej Kw nr [...] Kraków-[...] w 3/5 jej częściach oraz umarzającą postępowanie w sprawie przejścia na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości, na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 12, poz. 65 zwanej w dalszej części ustawą) i orzekł o przejściu na rzecz Skarbu Państwa udziału 4/5 należącego niegdyś do R. P., następnie odziedziczonego przez H. P. R. w prawie własności powyżej wymienionej nieruchomości na podstawie art. 1, 2 i 5 ust. 2 ustawy, w związku z Układem zawartym w dniu 16 lipca 1960 r. między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych.

Nieruchomość położona w Krakowie przy ul. [...] (dawna ul. [...]), objęta KW [...] Kraków-[...], stanowiła przed 1968 r. współwłasność w udziałach – łącznie w 4/5 – A. P., J. P., F. T., E. P. i H. P. R.. Wymienionym osobom, decyzją Komisji Stanów Zjednoczonych Ameryki do Spraw Regulowania Roszczeń Zagranicznych z dnia [...] stycznia 1966 r. Nr [...] wydaną na podstawie Układu zawartego w dniu 16 lipca 1960 r. między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych przyznano odszkodowania m.in. za 4 nieruchomości. W związku z otrzymaniem odszkodowania, osoby te z wyjątkiem F. T. złożyły oświadczenia o zrzeczeniu się praw m.in. do tej nieruchomości na Rząd Polski.

Następnie, H. P. R., wpisana do księgi wieczystej jako jedyna spadkobierczyni dawnej właścicielki nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...] (dawniej ul. [...]) R. P., aktem notarialnym z dnia [...] maja 1997 r. Rp [...], sprzedała tę nieruchomość W. i L. małżonkom G. Minister Finansów decyzją z dnia [...] września 1999 r., stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...] (dawna ul. [...]) objętej KW [...] Kraków-[...] w 3/5 jej częściach, w uzasadnieniu stwierdził, iż przesłanki z ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 12, poz.

65. zostały spełnione. Orzeczono przy tym w odniesieniu do 3/5 części nieruchomości, ponieważ do tej wielkości udziału odnoszą się akty zrzeczenia złożone przez byłych współwłaścicieli nieruchomości.

Na skutek wniosku nabywców nieruchomości – W. i L. małżonków G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Finansów decyzją z dnia [...] marca 2000 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w sprawie, wskazując, że wprawdzie przesłanki określone w powołanej ustawie z dnia 9 kwietnia 1968 r., zostały spełnione to jednak na przeszkodzie stwierdzeniu prawa własności udziału w nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa stoi umowa sprzedaży tej nieruchomości z dnia [...] maja 1997 r., która skutkuje trwałą niewykonalnością decyzji o przejściu własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

W dniu [...] stycznia 2003 r. Prezydent Miasta Krakowa wystąpił do Ministra Finansów o wydanie deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa spornej nieruchomości.

Minister Finansów wydając omówioną na wstępie decyzję z dnia [...] lipca 2005 r., w uzasadnieniu wskazał, że uchylając swoją decyzję z dnia [...] marca 2000 r. uznał, że na jej podstawie żadna ze stron postępowania nie nabyła prawa. Wadliwość tej decyzji polegała na niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. Rozstrzygnięcie w formie decyzji stwierdzającej przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa jest bezpośrednim skutkiem tej ustawy, zaś decyzja potwierdza jedynie zaistnienie określonej sytuacji prawnej. Dlatego też umowa sprzedaży tej nieruchomości, zawarta w dniu [...] maja 1997 r. nie stanowi przeszkody do wydania decyzji.

Po rozpatrzeniu wniosku H. P. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Finansów decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...], zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji podał, że osoby uprawnione w przeszłości do przedmiotowej nieruchomości uzyskały odszkodowanie od Rządu Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej, a następnie zrzekły się swoich praw do tej nieruchomości. W ocenie organu wydana w sprawie decyzja ma charakter deklaratoryjny. Stanowi potwierdzenie istniejącego stanu prawnego i nie narusza art. 154 K.p.a.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi H. P. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła ona naruszenie art. 6, art. 7 i art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP, i wniosła o jej uchylenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2007/05, skargę oddalił, wskazując, że wszczęte z urzędu postępowanie prowadzone przez Ministra Finansów, a zakończone decyzją z dnia [...] marca 2000 r., nie mogło zostać zakończone odmową stwierdzenia przejścia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, gdyż nie było wniosku podmiotu uprawnionego do ubiegania się o wydanie decyzji. W takim wypadku decyzja o umorzeniu postępowania jest tożsama w skutkach prawnych z decyzją odmowną wydawaną w postępowaniach wszczętych na wniosek uprawnionego podmiotu. W oparciu o takie decyzje strony nie nabywają jakichkolwiek praw, a tym samym decyzja Ministra Finansów z dnia [...] marca 2000 r. nie tworzyła jakichkolwiek praw dla W. i L. małżonków G. ani dla innych uczestników postępowania. Tym samym możliwe było zastosowanie art. 154 K.p.a. i wydanie nowej decyzji kształtującej prawa stron. Taką decyzją jest decyzja z dnia [...] sierpnia 2005 r., potwierdzająca przejście własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Za jej wydaniem przemawiał interes społeczny i słuszny interes Skarbu Państwa, będącego jedną ze stron postępowania. W sprawie mogła mieć zastosowanie ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r., gdyż poprzednim właścicielom nieruchomości zostało przyznane odszkodowanie przez Rząd Stanów Zjednoczonych. Przyznanie tego odszkodowanie pozostawało w związku z Układem z dnia 16 lipca 1960 r., który należało zaliczyć do umów międzynarodowych w rozumieniu art. 1, art. 2 i art. 5 ust. 2 przywołanej ustawy. Istniała wobec tego podstawa do wydania decyzji o przejściu nieruchomości na własność Skarbu Państwa. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny i odnosi się do stanu prawnego istniejącego w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów (...), tj. w dniu 17 kwietnia 1968 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji zawarcie w dniu [...] sierpnia 1997 r. umowy sprzedaży tej nieruchomości nie stanowi przeszkody do wydania decyzji, ponieważ potwierdza ona jedynie stan prawny, jaki zaistniał z mocy prawa przed zawarciem tej umowy. Ocenie podlegał stan rzeczy na dzień wejścia w życie ustawy.

Na skutek skargi kasacyjnej H. P. R. sprawę rozpoznawał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 15 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1046/06, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zasądził od Ministra Finansów na rzecz skarżącej kwotę 320 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku stwierdził, iż błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, który a priori, bez szczegółowej analizy treści decyzji Ministra Finansów z dnia [...] marca 2000 r. oraz bez dokładnego przeanalizowania całego postępowania administracyjnego, jakie toczyło się z udziałem wielu stron o sprzecznych interesach (nie bez znaczenia jest to, że do wydania tej decyzji doszło w wyniku rozpatrzenia wniosku jednej ze stron o ponowne rozpatrzenie w trybie art. 127 § 3 K.p.a. sprawy zakończonej w I instancji decyzją dla tej strony niekorzystną), przyjął, iż w sferze skutków prawnych "decyzja ta jest równoznaczna z decyzją odmowną wydawaną w postępowaniach wszczętych na wniosek uprawnionego podmiotu". Podkreślił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że "w sprawach, w których z żądaniem wszczęcia postępowania występują strony o sprzecznych interesach lub gdy do udziału w postępowaniu wszczętym na wniosek jednej strony wezwano inne strony mające sprzeczne interesy, nie będzie podstawy do zastosowania przepisu art. 154 K.p.a., bo przynajmniej jedna ze stron może wywodzić swe prawo z decyzji ostatecznej" – wyrok NSA z dnia 15 lipca 1999 r. sygn. akt I SA 1644/98, Lex nr 48558.

Sąd drugiej instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy także rozważyć istotę decyzji wydawanej na podstawie przepisów art. 2 i 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 12, poz. 65).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał również, że Sąd pierwszej instancji powinien ocenić, czy istotnie, tak jak przyjął organ, decyzja wydana w trybie przepisów wyżej powołanej ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. potwierdza jedynie deklaratoryjnie stan prawny nieruchomości, czy też nie nosi ona cech konstytutywnych, tworzących prawo własności po stronie Skarbu Państwa. W sprawie będzie to miało znaczenie dla stwierdzenia, czy wydanie tego rodzaju decyzji, rozstrzygającej o prawach własnościowych jednej ze stron postępowania lub o ich braku, nie tworzy określonych praw dla strony, która dotychczas legitymowała się takim prawem w stosunku do określonej nieruchomości.

Ponadto Sąd pierwszej instancji musi także rozważyć legalność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia stopnia wadliwości decyzji z dnia [...] marca 2000 r., mając na względzie, że tryb weryfikacji decyzji ostatecznych przewidziany w art. 154 K.p.a. dotyczy jedynie decyzji prawidłowych, tj. takich, co do których nie ma podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok SN z dnia 6 stycznia 1999 r. III RN 101/98, OSNC 1999, nr 20, poz. 637; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2005 r., OSK 1667/04, Lex nr 171686).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego najistotniejszą okolicznością, na którą Sąd pierwszej instancji nie zwrócił w ogóle uwagi, jest ustalenie, jaka była rzeczywista wola Prezydenta Miasta Krakowa, wyrażona w piśmie wszczynającym postępowanie w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy uznał, iż skarga H. P. R. zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie art. 154 § 1 K.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Na podstawie powołanego przepisu dopuszczalne jest uchylenie lub zmiana decyzji niewadliwych względnie dotkniętych wadami niekwalifikowanymi.

Z akt sprawy wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek Prezydenta Miasta Krakowa, który wpłynął do Ministerstwa Finansów w dniu [...] stycznia 2007 r. Z brzmienia niniejszego wniosku, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, nie wynika jednak, jaka była rzeczywista wola Prezydenta Miasta Krakowa, wyrażona w ww. piśmie. Z jego treści nie można bowiem wywieść w sposób niebudzący wątpliwości, czy dotyczył on żądania wydania decyzji w trybie art. 154 K.p.a., czy żądania ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, a wydanie kolejnej decyzji w tej samej sprawie mogło zostać ocenione z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Zatem w sytuacji, gdy zaistniały wątpliwości co do żądania strony określonego w piśmie stanowiącym wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, organ przy uwzględnieniu art. 235 § 1 K.p.a. powinien stosując art. 9 K.p.a. zwrócić się do strony udzielając jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, o dokładne sprecyzowanie żądania.

W ocenie Sądu pierwszej instancji dopiero po ustaleniu powyższych okoliczności, mogło nastąpić wszczęcie właściwego postępowania administracyjnego. Z tych względów wobec niewyjaśnienia przez organ treści żądania strony, zaskarżoną decyzję, jak również zawarte w niej wywody uznać należy za przedwczesne.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w sytuacji potwierdzenia przez Prezydenta Miasta Krakowa, że jego wniosek dotyczył zmiany decyzji z dnia [...] marca 2000 r. w trybie art. 154 K.p.a., obowiązkiem organu będzie rozważenie zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, czy w rozpoznawanej sprawie istnieją w ogóle podstawy do zastosowania przepisu art. 154 K.p.a., mając na uwadze to, że do wydania decyzji z dnia [...] marca 2000 r. doszło w wyniku rozpatrzenia wniosku jednej ze stron o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 K.p.a., (sprawy zakończonej w I instancji decyzją dla tej strony niekorzystną). A więc zbadanie, czy na podstawie tej decyzji żadna ze stron postępowania nie nabyła z niej prawa. Ustalenie tej kwestii wymaga zweryfikowania przez organ treści rozstrzygnięcia oraz stwierdzenia, że z jego brzmienia strony nie mogą wyciągać dla siebie korzyści prawnych, nie mogą ani wywieść uprawnień, ani też sprecyzować swoich obowiązków lub takich obowiązków innych podmiotów, które byłyby korelatem ich uprawnień.

Analizy wymagać będzie także możliwość zastosowania art. 154 K.p.a. w stosunku do decyzji z [...] marca 2000r., która jest decyzją proceduralną. W piśmiennictwie wyrażono bowiem pogląd, że "w trybie art. 154 § 1 K.p.a. nie jest dopuszczalne uchylenie lub zmiana decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 K.p.a.), gdyż decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Z tej przyczyny należy uznać, że także decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego oraz decyzja o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji, jako decyzje proceduralne nie podlegają przepisowi art. 154 K.p.a." – M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 910.

Odnosząc się do podniesionej przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestii istoty decyzji wydawanej na podstawie przepisów art. 2 i 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U Nr 12, poz.

65. w związku z Układem między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej zawartym w dniu 16 lipca 1960 r. (który w tym samym dniu wszedł w życie), dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w jego ocenie jest to decyzja deklaratoryjna. Na poparcie swojego stanowiska powołał się na wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 17 maja 1999 r. OSA 2/98 (opubl. ONSA 1999, nr 4, poz. 110), w którym stwierdzono, że w świetle postanowień Układu, zasadnicze i rozstrzygające znaczenie ma to, czy obywatel Stanów Zjednoczonych powołując się na Układ wystąpił o odszkodowanie do Rządu Stanów Zjednoczonych i czy odszkodowanie otrzymał na tej podstawie, że jego mienie zostało przejęte przez Państwo Polskie. Taka sytuacja stwarza stan przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r.

Układ był zatem podstawą przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub praw w rozumieniu art. 2 cyt. wyżej ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., wówczas, gdy obywatel Stanów Zjednoczonych wystąpił o przyznanie odszkodowania na podstawie Układu i je otrzymał. Wartość tego odszkodowania odnoszona była do wartości praw przejętych przez Państwo Polskie.

Ustalenie zaistnienia tych przesłanek stanowi podstawę do wydania decyzji deklaratoryjnej – stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych będącej podstawą wpisu do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości lub uprawnionego do korzystania z wieczystego użytkowania albo ograniczonego prawa rzeczowego – art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż cechą aktu deklaratoryjnego jest także to, że stwierdzając pewien zaistniały stosunek prawny, akt ten stwarza nową sytuację prawną, przez to, że to co było dotąd w sferze uprawnień czy obowiązków wynikających z aktu normatywnego (generalnego) jest w drodze takiego aktu realizowane. Akt ten działa (ex tunc) od chwili, gdy zostały spełnione przesłanki, z którymi dany przepis wiąże określone uprawnienia bądź obowiązki, prawa. Jednakże możliwość powołania się na swoje prawo następuje dopiero od chwili jego wydania.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, orzekający w sprawie organ, mając na względzie uwagi zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, powinien także rozważyć, czy mimo, że decyzja ta jest decyzją deklaratoryjną to na gruncie art. 154 K.p.a. można ją uznać za decyzję, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uchylił obie wydane w sprawie decyzje.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Finansów i zaskarżając go w całości, podniósł zarzut naruszenia:

1. art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. i w związku z tym uchylenia decyzji Ministra Finansów w wyniku uwzględnienia skargi na te decyzje, mimo, że nie było do tego podstaw prawnych,
2. art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez naruszenie prawa materialnego w wyniku błędnej wykładni przepisów art. 154 § 1 K.p.a., art. 235 § 1 K.p.a. i art. 9 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, w sytuacji, w której naruszenie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie Ministra Finansów.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Finansów podniósł, że zgodnie z art. 9 K.p.a. organ ma obowiązek czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, dlatego w tym celu udziela im niezbędnych wyjaśnień w celu zapobieżenia szkodzie z powodu nieznajomości prawa.

Zdaniem Ministra Finansów nie można czynić mu zarzutu niedziałania w celu realizacji rzeczywistej intencji wnioskującego, tym bardziej, że żadna ze stron nie podniosła nigdy zarzutu obrania przez organ błędnego trybu nadzoru lub też błędnej interpretacji jej wniosku.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że uchybienie Ministra Finansów mające polegać na braku wezwania strony do doprecyzowania swojego wniosku nie kwalifikuje zaskarżonej decyzji do uchylenia, biorąc pod uwagę niemożność wzruszenia decyzji w drodze innych postępowań w trybie nadzoru. Niniejsza droga administracyjna była jedyną słuszną i dlatego Minister Finansów mając na uwadze treść art. 222 K.p.a. zakwalifikował wniosek Prezydenta Miasta Krakowa według treści, gdyż ciężar kwalifikacji prawnej pisma spoczywa zawsze na jego adresacie. Wniosek strony zawierał żądanie wydania decyzji deklaratoryjnej na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 12, poz. 65), którego najszybszym i skutecznym rozpatrzeniem (art. 12 K.p.a.) było zastosowanie art. 154 K.p.a.

W ocenie kasatora argumentem przemawiającym za utrzymaniem uchylonych decyzji w mocy jest fakt, iż art. 154 nie dzieli decyzji wydanych w postępowaniu wszczętym z urzędu lub na wniosek strony. Istotą tegoż artykułu jest załatwienie sprawy. W niniejszej sprawie organ mógł wszcząć z urzędu postępowanie administracyjne na podstawie art. 154 K.p.a. (także na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r.), co stanowiło możliwość samodzielnego weryfikowania przesłanek niezbędnych do wydania decyzji na podstawie art. 154 K.p.a. nawet w wyniku złożenia przez stronę wniosku.

Ponadto, w skardze kasacyjnej podniesiono, że decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego jest tożsama w skutkach prawnych z decyzją odmowną wydawaną w postępowaniach wszczętych na wniosek uprawnionego podmiotu, która to odmawia uwzględnienia żądania stanowiącego podstawę sprawy administracyjnej. Należy podkreślić, że decyzje wydawane na podstawie art. 154 K.p.a. nie tworzą praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, gdyż z treści rozstrzygnięcia, strony nie mogą wyciągnąć dla siebie żadnych korzyści prawnych, nie mogą wywieść uprawnień ani sprecyzować swoich obowiązków. Wobec faktu, iż w niniejszym przypadku nie mamy do czynienia z konkretyzacją prawa co do treści i rozmiaru przysługującego W. i L. G. zasadnym było i jest w opinii Ministra Finansów uchylenie decyzji z dnia [...] marca 2000 r. umarzającej czyli nieprzysparzającej w sferze prawnej i wydanie decyzji deklaratoryjnej na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r.

Autor skargi kasacyjnej zaznaczył, że ratio legis art. 154 K.p.a. stanowi usunięcie z obrotu prawnego decyzji naruszającej m.in. interes społeczny, przy czym fakt, iż decyzja jest proceduralna nie powinien być decydujący w podejmowaniu rozstrzygnięcia. Uzależnienie trwałości decyzji Ministra Finansów od wskazanego kryterium stanowi w niniejszej sprawie naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez zignorowanie bardzo ważnego innego czynnika, jakim jest interes społeczny. Nie można bowiem zaakceptować stanu, w którym mimo przyznania odszkodowania za przedmiot własności, treść prawa własności pozostaje nieuszczuplona.

W skardze kasacyjnej wskazano także na konieczność rozważenia kwestii ochrony uprawnień Skarbu Państwa w następujących kontekstach:

1. braku jakichkolwiek odesłań ustawy z 1968 r. do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (w tym również takich, które jednoznacznie określałyby zakres w jakim te przepisy należy stosować),
2. potwierdzonego m.in. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 października 2007 r., sygn. IV SA/Wa 1501/07 deklaratoryjnego charakteru decyzji wydawanych przez Ministra Finansów na podstawie ustawy z 1968 r. (istotne jest przy tym również to, że przedmiotowa decyzja jest jedynie jednym z elementów procedury przewidzianej w ustawie z 1968 r. do dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych),
3. możliwości ochrony – na etapie postępowania wieczystoksięgowego praw dotychczasowych właścicieli nieruchomości, którzy otrzymali odszkodowania, bowiem zgodnie z przepisami art. 6269 i kolejnymi ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego, sąd oddala wniosek o wpis, jeżeli brak jest podstaw albo istnieją przeszkody do jego dokonania, zaś uczestnicy postępowania wieczystoksięgowego mogą złożyć apelację od dokonanego wpisu.

W konsekwencji, kasator stwierdził, iż w jego ocenie nie wydaje się słuszne, aby przy wystąpieniu przesłanek uzasadniających wydanie decyzji, która z praktycznego punktu widzenia jest swoistym zaświadczeniem potwierdzającym prawa Skarbu Państwa nabyte na podstawie układów odszkodowawczych, przyjmować taką interpretację art. 154 K.p.a. i stawiać takie wymogi formalne, które prowadzą do uniemożliwienia Skarbowi Państwa zabezpieczenia nabytych uprawnień właścicielskich. Kwestie te zostały przy ocenie legalności działań Ministra Finansów pominięte.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga ich prawidłowego określenia. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem odwoławczym została obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim art. 175 § 1 P.p.s.a. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni, że będzie ona miała odpowiedni poziom formalny i merytoryczny.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia prawa procesowego, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Przepisem procesowym, którego naruszenie zarzucono Sądowi pierwszej instancji jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Argumentacja autora skargi kasacyjnej w zakresie tego zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska zajętego przez Sąd w tej sprawie.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., gdyż wymienione w hipotezie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c przepisy postępowania nie obejmują swym zakresem art. 145 (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r. FSK 1471/04, Lex 164057). Zarzut naruszenia powołanego przepisu procedury sądowoadministracyjnej, można podnieść jedynie w powiązaniu z odpowiednim przepisem procedury administracyjnej, gdyż "inne naruszenie przepisów postępowania" o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, dotyczy oceny przez Sąd pierwszej instancji konkretnych przepisów postępowania administracyjnego. Przepis ten określa tylko sposób rozstrzygnięcia sprawy, a nie poprzedzający je proces dochodzenia przez Sąd do tego rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z dnia 30 listopada 2005 r. FSK 2396/04, Lex 187531, z dnia 24 września 2008 r. I OSK 1509/07, niepubl.).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wadliwe sformułowanie przez adresata skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia wskazanego przepisu postępowania powoduje, iż nie mógł być on w tej sprawie oceniony.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 154 § 1 K.p.a., art. 235 § 1 K.p.a. i art. 9 K.p.a. jest niezasadny. W istocie stanowi on bowiem kontynuację zarzutu naruszenia przepisów postępowania zmierzających do zakwestionowania prawidłowości wyroku Sądu pierwszej instancji, który stwierdził naruszenie przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 235 K.p.a. w zw. z art. 9 K.p.a. Uznał bowiem, iż w niniejszej sprawie nie ustalono rzeczywistej woli Prezydenta Miasta Krakowa wyrażonej w piśmie z dnia [...] stycznia 2007 r., w którym zażądał on od Ministra Finansów wydania decyzji deklaratoryjnej na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 12, poz.

65. w sytuacji, gdy w sprawie istniała już decyzja ostateczna. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej wskazać należy, iż brak precyzji w określeniu przez Prezydenta Miasta Krakowa w jakim trybie domaga się wzruszenia ostatecznej decyzji uzasadniał zażądanie od niego stosownego stwierdzenia w tej kwestii i dopiero wówczas nadanie sprawie biegu we właściwym trybie.

Jako nietrafne ocenić należy stanowisko autora skargi kasacyjnej, iż przepis art. 222 K.p.a. pozwalał mu na samodzielną kwalifikację wniosku Prezydenta Miasta Krakowa według jego treści, gdyż dokonywanie tej oceny musi odbywać się z uwzględnieniem postanowień art. 233–236 K.p.a., a więc również art. 235 K.p.a., prawidłowo wskazanego przez Sąd pierwszej instancji.

Odnośnie zarzutu dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 154 K.p.a. zauważyć należy, iż kasator nadal podtrzymuje pogląd, że jego decyzja z dnia [...] marca 2000 r. uchylająca decyzję z dnia [...] września 1999 r. i umarzająca postępowanie w sprawie była tożsama w skutkach prawnych z decyzją odmowną wydaną w postępowaniach wszczętych na wniosek uprawnionego podmiotu, która to odmawia uwzględnienia żądania stanowiącego podstawę sprawy administracyjnej, a więc na podstawie tej decyzji żadna ze stron nie nabyła prawa i możliwe było zastosowanie art. 154 K.p.a. Stanowi on jednak polemikę ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w tej sprawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 czerwca 2007 r. I OSK 1046/06, który uznał go za błędny. Oznacza to, iż przepis art. 190 P.p.s.a. kastorowi nie jest znany. Nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od wyroku wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Pozostałe wskazane w skardze kasacyjnej argumenty uzasadniające zastosowanie w sprawie art. 154 K.p.a. nie mogły być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozważane, gdyż Sąd pierwszej instancji uchylając wydane w sprawie decyzje polecił Ministrowi Finansów ustalenie, czy rzeczywiście wniosek Prezydenta Miasta Krakowa dotyczył zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 154 K.p.a., i dopiero w przypadku potwierdzenia trybu postępowania konieczne będzie ocenienie możliwości zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie określając szczegółowo, które elementy powinny być przy tym uwzględnione. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w takiej sytuacji odnoszenie się do zarzutu błędnej wykładni art. 154 K.p.a. w takim zakresie jak to określa autor skargi kasacyjnej jest przedwczesne.

Stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny braku skutecznych podstaw kasacyjnych nie pozwalało na uwzględnienie zgłoszonego w środku odwoławczym wniosku, wobec czego w oparciu o przepis art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.