Uzasadnienie
Wyrokiem z 2 lutego 2012 r., I SA/Wa 1699/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez Gminę Karpacz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2011 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Jeleniogórskiego z [...] lutego 1994 r., nr [...], w części dotyczącej nieodpłatnego przekazania na własność Związkowi Gmin Karkonoskich środków trwałych, stanowiących ujęcie wody "Mały Staw" oraz ujęcie wody "Wilcza Poręba" i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej Minister) uzasadniając decyzję z [...] czerwca 2011 r. wskazał, że koniecznym było umorzenie wszczętego postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Jeleniogórskiego z [...] lutego 1994 r. we wskazanej części, ponieważ brak jest możliwości weryfikacji w trybie nadzoru tej decyzji z uwagi na istniejącą w obrocie prawnym decyzję Wojewody Jeleniogórskiego z [...] kwietnia 1994 r., nr [...], która została wydana w wyniku odwołania od decyzji z [...] lutego 1994 r. i z uwagi na wyczerpanie instancyjnego toku weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych posiada przymiot ostateczności. Decyzją z [...] kwietnia 1994 r. w określonej części uchylono i zmieniono decyzję z [...] lutego 1994 r., a w pozostałej zaś części utrzymano.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w sprawie nie zostało dokładnie wyjaśnione w jakim zakresie Gmina Karpacz domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Jeleniogórskiego z [...] lutego 1994 r. Z wniosku o stwierdzenie nieważności z 24 czerwca 2002 r. wynikało, że wnioskodawca domaga się weryfikacji kwestionowanej decyzji w części dotyczącej przekazania na Związku Gmin Karkonoskich środków trwałych – ujęć wody "Mały Staw" i "Wilcza Poręba", tj. pkt IV, lit. b decyzji, załącznik nr 4. W piśmie z 20 lipca 2005 r. Gmina Karpacz przekazała karty inwentarzowe środków trwałych ujęć wody "Mały Staw" i "Wilcza Poręba I" oraz wykazy środków trwałych wymienione w załącznikach nr 1 i 4 skomunalizowanych na rzecz Związku Gmin Karkonowskich. Gmina wskazała, że wykazane w kartach inwentarzowych środki trwałe pod poz. 1-6 i 8 stanowią całość ujęcia "Wilcza Poręba I" skomunalizowanego na rzecz ZGK, służącego Gminie Karpacz oraz że Gmina Karpacz nie upomina się o środki trwałe wykazane pod poz. 7,9 i 10. Pismem z 5 lipca 2006 r. Gmina Karpacz domagała się stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w części dotyczącej ujęcia "Mały Staw" i ujęcia "Wilcza Poręba I". Następnie w piśmie z 26 sierpnia 2010 r. Gmina Karpacz podniosła, że kwestionuje decyzję z [...] lutego 1994 r. w części dotyczącej ujęć "Mały Staw" i "Wilcza Poręba" (pkt V ppkt a i b decyzji).
Za każdym razem wskazywano, jakie środki trwałe wymienione w załącznikach winny być przekazane Gminie. Z kolei w piśmie z 27 września 2010 r. Gmina wyjaśniła, że stwierdzenie nieważności ma dotyczyć rozstrzygnięcia zawartego w pkt V ppkt b decyzji w zakresie dotyczącym ujęć wody "Mały Staw" i "Wilcza Poręba I" i jednocześnie Gmina podtrzymała żądanie pierwotnego wniosku z dnia 24 czerwca 2002 r. Z załączników do pisma Związku Gmin Karkonoskich z 21 maja 2007 r. wynika, że w ramach ujęcia "Wilcza Poręba" funkcjonuje również ujęcie "Wilcza Poręba II".
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie organ winien w pierwszej kolejności wyjaśnić, w jakim zakresie Gmina Karpacz kwestionuje decyzję Wojewody Jeleniogórskiego z [...] lutego 1994 r. Precyzyjnego ustalenia wymaga, jakie konkretne składniki majątku stanowiącego ujęcia "Mały Staw" i "Wilcza Poręba" nie powinny – zdaniem wnioskodawcy – być skomunalizowane na rzecz Związku Gmin Karkonoskich oraz czy wnioskodawcy, w zakresie ujęcia określanego jako "Wilcza Poręba" chodzi jedynie o ujęcie "Wilcza Poręba I", a nie o ujęcie "Wilcza Poręba II". Analizą organu nadzoru musi być objęte także to, w jakim zakresie sformułowane żądanie stwierdzenia nieważności decyzji odnosi się do punktu V lit. b decyzji z [...] lutego 1994 r., tzn. który z załączników wskazujących środki trwałe, o którym mowa w pkt V lit. b kwestionowanej decyzji (decyzja wskazuje na załączniki nr 1-4 i 4a) zawiera elementy majątku składające się na ujęcia wody, które – zdaniem Gminy Karpacz – niezgodnie z prawem zostały skomunalizowane na rzecz Związku w tej decyzji.
Sąd podzielił, co do zasady, stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że w sytuacji, gdy decyzja objęta żądaniem stwierdzenia nieważności została uprzednio zmieniona w całości na skutek wniesienia odwołania, to w takiej sytuacji strona winna zgłosić wniosek o stwierdzenie nieważności tej drugiej decyzji (decyzji zmieniającej). W pierwszej kolejności organ nadzoru winien zatem wyeliminować z obrotu prawnego decyzję zmieniającą, co następnie stworzy warunki do oceny legalności decyzji zmienionej. W ocenie Sądu, w sytuacji gdy złożony jest tylko wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zmienionej organ nadzoru nie jest jednak uprawniony od razu do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Mając na uwadze obowiązek wynikający z przepisu art. 9 k.p.a., organ wyższego stopnia winien poinformować wnioskodawcę o tym, że w opisanej wyżej sytuacji konieczne jest zaskarżenie i wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji zmieniającej i w związku z tym wezwać wnioskodawcę do wskazania w zakreślonym terminie, czy żądaniem wniosku o stwierdzenie nieważności obejmuje także decyzję zmieniającą.
W niniejszej sprawie nie zostało ponadto wyjaśnione, czy kwestionowana decyzja Wojewody Jeleniogórskiego z [...] lutego 1994 r. została zmieniona w całości, w tym w zakresie objętym żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji pochodzącym od Gminy Karpacz. Nie wiadomo również, jaki był zakres zaskarżenia tej decyzji wskazany w odwołaniach Zarządu Miasta Jeleniej Góry i Związku Wodociągów i Kanalizacji w Jeleniej Górze. Z decyzji wydanej na skutek wniesienia odwołań wynika, że została ona podjęta na podstawie art. 132 k.p.a. Z osnowy tej decyzji wynika, że jeżeli chodzi o punkt V lit. b zaskarżonej decyzji, zmienia ona tę decyzję poprzez "dodanie" do punktu V lit. b zapisu "z wyjątkiem pozycji ujętych w załączniku nr 1 tj.: strona 1 – pozycja 1,2,3,5,6,7 strona 2 – pozycja 1 strona 3 – pozycja od 14 do 22 włącznie strona 4 – pozycja od 23 do 43 włącznie strona 6 – pozycja od 1 do 5 włącznie strona 8 – pozycja 1", a w pozostałej części zaskarżoną decyzję pozostawia bez zmian.
Brak ustalenia zakresu żądania Gminy Karpacz stwierdzenia nieważności części decyzji z [...] lutego 1994 r. nakłada się na brak ustalenia, którego numeru załącznika i pozycji w wydrukach komputerowych stanowiących część tej decyzji żądanie to dotyczy. Powyższe braki współistnieją z brakiem ustalenia co stanowiło przedmiot "wyjątków" wskazanych w pkt 2 decyzji z [...] kwietnia 1994 r. w załączniku nr 1, dotyczących środków trwałych wskazanych na konkretnych stronach i ujętych w konkretnych pozycjach wykazu. To z kolei uniemożliwia ustalenie w jakim zakresie "wyjątki" te pokrywają się z elementami majątku objętymi żądaniem Gminy Karpacz stwierdzenia nieważności części decyzji, a w jakim zakresie elementy majątku wskazywane przez Gminę Karpacz były objęte zakresem zaskarżenia wskazanym w odwołaniach i czy wobec tego zwrot decyzji wydanej na podstawie art. 132 k.p.a. – "w pozostałej części decyzja pozostaje bez zmian" należy rozumieć jako informację dotyczącą tego, że w pozostałym zakresie decyzja z [...] lutego 1994 r. pozostaje niezmieniona, bo nie została zaskarżona.
Twierdzenie skarżącego, że żądanie stwierdzenia nieważności winno dotyczyć tylko decyzji z [...] lutego 1994 r. byłoby prawidłowe, gdyby okazało się, że decyzja w kwestionowanej przez Gminę Karpacz części nie została w ogóle objęta zakresem odwołań Zarządu Miasta Jeleniej Góry i Związku Wodociągów i Kanalizacji w Jeleniej Górze. W takiej sytuacji można by twierdzić, że w tej części decyzja ta kończyła administracyjny tok instancji w postępowaniu zwyczajnym.
Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w niniejszej sprawie przedwczesne było wydanie w sprawie decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Brak wyjaśnienia wskazywanych w niniejszym wyroku okoliczności świadczy o tym, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w sprawie nadzorczej obie decyzje z naruszeniem art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z 105 § 1 k.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności organ nadzoru został zobowiązany do podjęcia czynności procesowych mających na celu precyzyjne wyjaśnienie w jakim zakresie Gmin Karpacz domaga się stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 1994 r. i w związku z tym których załączników i których pozycji wydruków, o których mowa w pkt V lit. b kwestionowanej decyzji żądanie to dotyczy. Następnie organ powinien wyjaśnić, jakich składników majątkowych dotyczyły odwołania i w związku z tym w jakim zakresie kwestionowana przez Gminę Karpacz część decyzji z [...] lutego 1994 r. była objęta postępowaniem "autokontrolnym", tzn. czy w kwestionowanej części decyzja z [...] lutego 1994 r. została zmieniona, czy w ogóle nie była objęta zakresem odwołań i w związku z tym przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności winna być objęta tylko decyzja z [...] lutego 1994 r. W zależności od poczynionych ustaleń organ został zobowiązany do podjęcia dalszych czynności procesowych lub wydania rozstrzygnięcia, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.
Powyżej opisany wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną wniesioną przez Karkonoski System Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania to jest art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i zasady słusznego interesu obywateli, art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasady wyczerpującego informowania stron postępowania, a także art. 77 § 1, 80, 105 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. – mające istotny wpływ na wynik sprawy.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zwrot kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi zastrzeżeń, jednakże "takie ustalenie przebiegu postępowania" doprowadziło do wydania błędnego wyroku.
Sąd pierwszej instancji zarzucając organowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego nie przedstawił, w jaki sposób Minister dopuścił się ich naruszenia oraz nie wykazał istotności tego naruszenia.
W opinii wnoszącej skargę kasacyjną, Gmina Kowary (zapewne chodziło o Gminę Karpacz) reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, uczestniczyła w postępowaniu aktywnie, a organ nie naruszył art. 7 i 9 k.p.a.
Biorąc pod uwagę treść żądania Gminy, skarżąca Spółka podkreśliła, że w istocie roszczenie dotyczy jedynie decyzji zmienionej w drodze odwołania, a żądanie stwierdzenia nieważności winno dotyczyć decyzji zmieniającej. To prowadzi do wniosku że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczył decyzji wyeliminowanej z obrotu prawnego, a zatem działanie organu polegające na umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. było prawidłowe i nie naruszyło art. 77 i 80 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może na posiedzeniu niejawnym rozpoznać skargę kasacyjną, jeżeli jest ona oparta wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2, a strona, która wniosła skargę kasacyjną, zrzekła się rozprawy, zaś pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która jednak nie wystąpiła w niniejszej sprawie.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie mogła zostać uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzutu przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie znajdują uzasadnienia.
Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi pierwszej instancji, że nie przedstawił on, na czym polegało istotne naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie, sam nie uzasadnił zarzutów i nie wyjaśnił w jaki sposób Sąd pierwszej instancji naruszył te przepisy. W skardze kasacyjnej wskazano, tylko że "opisana w art. 7 zasada (...) została w niniejszej sprawie od początku zachowana". W odniesieniu do art. 9 k.p.a. zauważono, że w celu naruszenia wynikającej z tego przepisu zasady "organ musiałby wykazać się całkowitą ignorancją na procesową nieporadność strony", a od początku tego postępowania Gmina "działając przez profesjonalnego pełnomocnika była zaangażowana i bardzo aktywna w trakcie postępowania." Jedynym z kolei uzasadnieniem dla naruszenia art. 105 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. było wskazanie, że decyzja z [...] lutego 1994 r. była weryfikowana w trybie odwoławczym i częściowo zmieniona, a wniosek Gminy dotyczy jedynie decyzji zmienionej w drodze odwołania.
Przede wszystkim wnosząca skargę kasacyjną Spółka nie wyjaśniła, dlaczego uważa, że wniosek Gminy dotyczył jedynie decyzji zmienionej w drodze odwołania. Nie przedstawiła na podstawie jakich dokumentów, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, można tą kwestię ustalić. Właśnie brak możliwości określenia, w jakim zakresie Gmina Karpacz kwestionuje decyzję Wojewody Jeleniogórskiego z [...] lutego 1994 r. tak jak wskazania, czy kwestionowana decyzja z [...] lutego 1994 r. została zmieniona w zakresie obejmującym następnie wniosek o stwierdzenie nieważności, były podstawą uchylenia decyzji z [...] czerwca 2011 r.
Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest uzasadnienie podstaw kasacyjnych, co umożliwi dokonanie kontroli orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. art. 176 p.p.s.a.) i należyte ustosunkowanie się do zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, co oznacza również, że nie jest uprawniony do samodzielnego wyprowadzenia uzasadnienia z przedstawionych przez stronę zarzutów.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.