Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 352/08 oddalił skargę S. Ś. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Dyrektor Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) oraz § 137 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 7, poz. 38 ze zm.), wypowiedział kpt. S. Ś. stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Minister Obrony Narodowej, po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] czerwca 2007 r., odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego MON wskazując, iż brak jest przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a., ponieważ wypowiedzenie nastąpiło zgodnie z przepisami ustawy pragmatycznej obowiązującej w dacie wydania decyzji.
W uzasadnieniu podano, iż S. Ś. zawodową służbę wojskową pełnił na stanowisku służbowym [...] w [...] Szpitalu [...] z Polikliniką [...] w W., w stopniu etatowym [...]. Przyczyną wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej było rozformowanie z dniem 31 marca 2003 r. [...] Szpitala [...] z Polikliniką [...] w W. na podstawie decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] oraz brak możliwości wyznaczenia oficera na inne stanowisko służbowe stosownie do posiadanego stopnia wojskowego, kwalifikacji oraz specjalności wojskowej, co potwierdził pełnomocnik Ministerstwa Obrony Narodowej do Spraw Resortowej Opieki Zdrowotnej po przeprowadzeniu określonych działań zmierzających do ustalenia możliwości wyznaczenia oficera na inne stanowisko, które jednak nie przyniosły pozytywnego rezultatu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesiono o uchylenie decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2008 r. i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według załączonego spisu kosztów oraz postawiono zarzut:
- 1. naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez jego błędne zastosowanie,
- b) art. 6 kpa w związku z § 1, § 4, § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie przekształcenia Centralnego Szpitala Klinicznego Wojskowej Akademii Medycznej z Polikliniką Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej (Dz. U. z 2002 r. Nr 201, poz. 1700) oraz § 1 ust. 1, § 1 ust. 5, § 2 ust. 1 pkt 4, § 2 ust. 2 pkt 1 i § 6 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie utworzenia Wojskowego Instytutu Medycznego (Dz. U. z 2002 r. Nr 201, poz. 1699) poprzez ich niezastosowanie,
- 2. naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- a) art. 7 kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy uwzględniającego słuszny interes skarżącego,
- b) art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.
Skarżący zakwestionował, iż to decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] spowodowała rozformowanie CSK [...]. W jego ocenie, akt ten nie mógł wywoływać jakichkolwiek skutków prawnych, ponieważ nie uwzględniał obowiązującego w dacie wydania stanu prawnego, tj. rozporządzeń Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie przekształcenia Centralnego Szpitala Klinicznego Wojskowej Akademii Medycznej z Polikliniką Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej oraz w sprawie utworzenia Wojskowego Instytutu Medycznego.
Ponadto użyty w § 6 powyższych rozporządzeń zwrot "pracownicy" dotyczy całej kadry szpitala, co daje podstawę do przyjęcia, że skarżący będący żołnierzem zawodowym pełniącym służbę w tym szpitalu, z dniem [...] grudnia 2002 r. stał się z mocy prawa pracownikiem [...] Przychodni Lekarskiej [...], bądź pracownikiem W. I. M. Zwrócono uwagę na brak jakichkolwiek dokumentów kadrowych świadczących o faktycznym poszukiwaniu możliwości wykorzystania oficera na innych stanowiskach służbowych w różnych rodzajach wojsk natomiast w aktach personalnych notatka służbowa oraz oświadczenia wojskowych jednostek organizacyjnych wskazują jedynie w sposób lakoniczny na ogólne zmniejszenie liczby stanowisk w wojsku, lecz nie zawierają w tym zakresie żadnego uzasadnienia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podając, że podstawą do podjęcia działań kadrowych zmierzających do przesunięcia żołnierzy pełniących służbę w [...] Szpitalu [...] z Polikliniką [...] w W. była decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] o jego rozformowaniu. Również za bezzasadne uznano twierdzenie, że wobec żołnierzy zawodowych pełniących służbę wojskową w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej winny mieć zastosowanie przepisy obydwu rozporządzeń, gdyż dotyczą one tylko i wyłącznie pracowników dotychczasowego CSK [...] z Polikliniką [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił, bowiem nie stwierdził, aby Minister Obrony Narodowej naruszył przepisy prawa materialnego, ewentualnie przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia decyzji, której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący wynikająca z przepisu art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych została spełniona w całości.
Sąd uznał, że zaistniała pierwsza przesłanka z powołanego wyżej przepisu, gdyż z dniem [...] marca 2002 r. nastąpiło rozformowanie jednostki wojskowej, w której skarżący pełnił zawodową służbę wojskową w rozumieniu przepisów pragmatyki wojskowej. Pozostawał on bowiem na stanowisku służbowym [...] w [...] Szpitalu [...] z Polikliniką [...] w W. Fakt, iż szpital ten, w dacie wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r. o wypowiedzeniu skarżącemu stosunku służbowego, był jednostką wojskową wynika wprost z decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia[...] grudnia 2002 r. nr [...] o jej rozformowaniu, która to decyzja nie podlega kontroli sądu administracyjnego w trybie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a zatem nie jest możliwie dokonywanie oceny jej legalności w oparciu o przepis art. 135 tej ustawy.
Z kolei stanowi ona podstawę do dokonania oceny legalności decyzji o wypowiedzeniu skarżącemu stosunku zawodowej służby wojskowej na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Również z treści rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie przekształcenia Centralnego Szpitala Klinicznego Wojskowej Akademii Medycznej z Polikliniką Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej oraz w sprawie utworzenia Wojskowego Instytutu Medycznego nie wynika, że [...] Szpital [...] z Polikliniką [...] w W. z dniem [...] grudnia 2002 r. przestał być jednostką wojskową w rozumieniu art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony RP.
Ponadto Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem, że treść przepisów wskazanych powyżej rozporządzeń Ministra Obrony Narodowej nie kształtuje sytuacji prawnej żołnierzy zawodowych, lecz odnosi się wyłącznie do pracowników cywilnych CSK[...] z Polikliniką [...].
Co do drugiej przesłanki z art. 78 ust. 2 powołanej ustawy, a mianowicie braku możliwości wyznaczenia oficera na inne stanowisko służbowe, to zdaniem Sądu również i ten warunek wypełniono. Dokumenty kadrowe znajdujące się w aktach sprawy wskazują bowiem, że powołane do tego organy analizowały możliwość wykorzystania skarżącego na innych stanowiskach służbowych w siłach zbrojnych (k. 55, 57 i 58 akt osobowych), ale w związku ze zmianami organizacyjnymi połączonymi z etatyzacją i problemem zagospodarowania kadry zawodowej, która utraciła stanowiska służbowe brak było możliwości wykorzystania skarżącego na innym stanowisku służbowym.
Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż organy orzekające w sprawie dokonały właściwej analizy całości sprawy i prawidłowo odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, bowiem decyzja jest prawidłowa. Została ona wydana przez właściwy organ, skierowano ją do właściwej strony postępowania, opiera się na istniejącej podstawie prawnej (przy jej wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa), nadaje się do wykonania, a jej wykonalność nie powoduje czynu zagrożonego karą, nie zawiera także wad powodujących jej nieważność z mocy przepisów prawa. Jedynie wady tkwiące w samej decyzji dają podstawę do zastosowania powyższej regulacji.
Od powyższego wyroku złożono skargę kasacyjną zarzucając:
- 1) naruszenie prawa materialnego - art. 174 pkt 1 PPSA, tj.:
- - art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 z późn. zm.) poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie, mimo niespełnienia wskazanych w nim ustawowych przesłanek jego zastosowania,
- - § 1, § 4, § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie przekształcenia Centralnego Szpitala Klinicznego Wojskowej Akademii Medycznej z Polikliniką Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej (Dz. U. z 2002 r. Nr 201, poz. 1700) oraz § 1 ust. 1, § 1 ust. 5, § 2 ust. 1 pkt 4, § 2 ust. 2 pkt 1 i § 6 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie utworzenia Wojskowego Instytutu Medycznego (Dz. U. z 2002 r. Nr 201, poz. 1699) poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do konkluzji, iż nie znajdują one zastosowania w niniejszej sprawie,
- - art. 156 § 1 pkt 2 KPA poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do konkluzji, iż mimo wskazanych wyżej naruszeń prawa zaskarżona decyzja nie zawiera wad pozwalających na zastosowanie tego przepisu,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 PPSA, t.j.: art. 141 § 4 PPSA w zw. z art. 7 oraz 77 KPA poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów wskazanych w skardze.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podtrzymane zostały zarzuty i wnioski zawarte w skardze, a wywody praktycznie stanowią ich powtórzenie. Między innymi podniesiono, iż WSA, podobnie jak uprzednio Minister Obrony Narodowej, nie ustosunkował się merytorycznie do zarzutów postawionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i w żaden sposób nie odniósł się do argumentu, iż decyzją z [...] grudnia 2002 MON rozformował podmiot, który w dacie wydania tej decyzji już nie istniał i decyzja ta nie mogła nie mogła wywierać żadnych skutków prawych. Konsekwencją tego było pominięcie przez Sąd w rozważaniach okoliczności dotyczącej nieustalenia stanu faktycznego sprawy: tj. MON nie wykazał, aby skarżący w ramach swoich obowiązków służbowych miał realizację zadań dydaktycznych i badawczych, a także czy pełnił służbę w Poliklinice w rozumieniu powołanych przepisów. Jeżeli skarżący pełnił służbę w Poliklinice w dniu [...] grudnia 2002 r. - stał się z mocy prawa "pracownikiem" [...] Przychodni Lekarskiej, czyli został przeniesiony do tej instytucji.
Jeżeli nie pełnił służby w Poliklinice został z mocy prawa przeniesiony do WIM, którego stan organizacyjny i etatowy w ogóle nie był przedmiotem rozważań organu, wydającego decyzję o wypowiedzeniu. Zdaniem skarżącego WSA zaprezentował skrajny formalizm prawny przez przyjęcie, iż podanie w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej (art. 78 ust. pkt 2 ustawy) jest w pełni wystarczające dla stwierdzenia, że przesłanki ustawowe wskazane w tym przepisie w konkretnym postępowaniu administracyjnym zostały spełnione. Nadto nie sposób uznać, że trzy wskazywane przez WSA dokumenty znajdujące się w aktach personalnych (k. 55, 57 i 58) są wystarczające dla stwierdzenia, że stosowne organy wojskowe analizowały możliwość wykorzystania skarżącego na innym stanowisku służbowym w siłach zbrojnych. W aktach osobowych brak śladów, aby podjęto jakiekolwiek działania w tym zakresie. Zbiorcza notatka służbowa z k. 58 jako jedyny wyłączny argument uzasadniający brak możliwości wyznaczenia skarżącego na inne stanowisko służbowe wskazuje nader lakonicznie ogólne zmniejszenie liczby stanowisk przewidzianych w wojsku dla żołnierzy zawodowych, co w żaden sposób nie może być uznane za spełnienie przez organ obowiązku ustawowego w konkretnej, indywidualnej sprawie, będącej przedmiotem decyzji o wypowiedzeniu.
W ocenie skarżącego decyzja o wypowiedzeniu mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej zapadła z rażącym naruszeniem prawa, albowiem, wbrew jej treści, żadna z dwóch kumulatywnych przesłanek wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, wskazanych w art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej nie została spełniona. Organ wydający decyzję nie dopełnił podstawowego obowiązku poszukiwania innego stanowiska służbowego dla skarżącego, co bezsprzecznie stanowi rażące naruszenie jego obowiązków a skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji chaosu prawnego i decyzyjnego panującego w organie.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlegała oddaleniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwaną dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Na wstępie rozważań, należy podkreślić, iż niniejsze postępowanie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W związku z tym musi zaistnieć jedna z przesłanek określonych w § 1 art. 156 K.p.a., w tym przypadku, zgodnie z postawionym zarzutem, z pkt 2 w/w przepisu, czyli musiałoby nastąpić wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej, by mówić o wadzie nieważności decyzji. Tylko zaistnienie takiej kwalifikowanej wady przy braku przesłanek negatywnych skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, naruszeń tego typu nie było.
Odnosząc się do innych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonywał wykładni art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r., Nr 10, poz. 55 z późn. zm.) zwaną dalej ustawą o służbie wojskowej, ponieważ nie budził on wątpliwości interpretacyjnych. Natomiast prawidłowo Sąd uznał, że miał zastosowanie w niniejszej sprawie.
Z dyspozycji w/w przepisu wynikają dwa warunki, które muszą być spełnione łącznie, aby organ wojskowy mógł dokonać wypowiedzenia stosunku służbowego żołnierzowi zawodowemu:
- 1) jednostka wojskowa, w której żołnierz zawodowy pełnił zawodową służbę wojskową podlega rozformowaniu lub zmniejszył się jej stan etatowy,
- 2) brak jest możliwości wyznaczenia żołnierza zawodowego na inne stanowisko służbowe.
W rozpoznawanej sprawie pierwsza przesłanka uzasadniająca dokonanie wypowiedzenia stosunku służbowego w trybie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej, niewątpliwie została spełniona, bowiem jednostka, w której skarżący pełnił zawodową służbę wojskową, z dniem 31 marca 2003 r. uległa rozformowaniu, w wyniku czego stanowisko starszego asystenta zajmowane przez S. Ś. w [...] Szpitalu [...] z Polikliniką [...] w W., uległo likwidacji.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, po analizie akt sprawy, iż z rozkazu personalnego jednoznacznie wynika, że doszło do rozformowania jednostki, tak samo jak z akt osobowych, że dla skarżącego były prowadzone poszukiwania innego stanowiska służbowego. W związku z tym, skoro dokonane skarżącemu wypowiedzenie stosunku służbowego wynikało z likwidacji zajmowanego przez niego stanowiska służbowego w jednostce, w której pełnił on zawodową służbę wojskową, zaś brak było możliwości zaproponowania mu innego stanowiska służbowego, stosownie do posiadanego stopnia wojskowego oraz kwalifikacji służbowych, to uznać należy, że istniała podstawa do zastosowania przepisu art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej.
Należy podnieść, że wbrew twierdzeniu skarżącego, [...] Szpital [...] z Polikliniką [...] w W., w dacie dokonywania skarżącemu wypowiedzenia, istniał jako jednostka wojskowa, o której mowa w art. 78 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy, o czym świadczy zarówno treść rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 listopada 2002r. w sprawie utworzenia Wojskowego Instytutu Medycznego (Dz. U. z 2002 r. Nr 201, poz. 1699), z którego nie wynika, aby [...] Szpital [...] z Polikliniką [...] w W. z dniem [...] grudnia 2002 r. przestał być jednostką wojskową w rozumieniu art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 1967r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej jak i decyzja Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. o jej rozformowaniu.
Również Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo orzekł, iż zarówno przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie przekształcenia Centralnego Szpitala Klinicznego Wojskowej Akademii Medycznej z Polikliniką Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej i rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie utworzenia Wojskowego Instytutu Medycznego nie mają zastosowania do żołnierza a tylko do pracowników cywilnych, którym skarżący nie jest.
Odnośnie oceny zasadności zarzutu procesowego t.j art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. należy również uznać za chybiony, bowiem pierwszy z nich określa składniki jakie winno posiadać uzasadnienie wyroku tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie wszystkie te elementy, które są niezbędne uzasadnienie wyroku zawiera: zarówno część historyczną, w której podano wszystkie istotne okoliczności sprawy jak i merytoryczne stanowisko Sądu, które wskazuje z jakich przyczyn Sąd wydał rozstrzygnięcie nie uwzględniające skargi. Wskazany wyżej przepis stanowi przede wszystkim o konstrukcji uzasadnienia dlatego też, nie ma podstaw do przyjęcia aby Sąd pierwszej instancji dopuścił się uchybień przy konstruowaniu uzasadnienia jak i przyjęcia że nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów.
Reasumując, należy podnieść, iż uzasadnienie faktyczne i prawne dokonane w zaskarżonym wyroku nie budzi zastrzeżeń, zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył obowiązującego prawa, w związku z czym zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za nieuzasadnione.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.