Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 7 lutego 2019 r., III SA/Gd 906/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta W. z [...] lipca 2016 r. nr [...].
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z [...] lipca 2016 r. Prezydent Miasta W. odmówił przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego. Organ wskazał, że skarżąca pozostawała w związku małżeńskim i nie orzeczono separacji, więc zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195; dalej jako: "ustawa") jej mąż wchodził w skład rodziny i tym samym do obliczenia kryterium dochodowego przyjąć należało podlegający opodatkowaniu jego dochód z tytułu zatrudnienia. Ustalony w ten sposób dochód na osobę w rodzinie wnioskodawczyni przekroczył kryterium dochodowe wynoszące 800 zł.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z [...] sierpnia 2016 r. utrzymało w mocy powyższą decyzję, stwierdzając, że w kontrolowanej decyzji prawidłowo została wyliczona kwota dochodu na osobę w rodzinie skarżącej i tym samym organ I instancji słusznie uznał, że z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego należało odmówić skarżącej przyznania świadczenia wychowawczego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na ww. decyzję złożyła skarżąca. W uzasadnieniu wskazała, że nie mieszka już z mężem oraz nie prowadzi z nim wspólnego gospodarstwa domowego, a podział majątku między małżonkami nastąpił 27 lipca 2006 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Postanowieniem z 5 stycznia 2017 r. Sąd zawiesił postępowanie w sprawie z uwagi na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 21 grudnia 2016 r. przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, czy przepisy art. 5 ust. 1 w związku z ust. 3 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195) są zgodne z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w zakresie w jakim uniemożliwiają nabycie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w każdym przypadku przekroczenia kryterium dochodowego w rodzinie osoby ubiegającej się o to świadczenie?
Postanowieniem z 4 stycznia 2019 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie, ponieważ Trybunał Konstytucyjny nie udzielił odpowiedzi na powyższe pytanie prawne, umarzając postępowanie postanowieniem z 7 listopada 2018 r. sygn. akt P 6/17.
Uzasadniając uwzględnienie skargi Sąd I instancji stwierdził, że jeśli kryterium dochodowe, a zatem poziom zamożności rodziny, decyduje o przyznaniu świadczenia wychowawczego, to sprzeczne z celem określonym w art. 4 ust. 1 ustawy jest automatyczne uwzględnianie w każdym przypadku w dochodzie rodziny, dochodu małżonka, pozostającego w faktycznej separacji, jeśli z uzyskiwanego przez niego dochodu dziecko nie korzysta wcale lub korzysta wyłącznie w formie alimentów. Przy wykładni art. 2 pkt 16 ustawy Sąd I instancji za zasadne uznał odwołanie się do rozumienia rodziny przyjętego w art. 3 pkt 6 ustawy z 28 listopada 2008 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220), jako zawierającego tożsamą definicję i wyroku NSA z 10 stycznia 2018 r., sygn. I OSK 2956/16. Zdaniem Sądu I instancji taka wykładnia pojęcia rodziny ma także charakter zgodny z konstytucyjnymi zasadami wyrażonymi w art. 2 i art. 47 Konstytucji RP, gdyż pozwala na uniknięcie rażąco niesprawiedliwej sytuacji, w której uzyskanie przez wychowującego dziecko małżonka znacznej, materialnej pomocy z środków publicznych byłoby niemożliwe wskutek uzyskiwania przez drugiego małżonka dochodu, z którego dziecko w żaden sposób nie korzysta, a także zapobiega nieusprawiedliwionej, ekonomicznej presji na małżonka wychowującego dziecko, by doprowadził do rozwodu lub orzeczenia separacji.
W ocenie Sądu I instancji wykładnia definicji rodziny wymaga, by organy administracji starannie analizowały materiał dowodowy, aby uniknąć ewentualnych nadużyć. Regułą jest bowiem, że małżonkowie są uznawani za rodzinę w rozumieniu przepisów prawa, a klauzula "odpowiedniości" pozwala jedynie na wyjątkowe odstąpienie od tej reguły na gruncie art. 2 pkt 16 ustawy w przypadku, gdy okoliczności sprawy nie pozostawiają wątpliwości, że dochody jednego z małżonków nie przyczyniają się do pokrycia kosztów wychowania dziecka.
Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie organy administracji nie przeprowadziły oceny materiału dowodowego, który obejmuje dokumenty powstałe na długo przed wprowadzeniem świadczeń wychowawczych, takie jak ugoda sądowa w sprawie alimentów i umowa majątkowa małżeńska o ustanowieniu ustroju rozdzielności majątkowej – obydwa dokumenty z 2006 r.
W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, a także zrzekło się przeprowadzenia rozprawy.
Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię:
- 1. art. 2 pkt 16 w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy wyrażającą się w przyjęciu, że małżonek osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze wchodzi w skład rodziny dla potrzeb ustalenia jej dochodów jedynie wówczas, gdy dziecko korzysta z uzyskiwanego przez niego dochodu, tj. przez wprowadzenie nieprzewidzianego ustawą kryterium "przyczynia się do utrzymania dziecka", od którego stosowania uzależniony ma być skład rodziny, podczas gdy prawidłowo interpretowana norma wywiedziona z art. 2 pkt 16 w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy wskazuje, że "rodzinę" tworzą odpowiednio do stanu faktycznego sprawy, tj. stosownie do tego czy w okolicznościach rozpoznawanego przypadku występują: małżonkowie, rodzice dzieci, opiekun faktyczny dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092) niezależnie od tego, czy osoby te uzyskują dochód i czy dziecko, na które ma być przyznany świadczenie z dochodu tego "korzysta";
- 2. art. 2 pkt 13 ustawy i przyjęcie, że za osobę samotnie wychowującą dziecko może być uznana także osoba pozostająca w związku małżeńskim z drugim rodzicem dziecka i niepozostająca z nim w orzeczonej przez sąd separacji, o ile współmałżonek nie przyczynia się do utrzymania dziecka, podczas gdy prawidłowo rozumiany art. 2 pkt 13 za osoby samotnie wychowujące dziecko uznaje jedynie: pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, które to naruszenia skutkowały przypisaniem przez Sąd I instancji orzekającym w sprawie organom naruszeń prawa materialnego, które nie miały miejsca, co doprowadziło do nieuzasadnionego w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew stanowisku Sądu I instancji użyty w art. 2 pkt 16 ustawy zwrot "odpowiednio" nie daje podstaw do wprowadzenia w definicji rodziny dodatkowych kryteriów, np. w postaci stopnia przyczyniania się danej osoby do utrzymania rodziny, czy też faktycznego korzystania z jej dochodów przez dzieci, lecz jedynie pozwala dla potrzeb ustalenia składu danej rodziny za jej członków uznać te spośród osób wymienionych w przywołanym katalogu, które rzeczywiście, w konkretnym analizowanym przypadku występują. Innymi słowy stosownie do okoliczności sprawy przepis ten pozwala "wybrać" organom z powyższego katalogu tych członków rodziny, którzy w danym przypadku tworzą rodzinę (np. rodziców dzieci, którzy nie są jednocześnie małżonkami, albo drugiego z małżonków, który wcale nie jest rodzicem dziecka itd.). W tym sensie "obowiązkiem organu jest wskazanie z tej listy osób, które tworzą ubiegającą się o pomoc rodzinę, odpowiednio do ich sytuacji życiowej", która przecież nie w każdym przypadku obejmuje na raz wszystkie wskazane tam osoby.
W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dopuścił się błędu łącząc wymóg "odpowiedniości" w rekonstruowaniu pojęcia rodziny, z koniecznością, czy możliwością ustalania jej składu w oparciu o dodatkowe, niewysłowione w tym przepisie kryteria. W warstwie językowej art. 2 pkt 16 ustawy nie daje jakichkolwiek podstaw do przyjęcia wykładni zaproponowanej przez Sąd I instancji i zaliczania osób w poczet członków rodziny nie w zależności od realnie istniejących relacji rodzinnych wskazanych w tym przepisie lecz w zależności od tego, czy poszczególni, w istocie jedynie "potencjalni" z racji łączących ich więzów, członkowie rodziny (w szczególności małżonkowie) przyczyniają się do ponoszenia kosztów wychowania pozostających w rodzinie dzieci, a dzieci z ich dochodu realnie korzystają. Także przywołane przez Sąd I instancji argumenty natury celowościowej i aksjologicznej z powołaniem się na art. 47 Konstytucji RP nie tworzą dostatecznego uzasadnienia dla wykładni zaproponowanej przez Sąd I instancji.
Względy natury słusznościowej nie dają podstaw do modyfikowania regulacji ustawowych, czy też wyprowadzania od nich, dyktowanych okolicznościami danego przypadku, wyjątków. Tak bowiem można rozumieć zawarty na s.
5. uzasadnienia wyroku, wywód Sądu I instancji, który co prawda zdaje się co do zasady akceptować sposób rozumienia art. 2 pkt 16 ustawy przyjęty przez organy, traktując go jako regułę, by jednocześnie wprowadzić od tej reguły odstępstwo, mające znajdować zastosowanie "wyjątkowo" w sprawach, których okoliczności faktyczne "nie pozostawiają wątpliwości, że dochody jednego z małżonków nie przyczyniają się do pokrycia kosztów wychowania dziecka". Pomijając już nawet fakt, że przy takim rozumieniu omawianej normy zupełnie nie jest jasne, jak traktować dosyć częsty w praktyce przypadek małżonka (rodzica dziecka), który nie przyczynia się do pokrycia kosztów wychowania dziecka, gdyż nie osiąga żadnych własnych dochodów, podnieść należy, że zaproponowana przez Sąd I instancji wykładnia nie tylko czyni regulację nieprzewidywalną, zależną od kryteriów i ocen w ustawie niewysłowionych, ale także rodzi poważne ryzyko nadużyć, trudnych, czy też wręcz niemożliwych do wyeliminowania przez organy. W praktyce w wielu przypadkach brak będzie możliwości zweryfikowania twierdzeń strony o "nieprzyczynianiu się drugiego małżonka do utrzymania dzieci", czy też o "niekorzystaniu przez nie z jego dochodów". Zważywszy, że dotyczy to relacji wewnątrz rodziny, sfery jej prywatności i sposobu, w jaki rozdysponowywane są dochody poszczególnych jej członków (czy też potencjalnych jej członków) organ pozbawiony będzie możliwości obiektywnego zbadania twierdzeń wnioskodawcy podyktowanych własnym subiektywnie pojmowanym interesem w sprawie. Sąd I instancji analizując cele regulacji całkowicie pomija, że pomoc przewidziana w ustawie, służąc częściowemu pokryciu wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, przez wzgląd na zasadę subsydiarności nie wyłącza, czy też nie zwalnia rodziny (poszczególnych jej członków), z własnych starań o zapewnienie niezbędnych ku temu środków.
W ocenie skarżącego kasacyjnie przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia art. 2 pkt 16 ustawy wymaga odrzucenia także z przyczyn systemowych. Sąd I instancji pomija bowiem milczeniem fakt, że przyjęta przez niego definicja rodziny pozostaje w sprzeczności z art. 2 pkt 13 ustawy i określonym tam pojęciem "osoby samotnie wychowującej dziecko". W przepisie tym nie ma mowy o osobach formalnie pozostających z związku małżeńskim, których współmałżonek nie przyczynia się do ponoszenia kosztów wychowania dziecka, które "nie korzysta z jego dochodów". Tymczasem, gdyby przyjąć zaproponowaną przez Sąd I instancji wykładnię pojęcia "rodzina", to konsekwentnie należałoby osoby takie uznawać za samotnie wychowujące dziecko, gdyż ich małżonek w takiej sytuacji nie mógłby być traktowany jako członek rodziny.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna.
Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 pkt 13 ustawy, definiującego osobę samotnie wychowującą dziecko. Przepisu tego Sąd I instancji nie naruszył i nie mógł naruszyć, bo nie był on w sprawie stosowany i nie został poddany przez Sąd I instancji wykładni. Kryterium samotnego wychowywania dziecka nie ma też zastosowania na gruncie art. 5 ust. 3 ustawy, który był podstawą decyzji odmownej. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie na pierwsze dziecko przysługuje osobom wskazanym w art. 4 ust. 2 ustawy (które nie są charakteryzowane przez kryterium samotnego wychowywania dziecka), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Ustalenie, czy wnioskodawczyni miała ówcześnie status osoby samotnie wychowującej dziecko nie było wobec powyższego konieczne, bo nie od takiego statusu wnioskodawczyni zależało przyznanie jej świadczenia, ale od dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę.
Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 2 pkt 16 w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy przez błędną wykładnię, choć należy się zgodzić, że argumentacja podana przez Sąd I instancji dla uzasadnienia przyjętego stanowiska nie w pełnym zakresie jest możliwa do akceptacji. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tezy, jakoby ze względu na tożsamość brzmienia definicji rodziny w definicjach legalnych przyjętych w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci i w ustawie o świadczeniach rodzinnych, zasadne było odwoływanie się do orzecznictwa dotyczącego art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Po pierwsze, definicje te nie mają tożsamego brzmienia, co w odniesieniu do przepisów mających charakter definicji legalnych nie może zostać zbagatelizowane, a decydującego znaczenia nie można przypisywać temu, że w obu tych definicjach ustawodawca posłużył się zwrotem "odpowiednio". Po drugie, wprowadzenie definicji legalnej do ustawy ma zasadnicze znaczenie dla rozumienia na jej gruncie zdefiniowanego terminu i świadczy o zamiarze nadania mu przez ustawodawcę specyficznego znaczenia i zakresu, właściwego ze względu na regulowaną materię i cele regulacji. Z tego względu należy definiowanym terminom nadawać znaczenie autonomiczne, a odwoływanie się do innych definicji legalnych tego samego terminu nie jest uzasadnione.
Niezależnie od powyższego, Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę, że posłużenie się przez ustawodawcę w art. 2 pkt 16 ustawy zwrotem "odpowiednio" powoduje, że rodzinę w rozumieniu ustawy mogą tworzyć osoby pozostające ze sobą w różnych relacjach prawnych i faktycznych. Jedynym elementem stałym w tak definiowanej rodzinie jest to, że muszą w jej skład wchodzić dzieci (spełniające określone kryteria), co jest oczywiste ze względu na przedmiot i cel regulacji. Dzieci tworzą rodzinę wraz z innymi osobami, których kategorie zostały wskazane w ustawie, pod warunkiem, że z tymi osobami wspólnie zamieszkują i pozostają na ich utrzymaniu. Te dwie przesłanki zostały wprost wyrażone w przepisie, ich rola w definiowaniu rodziny nie została jednak należycie doceniona zarówno przez Sąd I instancji, jak i przez skarżącego kasacyjnie. Małżonkowie tworzą zatem rodzinę wraz z dziećmi, z którymi wspólnie zamieszkują i które pozostają na ich utrzymaniu.
Sposoby ustalania miejsca zamieszkania dzieci reguluje art. 26 k.c. Natomiast osoby pozostające na utrzymaniu zostały zdefiniowane w art. 2 pkt 12 ustawy, są to członkowie rodziny utrzymujące się z połączonych dochodów tych osób. Kwestia partycypacji w dochodach nie jest zatem obojętna z punktu widzenia definiowania rodziny i nie są uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące, że okoliczności te nie wymagają weryfikacji, a pozostawanie w związku małżeńskim jest wystarczającym warunkiem zaliczenia obojga małżonków do rodziny, niezależnie od tego, czy małżonkowie mają wspólne miejsce zamieszkania z dziećmi, które pozostają na ich utrzymaniu.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut błędnej wykładni art. 2 pkt 16 w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy nie jest uzasadniony, mimo że Sąd I instancji posługiwał się kryterium "przyczyniania się do utrzymania dziecka", co nie odpowiada terminologii ustawy. Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy świadczenie na pierwsze dziecko przysługuje jeżeli dochód rodziny na osobę nie przekracza 800 zł, ustalenie kręgu osób tworzących rodzinę jest warunkiem prawidłowego obliczenia wysokości dochodu na osobę w tej rodzinie.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.