Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 865/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z [...] września 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2013 r.) po rozpoznaniu odwołania M. P. (dalej skarżąca) od decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2013 r.), wydanej przez Zastępcę Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Funduszu Alimentacyjnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., z upoważnienia Prezydenta Miasta R. (dalej Prezydent, organ I instancji), odmawiającej skarżącej świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskowanego na D. P. (dalej matka), utrzymało w mocy decyzję z [...] lipca 2013 r.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. odmówił skarżącej świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskowanego na D. P., wskazując jako przyczynę odmowy: 1. przekroczenie kryterium dochodowego wnioskowanego świadczenia, które wynosi 623 zł, a łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę w niniejszej sprawie wynosi 703,39 zł;
2. brak faktycznej rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zdefiniowanej w art. 3 pkt 22 z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm., dalej uśr bądź ustawa o świadczeniach rodzinnych), gdyż wnioskodawczym w chwili zaliczenia matki do I grupy inwalidów (4 lutego 2004 r.) była osobą czynną zawodowo.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca podnosząc, że jest niezasadna i nie ma pokrycia w Konstytucji, Kodeksie cywilnym, stanie faktycznym i wymiarze etycznym. Wniosła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego, które miała przyznane bezterminowo i o odprowadzenie składki emerytalno-rentowej od dnia 1 września 2009 r., czyli z dniem otrzymania pierwszej decyzji.
Kolegium rozpoznając sprawę ustaliło i zważyło, co następuje
Skarżąca dnia 28 maja 2013 r. złożyła w MOPS w Radomiu wniosek wraz z wymaganymi załącznikami o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką. Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, Prezydent stwierdził, że łączny miesięczny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę wyniósł 703,39 zł, co przekracza kryterium dochodowe o kwotę 80,39 zł. W niniejszej sprawie nie miała miejsca faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zdefiniowanej w art. 3 pkt 22 uśr, gdyż skarżąca w chwili zaliczenia matki do I grupy inwalidów (4 lutego 2004 r.) była osobą czynną zawodowo.
Zasady nabywania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego regulują przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r., poz. 3, dalej rozporządzenie).
Kolegium wskazało, że w myśl art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548, dalej nowelizacja grudniowa, ustawa zmieniająca bądź uzuśr), osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. Wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1 (art. 11 ust. 3 uzuśr).
Niezależnie zatem, czy osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy pobierała świadczenie pielęgnacyjne, czy też występuje o to świadczenie po raz pierwszy, dla uzyskania zasiłku musi spełnić wymogi określone przepisami obecnie obowiązującymi.
Zgodnie z art. 16a ust. 1 uśr, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529, dalej kro) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 uśr, czyli kwoty 623 zł (art. 16a ust. 2 uśr).
W przypadku gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym, specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje (art. 16a ust. 3 uśr). Tylko łączne spełnienie powyższych przesłanek uprawnia daną osobę do nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego - gdy nie zachodzi żadna z okoliczności wymienionych w art. 16a ust. 8 uśr. Art. 3 pkt 1 uśr stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2010 r. nr 51, poz. 307 ze zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, oraz inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych.
Kolegium wskazało, że na gruncie ustawy dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny (art. 3 pkt 2 uśr), a dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b (art. 3 pkt 2a uśr). W niniejszej sprawie rokiem bazowym (poprzedzającym okres zasiłkowy) jest 2011 r. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że w jej okolicznościach nie wystąpił dochód utracony oraz dochód uzyskany.
Zgodnie z art. 16a ust. 4 pkt 2 uśr, za dochód rodziny pełnoletniej osoby wymagającej opieki, o którym mowa w art. 16a ust. 2 uśr, uważa się dochód następujących członków rodziny: osoby wymagającej opieki, małżonka osoby wymagającej opieki, osoby, z którą osoba wymagająca opieki wychowuje wspólne dziecko, pozostających na utrzymaniu osób, o których mowa w lit. a-c, dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia - z tym że do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.
W rozpoznawanej sprawie ustalono, że na łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w 2011 r. składa się dochód netto D. P., podlegający opodatkowaniu na zasadach ogólnych: 19.709,38 zł (dochód brutto zgodnie z zaświadczeniem urzędu skarbowego) - 1.773,84 zł (składka na ubezpieczenie zdrowotne zgodnie z oświadczeniem matki z 19 maja 2013 r., o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 5 lit. d w związku w § 7 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia) - 1.054 zł (należny podatek zgodnie z zaświadczeniem urzędu skarbowego) = 16.881,54 zł. Zatem miesięczny łączny dochód ww. rodziny stanowi kwotę 1.406,80 zł (16.881,54 zł: 12 miesięcy), zaś dochód na osobę wynosi 703,40 zł (1.406,80 zł: 2 osoby - rodzina D. P. liczy jedną osobę, a rodzina M. P. też liczy jedną osobę) i przekracza kryterium dochodowe (623,00 zł) o kwotę 80,40 zł tj. o kwotę większą niż najniższy zasiłek (77,00 zł).
Niezależnie od powyższego Kolegium zauważyło, że okoliczność, że skarżąca w chwili zaliczenia matki do I grupy inwalidów (4 lutego 2004r.) była osobą czynną zawodowo, nie przesądza jeszcze sama w sobie o tym, że w niniejszej sprawie nie miała miejsca faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zdefiniowanej w art. 3 pkt 22 uśr. W ocenie Kolegium przesłanka ta może być spełniona także wtedy, gdy osoba na której ciąży obowiązek alimentacyjny rezygnuje z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki w okresie po uzyskaniu przez osobę wymagającą takiej opieki odpowiedniego orzeczenia wskazanego w art. 16a ust. 1 uśr, gdyż np. od dnia uzyskania takiego orzeczenia przez pewien okres opiekę sprawowała inna osoba, która ze względu na różne sytuacje życiowe nie mogła jej świadczyć dalej i konieczne było podjęcie opieki przez inną osobę, która dopiero wtedy zmuszona była do rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Bardzo ważne znaczenie będzie miało jednak dokładne wyjaśnienie tej kwestii, co należy ustalić indywidualnie w każdym postępowaniu.
Zdaniem SKO, w niniejszej sprawie bezsporne wyjaśnienie tej kwestii nie ma wpływu na wynik rozstrzygnięcia, bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy nie spełniona została jedna z wymaganych (koniecznych) przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. kryterium dochodowe zostało przekroczone. Kryteria dochodowe określone w ustawie, od których uzależnione jest przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, są bezwzględnie obowiązujące i nie pozwalają na uznaniowe rozstrzygnięcie sprawy, mając na przykład na względzie zaistniałą trudną sytuację finansową, społeczną, czy też np. prawną strony. Żadne inne niż określone w ustawie kryteria nie mogą decydować o przyznaniu przedmiotowego świadczenia.
Odnosząc się do odwołania skarżącej Kolegium wyjaśniło, że z dniem 1 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa zmieniająca, na mocy której znowelizowano przepisy dotyczące świadczeń przyznawanych z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną. W myśl art. 11 ust. 1 uzuśr, osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych.
Wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1 (art. 11 ust. 3 uzuśr). Niezależnie, czy osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy pobierała świadczenie pielęgnacyjne, czy występuje o to świadczenie po raz pierwszy, dla uzyskania zasiłku musi spełnić wymogi określone przepisami obecnie obowiązującymi. Dotychczasowe świadczenie pielęgnacyjne, uregulowane w art. 17 uśr przysługuje obecnie, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy). Świadczenie, o które może ubiegać się osoba sprawująca opiekę na osobą niepełnosprawną, której niepełnosprawność powstała w innym czasie, to specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym mowa w art. 16a uśr.
Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji w piśmie z 13 sierpnia 2013 r., przy którym przekazał odwołanie poinformował, że odprowadził do ZUS za skarżącą składkę na ubezpieczenie emerytalne i rentowe za okres od 1 września 2009 r. do 30 czerwca 2013 r., o czym poinformował zainteresowaną pismem z 25 czerwca 2013 r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z [...] września 2013 r. wniosła skarżąca. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów Konstytucji RP i art. 3 kpc. Wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja pozbawiła ją prawa do zasiłku pielęgnacyjnego jaki otrzymywała od wielu lat na jej matkę. Stan zdrowia matki wymaga stałej opieki i nie jest możliwe podjęcie przez skarżącą jakiegokolwiek zatrudnienia. W praworządnym państwie cała ta sytuacja nie miała by prawa zaistnieć. Zgodnie z obowiązująca zasadą nie odbiera się tego co już zostało przyznane bezterminowo. W zasadzie sam fakt konieczności złożenia przez skarżącą nowego wniosku w sytuacji, gdy już miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne, zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy jest paradoksem i jest niezgodne z ustawą zasadniczą Rzeczpospolitej Polskiej. Łamie to w sposób ewidentny prawo ochrony praw słusznie nabytych, zagwarantowane w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Niezgodne jest także z artykułem 3 kpc, który mówi o nie działaniu prawa wstecz, chyba, że na korzyść obywatela. Cała ta sytuacja nie ma pokrycia w Konstytucji, w Kodeksie cywilnym, w stanie faktycznym i w wymiarze etycznym.
W odpowiedzi na skargę SKO w Radomiu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.
Zasadnicze przesłanki uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego określa art. 16a ust. 1, warunki dodatkowe dotyczące dochodu rodziny zawarte zostały w ust. 2-5, a okoliczności wyłączające uzyskanie specjalnego zasiłku opiekuńczego wyliczone zostały w ust.
8. Zgodnie z art. 16a ust. 1 uśr, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i poz. 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Wobec powyższego przesłankami warunkującymi przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego są: konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną; istnienie wobec tej osoby obowiązku alimentacyjnego po stronie ubiegającej się o przyznanie świadczenia; rezygnacja przez tę osobę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki.
Rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16a ust. 1 uśr, to sytuacja, w której wnioskodawca z własnej woli zaprzestaje wykonywania czynności zarobkowych wymienionych w art. 3 pkt 22 uśr. Zakończenie stosunku prawnego zatrudnienia lub innego stanu pracy zarobkowej winno być podyktowane zamiarem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, związaną z ubiegającym się o świadczenie, o którym mowa, węzłem obowiązku alimentacyjnego. Nadto stan zdrowia osoby, nad którą opieka ma być sprawowana sprawia, że osoba ta bezwzględnie wymaga opieki.
Istota sporu sprowadzała się do dwu kwestii: 1. oceny spełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z ust. 1 art. 16a uśr i związku tej rezygnacji z zatrudnienia z koniecznością sprawowania opieki nad matką;
- 2. kryterium dochodowego.
Bezspornie na skarżącej, jako córce osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ciąży zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny.
Jako przyczynę odmowy przyznania dochodzonego świadczenia organy orzekające w sprawie zgodnie uznały, że pozostawanie przez skarżącą osobą bezrobotną, która od ponad 4 lat nie podejmowała zatrudnienia, nie może być uznane za rezygnację z zatrudnienia w celu sprawowania opieki.
W związku z tym Sąd zauważył, odwołując się do orzecznictwa, że istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, by opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki winno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy. Sąd przywołał definicję osoby bezrobotnej zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674), zgodnie z którą osobą posiadającą taki status jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Zdaniem Sądu, osoba taka w sytuacji powstania konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny rezygnuje z gotowości do pracy, a zatem również z potencjalnej pracy, którą mogłaby wykonywać w sytuacji zaproponowania jej zatrudnienia przez organ zatrudnienia, jeżeli dysponuje on ofertami pracy.
Potencjalna możliwość zatrudnienia nie jest tożsama z trwającym zatrudnieniem, z którego, w myśl art. 16a uśr osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy musiałaby zrezygnować. Nie można uznać a priori, że w przypadku osoby bezrobotnej nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia o jakiej mowa w powołanym przepisie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym w sprawach dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego utrwalił się pogląd, że nie każda rezygnacja i niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. Zarówno rezygnacja jak i niepodejmowanie zatrudnienia musi być zatem wyłącznie spowodowane koniecznością sprawowania opieki, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym, ugruntowane było stanowisko dopuszczające możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie bezrobotnej, jeśli zachodził wyraźny i bezpośredni związek czasowy między rezygnacją z podjęcia zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą najbliższą (wyrok NSA z: 24.10.2008 r., I OSK 1758/07; 7.7.2011 r., I OSK 437/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ustawodawca w art. 16a uśr, w jego aktualnym brzmieniu, wiąże okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem konieczności sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie wprowadzając pojęcia "aktualnej", czy też "obecnej" rezygnacji z zatrudnienia. Specjalny zasiłek opiekuńczy ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoim obywatelem.
W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca w chwili wystąpienia z wnioskiem o przyznanie zasiłku nie pozostawała w zatrudnieniu, gdyż od 2009 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne przyznane jej na podstawie art. 17 uśr w brzmieniu wówczas obowiązującym, gdy przesłanką przyznania tego zasiłku była rezygnacja z zatrudnienia lub niepodejmowanie zatrudnienia.
W obecnie obowiązującym stanie prawnym, gdzie w art. 16a uśr przesłanką przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia, brak jest literalnego wskazania różnorzędnej (w poprzednim stanie prawnym) z rezygnacją z zatrudnienia przesłanki w postaci nie podejmowania zatrudnienia. Należy jednak mieć na uwadze, że wobec osób, które przed datą wejścia w życie znowelizowanych przepisów ustawy oświadczeniach rodzinnych szczególnie w zakresie przepisów art. 16a i art. 17, otrzymywały świadczenie pielęgnacyjne, przesłanka rezygnacji z zatrudnienia nie powinna być rozumiana odmiennie, niż przed nowelizacją.
Osoby, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na mocy poprzednich przepisów nie mogą zrezygnować faktycznie z zatrudnienia, ani nawet ze statusu bezrobotnego, bowiem uniemożliwia im to fakt pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby takie ze względu na konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, byłyby w gorszej sytuacji, niż osoby, które pierwszy raz występują o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w aktualnie obowiązującym stanie prawnym.
Brak w art. 16a uśr w obecnym brzmieniu słów "nie podejmuje zatrudnienia", wymienionych w art. 17 ust. 1a pkt 3 w brzmieniu obowiązującym w 2012 r. (dotyczącym przyznanego wcześniej skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego) nie pozwala na przyjęcie, że przesłanka braku zatrudnienia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną określona w obecnym art. 16a ustawy jest zasadniczo różna od analogicznej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1a ustawy w brzmieniu obowiązującym w 2012 r., a należy zauważyć, że wtedy organ odwoławczy przyznał świadczenie pielęgnacyjne.
W ocenie Sądu I instancji byłoby fikcją wymaganie od osoby ubiegającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy, zwłaszcza takiej, które miała wcześniej przyznane świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1a uśr w brzmieniu obowiązującym w 2012 roku, by w celu uzyskania zasiłku opiekuńczego na podstawie art. 16a uśr w brzmieniu obecnie obowiązującym zatrudniała się po to tylko, by z tego zatrudnienia zrezygnować dla spełnienia zawężająco rozumianej przesłanki rezygnacji z zatrudnienia określonej w art. 16a ust. 1 ustawy.
Pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 uśr, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel tego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej.
Pozostawanie przez opiekuna w okresie powstania niepełnosprawności podopiecznego jak i przejściowe podejmowanie przez opiekuna zatrudnienia w okresie trwania niepełnosprawności podopiecznego, co do zasady nie stanowią przeszkody w uznaniu, że zachodzą przesłanki do przyznania zasiłku określone w art. 16a uśr.
W świetle powyższej wykładni nie można uznać, że w przypadku osoby bezrobotnej nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 uśr.
Za właściwą Sąd I instancji uznał dokonaną przez organy ocenę sytuacji dochodowej w niniejszej sprawie. W rezultacie prawidłowość wyliczeń przedstawionych w decyzjach organów obu instancji nie została skutecznie podważona, a ponieważ obrazują one przekroczenie kryterium dochodowego, uprawniającego do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, to odmowa przyznania tego świadczenia była zgodna z prawem. Sąd wskazał, że z uwagi na fakt, że kwota przekroczenia kryterium dochodowego – 80,39 zł, przewyższa kwotę odpowiadającą najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany (77 zł), w przedmiotowej sprawie nie mogła mieć zastosowania regulacja określona w art. 16a ust. 3 uśr.
W tym stanie sprawy, mimo spełnienia przesłanki sprawowania stałej opieki nad krewnym, legitymującym się znacznym stopniem niepełnosprawności oraz możliwości pozytywnej interpretacji przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania tej opieki, specjalny zasiłek opiekuńczy skarżącej nie przysługuje. Nie została bowiem spełniona ustawowa przesłanka z art. 16a ust. 2 uśr, warunkująca przyznanie przedmiotowego świadczenia, tj. kryterium dochodowe.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wywiodła M. P. reprezentowana przez pełnomocnika adw. P. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie art. 16a uśr przez jego zastosowanie, gdy w dacie wyrokowania nie obowiązywał art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej ustawę z dnia 7 grudnia 2012 r. (Dz. U. 2012 r., poz. 1548) będący podstawą dokonania ponownej oceny kryteriów przyznania świadczenia pielęgnacyjnego M. P., co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy orzeczenia z [...] września 2013 r.
Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ppsa pełnomocnik wniósł o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie;
- 2. zasądzenie kosztów procesu, w tym zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Zarzut naruszenia art. 16a uśr przez jego zastosowanie okazał się nieusprawiedliwiony. Autor skargi kasacyjnej wyprowadził wniosek o konieczności uchylenia decyzji z 2 września 2013 r. i ewentualnego umorzenia postępowania w sprawie (s. 4 skargi kasacyjnej), wobec niezgodności z Konstytucją art. 11 ust. 1 i 3 nowelizacji grudniowej. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, że przywołuje wybrane fragmenty uzasadnienia wyroku K 27/13, a nadto pominął te fragmenty uzasadnienia tego wyroku, które czyniły nieuzasadnionym postulowane w skardze kasacyjnej rozwiązanie.
Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., K 27/13 (OTK-A 2013/9/134, dalej wyrok K 27/13) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych ustaw (Dz. U. poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy Trybunał Konstytucyjny wskazał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustalane w decyzji administracyjnej na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, było prawem podmiotowym jednostki chronionym konstytucyjnie. Nabycie prawa polegało na jego przyporządkowaniu konkretnemu podmiotowi, który spełniał wymogi ustawowe. Trybunał Konstytucyjny uznał, że w tej sprawie doszło do ingerencji w prawa nabyte części dotychczasowych beneficjentów systemu świadczeń opiekuńczych. Wygaśnięcie ex lege decyzji administracyjnej przyznającej świadczenie pielęgnacyjne spowodowało, że ustał (od chwili wygaśnięcia) obowiązek wypłacania przez państwo tego świadczenia na przyszłość i nie zaktualizowały się przesłanki uzyskania żadnego innego substytucyjnego świadczenia, które adekwatnie rekompensowałoby utratę dotychczasowych uprawnień.
Zaskarżone przez RPO przepisy pociągnęły niekorzystne skutki dla osób, które nabyły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ale wskutek nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych nie spełniają już, post factum, przesłanek uprawniających do nabycia prawa do nowego świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego (cz. III pkt 7 uzasadnienia wyroku K 27/13). Wprowadzenie nowelizacją grudniową m.in. art. 16a ust. 2 uśr, zawierającego kryterium dochodowe, doprowadziło Trybunał Konstytucyjny do uznania, że "w okolicznościach tej sprawy doszło do naruszenia praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą" (cz.
III pkt 9 uzasadnienia wyroku K 27/13). Trybunał podkreślił, że zaskarżone przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne. Naruszyły tym samym bezpieczeństwo prawne uprawnionych, a w sposób pośredni również bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi. Trybunał Konstytucyjny podzielił pogląd RPO, że "pułapka prawna" polega w tej sprawie na tym, że obywatel, opierając się na ustanowionych przez ustawodawcę przesłankach uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i działając w zaufaniu do stabilności przepisów prawa, dokonał istotnych wyborów życiowych, nie podejmując pracy zarobkowej lub rezygnując z zatrudnienia, a następnie - w rezultacie wygaśnięcia z mocy prawa decyzji uprawniającej do świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie niespełniania nowych warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, czy choćby specjalnego zasiłku opiekuńczego - utracił prawo do pobierania świadczenia i nie jest w stanie, ze względu na wcześniejszą rezygnację i trudną sytuację na rynku pracy, uzyskać ponownie zatrudnienia.
Jak wynika z art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej, decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach wygasły 1 lipca 2013 r. z mocy prawa. W obowiązujących przepisach nie została przewidziana żadna procedura ani wskazany organ władzy publicznej właściwy do orzekania o ewentualnym "przywróceniu" prawa do tego świadczenia. Jest to o tyle naturalne, że skutki art. 11 ust. 3 uzuśr nastąpiły ex lege i nie były uzależnione od wydania aktów stosowania prawa czy przeprowadzenia postępowań w indywidualnych sprawach świadczeniobiorców (zatem błędnie skarżąca w skardze podniosła "że zaskarżona decyzja pozbawiła ją prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, jaki otrzymywała od wielu lat na matkę"). Zrealizowanie wyroku Trybunału będzie wymagało zmiany prawa. Sam wyrok Trybunału nie tworzy ani roszczeń o wypłatę utraconych korzyści za okres po 30 czerwca 2013 r., ani nie daje podstaw do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, które przewiduje obowiązująca ustawa o świadczeniach rodzinnych.
Wynika to z tego, że - zgodnie z wnioskiem RPO - wyrok Trybunału dotyczył norm prawa intertemporalnego, które w dodatku zmaterializowały się już w dniu orzekania przez sąd konstytucyjny, a nie przepisów, które określały nowe przesłanki nabycia świadczeń. Przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją wymaga interwencji ustawodawcy, który winien wprowadzić stosowne korekty np. do ustawy o świadczeniach rodzinnych, w celu wyeliminowania niekonstytucyjności mającej źródło w art. 11 ust. 1 i 3 uzuśr. Wraz z upływem czasu ta niekonstytucyjność będzie powodowała narastanie negatywnych następstw dla osób pozbawionych świadczeń pielęgnacyjnych, co winno skłaniać podmioty dysponujące prawem inicjatywy ustawodawczej do podjęcia prac legislacyjnych bez zbędnej zwłoki (cz. III pkt 9, 10 uzasadnienia wyroku K 27/13).
Trybunał Konstytucyjny przyjął, że celem wniosku RPO była regulacja intertemporalna zawarta w ustawie zmieniającej (w dniu orzekania przez Trybunał jej treść została już "skonsumowana", a okres przejściowy zaplanowany na jej podstawie minął; wygaszenie decyzji administracyjnych przyznających świadczenie pielęgnacyjne nastąpiło po upływie 30 czerwca 2013 r.), nie były zaś przepisy prawa materialnego ustawy o świadczeniach rodzinnych określające przesłanki nabycia świadczenia pielęgnacyjnego, zmodyfikowane przez art. 1 pkt 4 i 5 uzuśr. W sprawie K 27/13 Trybunał nie wypowiadał się o zgodności z Konstytucją elementów mechanizmu prawnego przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych pro futuro (ustanowionego ustawą zmieniającą). Nie odnosił się do poprawności nowych, bardziej restrykcyjnych w porównaniu ze stanem dotychczasowym kryteriów uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Ta problematyka jest niewątpliwie powiązana merytorycznie z regulacją przepisów przejściowych ustawy zmieniającej, niemniej - ze względu na reguły rządzące kontrolą konstytucyjności prawa, w tym zasadę skargowości - nie mogła być przedmiotem badania w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem RPO. Kontrola przepisów intertemporalnych, kiedy przewidziane w nich czynności zostały zrealizowane, a nie materialnoprawnej podstawy odmowy przyznania nowych świadczeń, w zasadniczy sposób wpływa na potencjalne skutki wyroku Trybunału. Okoliczności badanej sprawy przesądzają, że jedynie w wypadku ewentualnego orzeczenia o niezgodności przepisów prawa materialnego (nieobjętych zaskarżeniem RPO), osoby, których sytuacja została ukształtowana na ich podstawie, mogłyby skorzystać z instytucji sanacyjnych, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji i operacjonalizujących tę normę odpowiednich regulacjach ustawowych.
Wzruszenie aktów stosowania prawa po wyroku Trybunału o niezgodności normy intertemporalnej, zwłaszcza gdy przewidziany w jej treści mechanizm prawny zakładał wygaszenie decyzji administracyjnych ex lege, nie jest możliwe. W takich warunkach wykonanie negatywnego wyroku Trybunału zawsze będzie wymagało interwencji legislacyjnej ustawodawcy (cz. III pkt 2, 10 uzasadnienia wyroku K 27/13).
Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 (OTK-A 2014/9/104, dalej wyrok K 38/13) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 16a ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, 1623 i 1650 oraz z 2014 r. poz. 559 i 567) jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu wyroku K 38/13 Trybunał podniósł, że jednym z głównych założeń zmian legislacyjnych wprowadzonych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548, ze zm.) było dostosowanie systemu pomocy udzielanej rodzinom do możliwości finansowych państwa. Chodziło o takie ukształtowanie przesłanek przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, by przysługiwało ono rodzicom dzieci niepełnosprawnych, którzy rzeczywiście sprawują nad nimi opiekę (uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej, druk sejmowy 724/VII kadencja, s. 1-3).
Zmiany odnoszące się do świadczeń opiekuńczych polegały na wprowadzeniu nowego świadczenia - specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego (art. 16a uśr). Zasiłek miał - z założenia - przysługiwać osobom, które nie spełniały nowych kryteriów przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Beneficjentami specjalnego zasiłku opiekuńczego stały się osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Istotnym elementem konstrukcji specjalnego zasiłku opiekuńczego jest uzależnienie możliwości ubiegania się o to świadczenie od spełnienia kryterium dochodowego (art. 16a ust. 2 uśr).
Zastosowanie tego kryterium, odnoszącego się do łącznych dochodów dwu rodzin - osoby sprawującej opiekę i osoby wymagającej opieki, miało służyć wprowadzeniu możliwie najbardziej racjonalnych zasad przyznawania tego świadczenia oraz ustalenia dochodu w sposób odpowiadający rzeczywistości (uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej, druk sejmowy 724/VII kadencja, s. 6-7; cz. III pkt 3.3 uzasadnienia wyroku K 38/13).
Pomoc udzielana przez władze publiczne osobom niepełnosprawnym, realizowana w kontekście zadań państwa określonych w art. 69 Konstytucji, ma - z założenia - charakter częściowy. Dotyczy to także tej formy pomocy, jaką stanowią świadczenia finansowe. Specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym mowa w art. 16a ust. 1 uśr, należy postrzegać jako formę subsydiarnego wsparcia udzielanego przez państwo pewnej kategorii opiekunów osób niepełnosprawnych. Subsydiarny charakter świadczeń rodzinnych, w tym także świadczeń opiekuńczych, podkreślał Trybunał Konstytucyjny w dotychczasowym orzecznictwie (wyroki z: 22.7.2008 r., P 41/07, OTK-A 2008/6/109, cz. III, pkt 4.3; 20.12.2012 r., K 28/11, OTK-A 2012/11/ 137, cz. III, pkt 3). Ustalenia te, wskazujące na komplementarność roli państwa w sferze przyznawania pomocy finansowej rodzinom, należy odnosić analogicznie do badanego w tej sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego, który stanowi element świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawcę (art. 2 pkt 2 uśr).
W tym kontekście nie można oczekiwać - powołując się na brzmienie art. 69 Konstytucji - że wsparcie finansowe przyznawane przez państwo zostanie ukształtowane w taki sposób, by stało się dla jego beneficjentów podstawowym źródłem zaspokojenia wydatków związanych z koniecznością zapewnienia opieki i pomocy osobom niepełnosprawnym, niezdolnym do samodzielnej egzystencji. Dopuszczalne jest posłużenie się przez ustawodawcę przesłankami różnicującymi dostępność tej formy pomocy, co może w efekcie wiązać się z jej ograniczeniem na podstawie kryterium dochodu (cz. III pkt 4.3 uzasadnienia wyroku K 38/13).
Art. 16a ust. 2 uśr wprowadza warunek, który eliminuje z grona uprawnionych do zasiłku pewną część opiekunów osób niepełnosprawnych. Przepis ten ma zatem charakter ograniczający grupę beneficjentów. Ograniczenie to opiera się na kryterium dochodowym, a to sprawia, że pomoc przekazywana w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego trafia wyłącznie do tych opiekunów, których dochody nie przekraczają limitu wyznaczonego przez ustawodawcę. Chodzi tu - zgodnie z art. 16a ust. 2 uśr - o dochody rodziny osoby sprawującej opiekę i rodziny osoby wymagającej opieki. Ich łączny dochód brany jest pod uwagę podczas określania grupy beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zdaniem Trybunału, wprowadzenie tej przesłanki nie może być uznane za przypadkowe, a przez to arbitralne, ponieważ ma swoje konstytucyjne uzasadnienie.
Specjalny zasiłek opiekuńczy jest formą pomocy przyznawanej przez państwo osobom niepełnosprawnym. Jakkolwiek sposób ukształtowania tego świadczenia wskazuje, że punktem odniesienia ustawodawcy decydującego o przyznaniu pomocy w tym wypadku jest rodzina. Mówiąc konkretniej chodzi tu o rodzinę, która znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, o czym świadczy jej niski dochód. Przyznanie pomocy właśnie tej grupie beneficjentów, z jednoczesnym pominięciem rodzin o nieco lepszej kondycji finansowej, wpisuje się w kontekst art. 71 ust. 1 zdania drugiego Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem prawo do szczególnej pomocy władz publicznych przysługuje rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej. Nawiązując do wcześniejszej części art. 71 ust. 1 Konstytucji, można powiedzieć, że państwo winno - jako istotny kierunek swoich działań w sferze społecznej i gospodarczej - uwzględniać dobro każdej rodziny.
Szczególnej pomocy należy udzielać rodzinom mającym m.in. trudności materialne (wyrok z 8.7.2014 r., P 33/13, OTK-A 2014/7/70, cz. III, pkt 8). W tym konkretnym aspekcie Trybunał podkreślił, że Konstytucja nie określa konkretnej formy wsparcia rodzin, a tym bardziej nie wspomina o wysokości ewentualnej pomocy finansowej. Posługuje się jednak wyraźnie kryterium majątkowym, jako przesłanką uzasadniającą specjalne traktowanie pewnej kategorii rodzin - tych, które potrzebują wsparcia z uwagi na sytuację, w jakiej się znajdują. Zastosowanie przez ustawodawcę w art. 16a ust. 2 uśr kryterium dochodu danej rodziny, jako przesłanki ubiegania się o wsparcie finansowe państwa, nie może być zatem - w świetle powołanego przepisu Konstytucji - traktowane jako przypadkowe.
W obecnych warunkach społecznych coraz większe znaczenie mają dochody, których źródłem jest zgromadzony majątek. W tym kontekście posługiwanie się przez ustawodawcę kryterium dochodu rodziny winno odnosić się do całokształtu sytuacji majątkowej, nie zaś samych dochodów. Nawiązanie wyłącznie do dochodów z pracy najemnej, chociaż stanowią one zasadnicze źródło przysporzeń, jest niewystarczające i trudne do przyjęcia w perspektywie zasady sprawiedliwości społecznej. Może przy tym utrudniać adekwatną ocenę sytuacji majątkowej rodziny mającej być beneficjentem świadczeń finansowanych przez całe społeczeństwo. Ustawodawca winien ostrożnie posługiwać się kryterium dochodu rozumianego jako nowe środki finansowe, w oderwaniu od oceny całokształtu sytuacji majątkowej tego, kto domaga się przysporzeń pieniężnych od społeczeństwa. Regulacja taka może bowiem kolidować z zasadą sprawiedliwości. Konieczność uwzględniania całokształtu sytuacji majątkowej rodziny pełni istotną funkcję ochronną.
Umożliwia dokonanie realnej oceny sytuacji finansowej także wówczas, kiedy mimo utrzymania dochodów na tym samym poziomie, rodzina traci - np. na skutek zdarzeń losowych - pozostałe składniki majątkowe. W takim wypadku adekwatna ocena sytuacji finansowej możliwa jest wyłącznie przy uwzględnieniu wszystkich źródeł finansowania oraz całego majątku pozostającego w dyspozycji danej rodziny (cz. III pkt 5.3 uzasadnienia wyroku K 38/13).
Przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego osobom legitymującym się niskimi dochodami - zgodnie z limitem wyznaczonym przez ustawodawcę - oznacza ograniczenie prawa do tego świadczenia tylko dla tych, którzy - w ocenie ustawodawcy - znajdują się w trudnej sytuacji i szczególnie potrzebują wsparcia. Rozstrzygnięcie to jest zgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej. Przyjęcie odmiennego stanowiska musiałoby się wiązać z akceptacją tezy, że wsparcie finansowe pochodzące z budżetu państwa winno przysługiwać wszystkim, którzy zrezygnowali z pracy zawodowej i opiekują się najbliższymi osobami niepełnosprawnymi, niezależnie od ich statusu materialnego. Brak jest ustrojowego uzasadnienia takiego stanowiska na poziomie konstytucyjnym. Istotne znaczenie ma sam charakter pomocy przyznawanej w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że ochrona rodziny nie sięga tak daleko, by państwo mogło zwolnić osoby odpowiedzialne za jej sytuację od obowiązku troski i starań o utrzymanie rodziny.
Rola państwa jest pomocnicza. Komentując charakter świadczenia pielęgnacyjnego, Trybunał zaznaczał - a pogląd ten należy odnieść także do specjalnego zasiłku opiekuńczego - że jest ono subsydiarną formą pomocy rodzinie (wyrok: P 41/07, cz. III, pkt 4.3; K 28/11, cz. III, pkt 3). Subsydiarność pomocy udzielanej przez państwo osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny oznacza, że wsparcie - z istoty rzeczy - ma charakter uzupełniający (cz. III pkt 5.4 uzasadnienia wyroku K 38/13).
Rozwiązanie zastosowane w art. 16a ust. 2 uśr różnicuje sytuację prawną w grupie podmiotów podobnych, którą tworzą osoby określone w art. 16a ust. 1 uśr. Uzależnia bowiem możliwość ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy od spełnienia kryterium dochodowego obliczanego z uwzględnieniem łącznych dochodów rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, rozwiązanie to - mimo że wprowadza ograniczenie w odniesieniu do pewnej kategorii podmiotów podobnych - ma uzasadnienie z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). Odpowiada również treści art. 71 ust. 1 zdania drugiego Konstytucji, który umożliwia ustawodawcy odmienne traktowanie rodzin w trudnej sytuacji materialnej.
Istotnym argumentem wskazującym na dopuszczalność posłużenia się wyjątkiem od zasady równego traktowania było dążenie do racjonalizacji wydatków budżetowych z tytułu świadczeń opiekuńczych. Trybunał w dotychczasowym orzecznictwie wskazywał, że wprowadzanie unormowań będących elementem zabezpieczenia społecznego winno uwzględniać kondycję finansów publicznych. Nałożony na ustawodawcę obowiązek urzeczywistnienia gwarancji konstytucyjnych nie może być rozumiany jako nakaz maksymalnej rozbudowy systemu świadczeń (wyrok z: 29.5.2012 r., SK 17/09, OTK-A 2012/5/53, cz. III, pkt 5.2.7; 19.12.2012 r., K 9/12, OTK-A 2012/11/136, cz. III, pkt 4.3.8; 25.2.2014 r., SK 18/13, OTK-A 2014/2/ 14, cz. III, pkt 2; P 33/13, cz. III, pkt 8).
Jednym z podstawowych założeń zmian w systemie świadczeń opiekuńczych, jakie nastąpiły w ustawie zmieniającej, było zracjonalizowanie liczby osób uzyskujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego oraz wydatków budżetowych na ten cel, które w latach 2010-2012 wzrosły łącznie o ponad 3,3 mld zł. Dążenie do obniżenia wydatków budżetowych związanych z wypłacaniem świadczeń rodzinnych, w tym świadczeń opiekuńczych należy uznać za cel mający swoje konstytucyjne uzasadnienie. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że zachowanie równowagi budżetowej oraz właściwego stanu finansów publicznych jest wartością konstytucyjną (m.in. wyrok z: 12.12.2012 r., K 1/12, OTK-A 2012/11/134, cz. III, pkt 1.3; 19.12.2012 r., K 9/12, cz. III, pkt 6.1.22; 15.7.2013 r., K 7/12, OTK-A 2013/6/76, cz. III, pkt 8.5). Konieczność zachowania tych wartości wyznacza jednocześnie granice urzeczywistniania wyrażonych w Konstytucji praw i gwarancji socjalnych, stanowiąc samodzielną przesłankę uzasadniającą ich ograniczenie (wyrok z 7.9.2004 r., SK 30/03, OTK-A 2004/8/82, cz.
III, pkt 3). Zastosowanie kryterium dochodowego, uwzględniającego - w myśl art. 16a ust. 2 uśr - łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki - nie jest arbitralne. Jest ono adekwatne do osiągnięcia podstawowego celu ustawodawcy, jakim miało być zracjonalizowanie liczby świadczeniobiorców, a co za tym idzie najprawdopodobniej zmniejszenie wydatków budżetowych z tytułu świadczeń opiekuńczych.
Rozwiązanie przyjęte w art. 16a ust. 2 uśr odnosi się zatem do tej wartości konstytucyjnej, jaką stanowi zachowanie równowagi budżetowej oraz właściwego stanu finansów publicznych. Jest to rozwiązanie proporcjonalne oraz racjonalne. Kryterium zastosowane przez ustawodawcę ma charakter obiektywny i prowadzi do osiągnięcia zakładanego celu. W tym stanie rzeczy Trybunał uznał kwestionowany art. 16a ust. 2 uśr za zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji (cz. III pkt 6.2 uzasadnienia wyroku K 38/13).
W kontrolowanej sprawie nie zachodziły jakiekolwiek wątpliwości co do tego, że skarżąca nie nadużywała prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w okresie od 1 września 2009 r. do 30 czerwca 2013 r., sprawując osobiście opiekę nad matką. Nie zachodzą uzasadnione wątpliwości co do wyraźnego i bezpośredniego związku czasowego między rezygnacją przez skarżącą z podjęcia zatrudnienia a koniecznością opieki nad matką. Kolegium trafnie wskazywało, że "bardzo ważne znaczenie będzie miało dokładne wyjaśnienie tej kwestii, co należy ustalić indywidualnie w każdym postępowaniu", jednak błędnie uznało, że w niniejszej sprawie bezsporne wyjaśnienie tej kwestii nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, z uwagi na niespełnienie kryterium dochodowego (s. 4-5 uzasadnienia decyzji z [...] września 2013 r.). Badanie tej kwestii w przypadku skarżącej nie było konieczne także dlatego, że na skutek prawomocnej decyzji o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 września 2009 r. skutkowało prekluzją stanu faktycznego w tej materii.
Trafnie Sąd I instancji przyjął, że skoro skarżąca w okresie od 1 września 2009 r. do 30 czerwca 2013 r. opiekowała się matką, to nie sposób wymagać od skarżącej rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź nie podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 16a ust. 1 zarówno w brzmieniu pierwotnym, jak i w brzmieniu nadanym art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów Dz. U. z 2014 r., poz. 567, zm. 2015, poz. 1240, dalej uzo).
Trafny jest pogląd zaprezentowany w zaskarżonym wyroku, że jedyną usprawiedliwioną przesłanką odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w kontrolowanej sprawie jest przekroczenie kryterium dochodowego z ust. 2 art. 16a uśr. Ustawodawca wymogu spełnienia kryterium dochodowego z art. 16a ust. 2 uśr nie zniósł w kolejnych pięciu nowelizacjach ustawy o świadczeniach rodzinnych, mimo że dokonał zmian w art. 16a uśr (w tym art. 17 pkt 1 lit. a, b, pkt 4, art. 25, art. 26 uzo).
Mimo że autor skargi kasacyjnej postulował "odstąpienie od ścisłej litery prawa na rzecz zasad demokratycznego państwa prawa a co za tym idzie norm sprawiedliwości społecznej", to nie wskazał wyraźnie, która z wartości konstytucyjnych mogła prowadzić do niezastosowania art. 16a uśr. W żadnym razie w kontrolowanej sprawie, nie mogły do tego prowadzić wartości konstytucyjne badane wyrokiem K 38/13. Autor skargi kasacyjnej nie uwzględnił tego, że ochrona praw słusznie nabytych w kolizji z wprowadzonym nowelizacją grudniową kryterium dochodowym, podlega najsłabszej ochronie.
Sytuację prawną skarżącej może poprawić kolejna nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych, korzystny wyrok Trybunału Konstytucyjnego w zakresie podstawy materialnoprawnej roszczenia, bądź wzrost kwoty określonej art. 5 ust. 2 uśr, zmienianej rozporządzeniami Rady Ministrów (ostatnio Dz. U. 2015, poz. 1238) i spełnienie pozytywnych przesłanek przy uwzględnieniu art. 3 pkt 2a uśr w kolejnym – po 2011 r. - roku bazowym, w kolejnej sprawie wszczętej na podstawie nowego wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy (art. 2 pkt 2, art. 16a ust. 1 uśr).
W kontrolowanej sprawie brak informacji, czy właściwy organ pouczył skarżącą w trybie art. 8 uzo o możliwości złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna, o warunkach nabywania do niego prawa, a zwłaszcza o rezultatach postępowania wszczętego na podstawie ewentualnie złożonego przez skarżącą wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna (art. 5 ust. 1 uzo). Ustawa nie wyklucza toczenia się równolegle postępowań o oba te świadczenia opiekuńcze, a jedynie zastrzega, że zasiłek dla opiekuna nie przysługuje za okresy, w których osobie ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna zostało ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego (art. 1, art. 2 ust. 5 pkt 1 uzo).
Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.