Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 550/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę J.K., A.S., H.K., K.K. i M.K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa, dalej jako "Minister", z [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", w związku z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra, z dnia [...] listopada 2017 r., "na skutek uznania błędnych ustaleń faktycznych organu administracji za prawidłowe, w tym co do przyjęcia, że zostało złożone odwołanie od decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1976 r., nr [...] mimo, iż treść dokumentów wskazuje, na prowadzenie postępowania w sprawie zmiany decyzji "na skutek odwołań mieszkańców" bez konkretyzacji";
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 115 § 1 k.p.a. (w brzmieniu na dzień wydania decyzji Naczelnika Gminy [...]) "poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1976 r., nr [...] pomimo, iż decyzja została skierowana do osoby nieżyjącej, a w rozstrzygnięciu "autokontrolnym" z dnia [...] maja 1977 r. nr [...] nie uchylono jej, pomimo, iż Naczelnik Gminy w [...] był zobligowany do jej uchylenia na podstawie art. 137 § 1 pkt 4) k.p.a. w brzmieniu na dzień wydania decyzji zmieniającej, co dotyczy decyzji również nieprawomocnych".
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie.
W uzasadnieniu skargi skarżący kasacyjnie podnieśli, że w skutek zmiany decyzji w 1977 r. nie straciła bytu prawnego decyzja z 1976 r., bowiem decyzja ta nie eliminuje jej z porządku prawnego, ale modyfikuje rozstrzygnięcia zawarte w decyzji pierwotnej. Wobec powyższego w sytuacji wydania decyzji z [...] października 1976 r., w stosunku do osoby zmarłej organ zobligowany był wyeliminować ją (uchylić), bowiem zawierała kwalifikowaną wadę (a nie ją zmieniać). Podkreślili również, że wobec skierowania decyzji do osoby nieposiadającej już przymiotu strony - zmarłego J.O., jak też wobec braku przeprowadzonej w ówczesnym czasie sprawy spadkowej – nie było możliwe złożenie odwołania przez Z.K.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarga kasacyjna zarzuca wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, czyli opiera się na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naruszenie przepisów postępowania może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Zdaniem skarżących kasacyjnie, mimo wydania decyzji z 1977 r., nadal obowiązuje decyzja z 1976 r. Ta zaś została skierowana do osoby zmarłej, co uniemożliwiało złożenie odwołania przez ówczesną spadkobierczynię Z.K., co z kolei obliguje do eliminacji decyzji z 1976 r. z obrotu prawnego.
W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że decyzją z [...] października 1976 r., znak [...] Naczelnik Gminy w [...] orzekł o przyznaniu odszkodowania w wysokości 16.678 zł na rzecz ówczesnego właściciela J.O. - za nieruchomość położoną we wsi [...], gm. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącą jego własność, a przejętą na własność Państwa. Z kolei decyzją z [...] maja 1977 r., znak [...] Naczelnik zmienił za zgodą stron ww. decyzję z [...] października 1976 r. w ten sposób, iż wartość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość podwyższył do wysokości 19.842 zł (w tym: 16.678 zł - wartość gruntu, 3.164 zł - wartość elementów budowlanych) oraz zmienił osobę uprawnioną do powyższego odszkodowania, wskazując na Z.K., spadkobierczynię J.O. (który zmarł [...] r., czyli jeszcze przed wydaniem pierwszej zapadłej w sprawie decyzji), zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] - Wydział III Nieprocesowy z [...] grudnia 1976 r., sygn. akt [...].
Postępowanie w przedmiotowej sprawie jest postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które ma szczególny charakter i stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji określonej w art. 16 k.p.a. Wydanie decyzji, na mocy której stwierdza się nieważność kontrolowanej decyzji musi opierać się na stwierdzeniu zaistnienia jednej z kwalifikowanych wad decyzji, wymienionych przepisem art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., przy czym niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko zgodnie z którym przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły, a ich zaistnienie powinno być bezsporne (zob. np. wyrok NSA z 22 września 1999 r., IV SA 1380/97, LEX nr 47894; wyrok NSA z 10 listopada 1998 r., IV SA 912/97, LEX nr 45693).
Z kolei o przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa, jak w przedmiotowej sprawie (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja.
Przechodząc do rozpoznania podniesionych zarzutów stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przepis ten ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd pierwszej instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. Można więc zarzucić sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Powyższe nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie, bowiem rozstrzygnięcie podjęte przez WSA jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez ten sąd normy prawnej.
Pozostałe przytoczone w zarzutach przepisy dotyczą procedury administracyjnej. Odnoszą się one do: przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w 156 § 1 pkt 2 k.p.a., obowiązków organu w zakresie gromadzenia materiału dowodowego oraz sposobu prowadzenia przez organ postępowania dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), uwzględnienia odwołania przez organ tzw. samokontroli (ówczesny art. 115 § 1 k.p.a. – odpowiednik dzisiejszego art. 132 k.p.a.). Tych przepisów WSA nie stosuje wprost, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, również takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy.
Jednakże WSA posługuje się tymi przepisami jedynie jako matrycą porównawczą w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. Stosownie bowiem do art. 1 § 2 p.u.s.a. sprawowana przez sądy administracyjne kontrola zaskarżonych aktów prawnych pod względem zgodności z prawem polega na badaniu czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy dokonał właściwej jej interpretacji oraz czy ustalił prawidłowo stan faktyczny sprawy. Na marginesie podkreślenia wymaga, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania materiałów dowodowych i prowadzenia postępowania w nieskończoność. Samo zaś niezadowolenie strony z rozstrzygnięcia nie świadczy o dowolności działań Sądu.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej WSA zasadnie stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z [...] października 1976 r.
Przede wszystkim jak słusznie zauważył WSA w obiegu prawnym znajduje się decyzja zmieniająca wydana w trybie art. 115 k.p.a., z [...] maja 1977 r. Zgodnie z ówczesnym art. 115 § 1 k.p.a., jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji państwowej, który wydał decyzję, uznał, że to odwołanie zasługiwało w całości na uwzględnienie, mógł wydać nową decyzję, w której uchylał lub zmieniał zaskarżoną decyzję. Tak więc ostateczną decyzją pozostającą w obrocie prawnym jest decyzja z 1977 r.
Skarżący kasacyjnie poddają w wątpliwość już sam fakt złożenia odwołania od decyzji z [...] października 1976 r. przez wszystkie strony postępowania, wobec skierowania jej do osoby zmarłej. Argumenty w tej mierze nie mogły zostać uwzględnione, a za słuszne należało uznać stanowisko, zgodnie z którym odwołanie złożyła Z.K. Wskazuje na to treść notatki służbowej z [...] grudnia 1976 r., zachowanej w aktach sprawy. Wynika z niej, że spadkobierczyni J.O. uczestniczyła w spotkaniu zorganizowanym wskutek złożonych odwołań od decyzji z 1976 r. Jak słusznie przy tym zauważono, niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania.
Trzeba przy tym przyznać, że Z.K. nie była wskazana jako adresat decyzji z 1976 r. Kwestia ta nie ma jednak znaczenia, bowiem ów wadliwy akt został zmieniony decyzją z 1977 r., wydaną w trybie autokontroli, w którym to akcie Z.K. została uwzględniona jako jedyny spadkobierca zmarłego. Zatem jak już wskazano powyżej, decyzją funkcjonującą w obrocie prawnym jest decyzja z 1977 r., co oznacza, że nie zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z 1976 r., bo to decyzja z 1977 r. kończyła postępowanie w tej sprawie i w oparciu o tę decyzję ustalono podmiot uprawniony do odszkodowania, a także kwotę odszkodowania.
Odnosząc się do zarzutów wypada również zaznaczyć, że w doktrynie oraz orzecznictwie sądowoadministarcyjnym ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym naruszenie procedury w zakresie wszechstronnego i prawidłowego rozważenia materiału dowodowego, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dodatkowo skoro postępowanie prowadzone jest w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (przy czym jako podstawę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wskazano rażące naruszenie prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), to skarżący powinni wykazać, że badana w trybie nadzoru ostateczna decyzja Naczelnika dotknięta była wadą kwalifikowaną określoną w tym przepisie. Tymczasem zarzuty skargi są sformułowane w sposób, który nakazuje je odczytywać jako zarzuty skierowane wobec zaskarżonej decyzji Ministra z [...] listopada 2017 r., a nie względem postępowania z 1977 r. Innymi słowy zarzut naruszenia art.156 §1 pkt 2 k.p.a. należało odnieść do kwestionowanego w postępowaniu orzeczenia z [...] maja 1977 r., czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.