Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 września 2015 r. sygn. akt II SA/Po 595/15, oddalił skargę R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] maja 2015 r., Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 27 marca 2015 r. R. B. złożyła w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w O. wniosek udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020, argumentując, że jej dochód nie przekracza 150% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, jakie obowiązuje dla skorzystania z tego programu pomocowego. W toku postępowania oświadczyła, że nadal prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wyłącznie z córkami K. i E. Podczas wywiadu środowiskowego strona nie wyraziła zgody na korzystanie przez jej dzieci z obiadów w szkole.
Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy O., decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...], na podstawie art. 106 ust. 1 i art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163, z późn. zm. – dalej: "u.p.s.") oraz uchwały nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M. P. z 2013 r., poz. 1024) w związku z Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] stycznia 2014 r., przyznał R. B. zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie 102,30 zł na okres od 1 marca do 31 marca 2015 r.
Organ wskazał, że zgodnie z przywołaną uchwałą nr 221 Rady Ministrów ustanawiającą program "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", organy pomocy społecznej są zobowiązane w pierwszej kolejności do zapewnienia świadczenia w formie posiłku, zaś pomoc w formie pieniężnej jest uzasadniona dopiero wtedy, gdy zapewnienie posiłku nie jest możliwe lub nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną, dlatego też organy pomocy społecznej w pierwszej kolejności zapewniają świadczenie w formie posiłku, co w przypadku dzieci wnioskodawczyni było w pełni możliwe, jednak strona odmówiła przyjęcia pomocy w takiej postaci. W tym zakresie organ wyjaśnił, że wobec odmowy przyjęcia zaproponowanej pomocy w formie dożywiania dla dzieci w szkole organ uznał za zasadne udzielenie pomocy jedynie w stosunku do samej wnioskodawczyni.
W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawczyni podniosła, że decyzja ta jest krzywdząca szczególnie dla jej dzieci, bowiem pomoc w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" przysługuje także na dzieci. Podniosła, że realizacja tej pomocy nie musi polegać w pierwszej kolejności na udzieleniu dziecku posiłku w szkole, a zgodnie z art. 100 ust. 1 u.p.s. przy przyznawaniu świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się dobrem osób korzystających z pomocy społecznej. Wskazała, że powodem odmowy przyjęcia pomocy w formie posiłku dla dzieci w szkole, było to, że obiady dzieciom w szkole nie smakowały.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia [...] maja 2015r. nr [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję.
W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie brak jest przesłanek, które uzasadniałyby przyznanie pomocy w formie świadczenia pieniężnego również dla dzieci, zamiast gorącego posiłku. W tym zakresie organ podniósł, że strona nie wykazała, aby jej dzieci wymagały przestrzegania jakiejkolwiek diety ani innych okoliczności rodzinnych, wystąpienie których powodowałoby konieczność rezygnacji z przyznania pomocy w formie posiłku w szkole, a nie stanowi takiej okoliczności podnoszony przez wnioskodawczynię fakt, że dzieciom obiady w szkole nie smakują. Kolegium stwierdziło, że ta ostatnia okoliczność jest tym bardziej wątpliwa, że córka wnioskodawczyni – E. G. w trakcie wywiadu środowiskowego z dnia 8 kwietnia 2015r. wyraziła chęć korzystania z takiej właśnie formy pomocy.
Na powyższą decyzję wnioskodawczyni wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wskazując na niekonsekwencję i dowolność rozstrzygnięć organu I instancji, skoro w decyzji z dnia [...] maja 2015 r. znak [...] przyznał jej dofinansowanie dla córek zgodnie z wnioskiem i nie powoływał się już na to, że w pierwszej kolejności organ ma obowiązek zapewnić pomoc w formie posiłku.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 11 września 2015 r. oddalił skargę.
Sąd podkreślił, że świadczenie z pomocy społecznej w postaci świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (zasiłku celowego) przyznawane na podstawie programu program "Pomoc państwa z zakresie dożywiania" na lata 2014-2020, ma charakter uznaniowy. Udzielenie pomocy w zakresie dożywiania w ramach przedmiotowego programu nieprzypadkowo wskazuje kolejność świadczeń, tj. w pierwszej kolejności udzielenie posiłku, a dopiero w następnej kolejności przyznanie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności, zaś w ostatniej kolejności świadczenie rzeczowe w postaci produktów żywnościowych. Udzielenie posiłku w możliwie najwyższym stopniu gwarantuje bowiem zgodne z założeniami programu wykorzystanie środków publicznych. Pozwala to efektywnie i wydajnie wykorzystywać środki, w szczególności poprzez udzielanie dzieciom w wieku szkolnym posiłków w stołówkach szkolnych w godzinach nauki.
Sąd wskazał, że dopiero szczególne okoliczności (np. względy dietetyczne, dłuższa absencja dziecka w szkole, czy wyjątkowa sytuacja psychologiczna) mogą uzasadniać rezygnację z udzielenia dziecku pomocy żywnościowej w takiej postaci. Koresponduje to również z treścią art. 3 ust. 3 u.p.s., który stanowi, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Sąd zaznaczył, że dzieci skarżącej miały pełną możliwość skorzystania z ciepłych posiłków wydawanych w szkole i nie było żadnych przeciwwskazań medycznych, czy innej natury, do udzielenia wsparcia w tej postaci. Domniemane kwestie osobistych preferencji smakowych dzieci skarżącej nie mogą – zdaniem Sądu – stanowić przesłanki do uznania, że udzielenie takiej formy pomocy jest nieadekwatne do sytuacji rodziny i jej potrzeb. Skarżąca, nie zgadzając się na korzystanie przez jej dzieci z obiadów w szkole – czego nie kwestionuje – w istocie odmówiła przyjęcia pomocy w zakresie dożywiania.
Takie zachowanie wyczerpuje znamiona braku współdziałania z pracownikiem socjalnym (organem pomocy społecznej), co może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 u.p.s.).
Sąd wskazał, ponadto, że również brak podjęcia odpowiednich działań prawnych przez skarżącą w celu wyegzekwowania od ojca dzieci alimentów pomimo realnej możliwości, do czego strona się zobowiązała wobec pracownika organu pomocy społecznej – co może nasuwać wniosek, że strona zachowuje się tak, jakby prowadziła z ojcem dzieci, z którym wspólnie zamieszkuje w jednym mieszkaniu o powierzchni ok. 70 m², jedno wspólne gospodarstwo domowe – wskazuje na to, że strona nie wypełnia obowiązku współdziałania z organem w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 u.p.s.). Na to samo może również wskazywać ujawniony w trakcie wywiadu środowiskowego fakt, że pomimo zgłoszenia przez jedno z dzieci chęci korzystania z obiadów w szkole – skarżąca nadal odmawiała przyjęcia w takiej postaci pomocy na dożywianie dzieci.
Od powyższego wyroku skarżąca, reprezentowana przez adwokata urzędu, wniosła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organu i i II instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o przyznanie pełnomocnikowi z urzędu skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych, tytułem wynagrodzenia nieopłaconej pomocy prawnej w maksymalnej wysokości stawki określonej w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U.2015 poz. 1801), uwzględniając także stawkę podatku od towarów i usług przewidzianą dla tego rodzaju czynności w przepisach o podatku od towarów i usług, które to koszty nie zostały pokryte w całości lub w części przez skarżącą w postępowaniu przed Sądem I i II instancji.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej "p.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p.p.s.a, a mianowicie art. 102 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i art. V.1 załącznika do Uchwały nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywania" na lata 2014-2020 (M.P. z 2013 r., poz. 1024) poprzez dokonanie przez Sąd I instancji niewłaściwej wykładni i błędne uznanie, że posiłek nie stanowi formy zasiłku celowego oraz brak jest podstaw do przyznania zasiłku celowego w postaci posiłku lub w formie pieniężnej dla dzieci skarżącej, pomimo iż skarżąca złożyła jedynie wniosek o przyznanie zasiłku celowego z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywania" na lata 2014-2020, a także błędne uznanie, iż brak jest podstaw do przyznania w tym zakresie zasiłku celowego w postaci posiłku lub w formie pieniężnej dla dzieci skarżącej.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 151 p.p.s.a mając na uwadze art. 7, art. 80 k.p.a. w związku z nieuwzględnieniem skargi wobec błędnego ustalenia Sądu, że zaskarżona decyzja organu II i I instancji wydana została zgodnie z przepisami prawa materialnego art. 102 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej i art. V.1 załącznika do uchwały nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywania" na lata 2014-2020,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 151 ustawy p.p.s.a. mając na uwadze art. 7, art. 80 k.p.a. i nieuwzględnienie skargi wobec błędnego ustalenia Sądu, że brak jest przesłanek do przyznania decyzją zasiłku celowego w postaci posiłku lub w formie pieniężnej dla dzieci skarżącej, podczas gdy okoliczności sprawy przeczą ustaleniom Sądu,
- - art. 134 i art. 151 p.p.s.a. wobec naruszenia przez Sąd przepisów prawa materialnego i procesowego, w szczególności o których mowa powyżej niniejszej skargi skutkującego oddaleniem skargi oraz polegającym przy tym na wadliwym wyniku kontroli legalności zaskarżonych decyzji wobec naruszenia w/w przepisów prawa materialnego i procesowego w powiązaniu z błędną oceną stanu faktycznego, na którą wpływ miało ww. zarzucane naruszenie przepisów prawa materialnego,
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzeanalizowanie przez Sąd I instancji wszystkich istotnych aspektów rozpoznawanej sprawy oraz nieuzasadnienie przez Sąd należycie przyczyny podjętego rozstrzygnięcia,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 w z w. z art. 75 k.p.a., art. 78, 80, 7, i art. 8 k.p.a. oraz art. 193 Konstytucji RP, przez błędne przyjęcie, że organy administracji obu instancji wydając zaskarżone decyzje zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, a tym samym uwzględniły interes społeczny, w szczególności interes skarżącej oraz w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do państwa i władzy publicznej, a tym samym wykazały należytą dbałość o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego, co doprowadziło do utrzymania przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji w mocy,
- - art. 141 § 1 i 4 p.p.s.a. poprzez niepodjęcie przez Sąd I instancji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy w niniejszym postępowaniu, a w konsekwencji przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i prawnym, a w konsekwencji sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób pobieżny i lakoniczny,
- - art. 145 i art. 133 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy w związku z brakiem odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do tego co było przedmiotem sprawy i zaniechanie zbadania zgłoszonych zarzutów przez skarżącą, przyjmując bezkrytycznie, że zarówno organ pierwszej instancji oraz organ drugiej instancji przeprowadziły prawidłowo postępowanie dowodowe oraz dokonały prawidłowo subsumpcji przepisów prawa materialnego pod ustalony stan faktyczny w niniejszej sprawie, a w konsekwencji prawidłowo wydały decyzje.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznając skargę kasacyjną w ramach zgłoszonych w niej podstaw i zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe zostały uzasadnione w bardzo ogólnikowy sposób. Zarzucając naruszenie art.141 § 4 p.p.s.a. nie wskazano jakie konkretnie okoliczności pominął Sąd pierwszej instancji i które aspekty sprawy nie zostały poddane analizie przez ten Sąd. Nie uzasadniono także na jakiej podstawie wywiedziono, że stan sprawy został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niezgodnie ze stanem rzeczywistym i prawnym. Taki gołosłowny i nie znajdujący oparcia w aktach sprawy sposób sformułowania zarzutów nie mógł odnieść skutku. To samo dotyczy podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 75 k.p.a., art. 78, 80, 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 193 Konstytucji RP. Nie wiadomo na czym autor skargi kasacyjnej opiera twierdzenie, że błędnie Sąd I instancji przyjął, iż organa administracji wydając zaskarżone decyzje zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy.
Takiemu twierdzeniu przeczą uzasadnienia wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 i art. 133 p.p.s.a., nie mówiąc już o niestarannym sformułowaniu tego zarzutu (oba te przepisy mają kilka jednostek redakcyjnych i nie wskazano, którą z nich naruszył Sąd wydający zaskarżony wyrok). Naruszenie art.133 może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy skarżący kasacyjnie wykazałby konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których Sąd I instancji nie uwzględnił oraz ich wpływ na wynik sprawy. A takich w skardze kasacyjnej nie wskazano. Te same uwagi dotyczą wskazanego w skardze kasacyjnej naruszenia art.134 p.p.s.a. Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art.145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art.151 p.p.s.a. Są to wzajemnie wykluczające się normy prawne. Pierwsza z nich stanowi podstawę uwzględnienia skargi, a druga podstawę jej oddalenia, przy czym Sąd pierwszej instancji nie stosował art.145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a więc nie mógł też tego przepisu naruszyć. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe nie zasługiwały na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.
W skardze kasacyjnej nietrafnie zarzucono naruszenie art.102 ust.1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z treścią tego przepisu świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego (ust.1). Pomoc społeczna może być udzielana z urzędu (ust.2). W rozpoznawanej sprawie ani organy pomocy społecznej, ani Sąd pierwszej instancji nie kwestionowali prawa skarżącej, jako matki do wystąpienia w imieniu córek E. i K. G. o przyznanie na ich rzecz pomocy na dożywianie. Skoro skarżąca złożyła wniosek w imieniu własnym i swoich dzieci, to nie miał zastosowania wskazany art. 102 ust.2 ustawy o pomocy społecznej, który dotyczy wszczęcia i prowadzenia postępowania z urzędu. Żądania skarżącej organy orzekające w sprawie rozpatrywały na podstawie art. 39 ust.1 ustawy o pomocy społecznej. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia tego przepisu.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. V.1 załącznika do uchwały nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywania" na lata 2014-2020, także nie zasługiwał on na uwzględnienie. Przepis ten przewiduje, że ze środków przekazywanych w ramach Programu gminy udzielają wsparcia m.in. dzieciom w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. W pierwszej zatem kolejności przyznaje się świadczenie w formie posiłku dopiero w następnej kolejności przyznanie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności, zaś w ostatniej kolejności świadczenie rzeczowe w postaci produktów żywnościowych. Jak słusznie wskazał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. udzielenie pomocy w zakresie dożywiania w ramach przedmiotowego programu nieprzypadkowo wskazuje taką kolejność świadczeń, gdyż udzielenie posiłku w możliwie najwyższym stopniu gwarantuje zgodne z założeniami programu wykorzystanie środków publicznych.
Pozwala to efektywnie i wydajnie wykorzystywać środki, w szczególności poprzez udzielanie dzieciom w wieku szkolnym posiłków w stołówkach szkolnych w godzinach nauki. Z akt sprawy wynika, że w przypadku dzieci skarżącej nie zachodziły szczególne okoliczności uzasadniające rezygnację z udzielania pomocy w formie posiłku - takie jak np. konieczność diety. Co więcej jedno z dzieci oświadczyło pracownikowi socjalnemu, że chce korzystać ze stołówki w szkole. Rzecz jednak w tym, że na taką formę pomocy nie wyraziła zgody matka dzieci, żądając nie posiłków, lecz pieniędzy. Taka postawa skarżącej niewątpliwie wyczerpuje znamiona braku współdziałania z organem pomocy społecznej, co zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej może uzasadniać odmowę udzielenia pomocy. Decyzje w sprawach przyznania posiłku lub świadczenia pieniężnego na zakup posiłku albo żywności mają charakter uznaniowy, a to oznacza, że nie każde żądanie musi być przez organ pomocy społecznej uwzględnione.
W rozpoznawanej sprawie organy pomocy społecznej we właściwy sposób uzasadniły podjęte w sprawie decyzje, wskazując powody odmowy przyznania świadczenia w formie pieniężnej. Wskazane przez organy pomocy społecznej i Sąd pierwszej instancji okoliczności potwierdza zebrany w aktach sprawy materiał dowodowy. Organy pomocy społecznej nie naruszyły też granic uznania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji w prawidłowy i wszechstronny sposób dokonał kontroli legalności zapadłych w sprawie decyzji, czemu dał wyraz w obszernym, wyczerpującym i spełniającym wszystkie wymogi art.141 §4 p.p.s.a., uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, uznając wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. W przedmiocie przyznania kosztów pomocy prawnej udzielanej w ramach prawa pomocy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, a to zgodnie z art. 254 §1 p.p.s.a.