Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 5 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 28/19, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.), odrzucił skargę J. J. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie kolejnej umowy najmu budynku użytkowego stanowiącego własność Gminy O. położonego w O. przy ul. Z. [...].
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że uchwałę zaskarżyła J. J., zarzucając naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) zwanej dalej "u.s.g." w zw. z art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018r. poz. 2204 ze zm.) zwanej dalej "u.g.n." przez zaniechanie zawarcia w uchwale wszystkich elementów wymaganych treścią powyższych przepisów, a także art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. w zw. z art. 46, art. 47 § 1 i art. 48 kodeksu cywilnego przez wadliwe określenie przedmiotu najmu i wyrażenie zgody na najem części nieruchomości, co uniemożliwia korzystanie z przedmiotu najmu do celów umówionego użytku.
W odpowiedzi na skargę Prezydent O. podniósł, że skarżąca nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. z uwagi na brak naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia.
Na rozprawie mającej miejsce w dniu 5 lutego 2019 r. pełnomocnik skarżącej podał, że naruszenie interesu prawnego jego mocodawczyni wynika z faktu, że bez zaskarżonej uchwały nie zostanie z nią zawarta umowa najmu.
W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżąca nie wykazała naruszenia przedmiotową uchwały jej prawnie chronionego interesu lub uprawnienia. Zarówno bowiem w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie orzekania przez Sąd nie legitymowała się żadnym tytułem prawnym (rzeczowym lub obligacyjnym) do przedmiotowej nieruchomości, czy też przedmiotowego budynku, ani też nie wykazała, że zaskarżona uchwała ma wpływ na zakres jej praw i obowiązków. Sąd, powołując się na akta sprawy, wyjaśnił, że umowa zawarta w dniu [...] maja 2008 r. między skarżącą a właścicielem nieruchomości, tj. Gminą O., wygasła wskutek upływu terminu, na jaki została zawarta. Strony nie zawarły żadnej nowej umowy. Dodał, że z żadnego przepisu prawa nie wynika, aby Gmina O. była zobowiązana do zawarcia umowy ze skarżącą.
Skargę kasacyjną od tego postanowienia złożyła J. J., zaskarżając je w całości. Podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 50 § 1 p.p.s.a. przez błędne zastosowanie i uznanie, że nie miała interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta O. nr [...]. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g. przez błędną wykładnię, a to przez przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej, w sytuacji gdy skarżąca posiada tytuł prawny do nieruchomości objętej uchwałą. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do merytorycznego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych albo na podstawie przedłożonego spisu kosztów. Ponadto złożono wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu podano, że skarżąca kasacyjnie posiada roszczenie względem organów gminy o zawarcie umowy najmu lub dzierżawy nieruchomości w celu dalszego prowadzenia działalności oświatowej. Podniesiono, że zaskarżona uchwała "zastąpiła" uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] kwietnia 2018 roku, która została uznana za nieważną przez Wojewodę [...]. W unieważnionej uchwale wyraźnie wskazano skarżącą kasacyjnie jako przyszłego najemcę budynku przy ul. Z. [...]. Jej imię i nazwisko zostało jednak usunięte z nowej uchwały w związku z niezgodnością z przepisami ustawy o samorządzie gminnym.
W ocenie autora skargi kasacyjnej okoliczności te świadczą o tym, że postępowanie w sprawie wydania uchwały dotyczącej najmu budynku nie dotyczy skarżącej kasacyjnie jedynie hipotetycznie. Zaznaczono, że zaskarżona uchwała w sposób bezpośredni narusza uprawnienia skarżącej kasacyjnie do zawarcia umowy najmu lub umowy dzierżawy, gdyż ze względu na uchybienia w niej zawarte, czyni realnym pozbawienie jej możliwości zawarcia umowy, która określałaby w sposób jasny, czytelny i dokładny warunki najmu. Podniesiono, że w związku z wadliwością zaskarżonej uchwały ustalenie warunków najmu oraz przedmiotu najmu jest niemożliwe.
Ponadto powołano się na to, że skarżąca kasacyjnie cały czas, pomimo braku umowy, użytkuje nieruchomość za zgodą jej właściciela. Regularnie uiszcza czynsz najmu, a ponadto prowadzi korespondencję z Zakładem Lokali i Budynków Komunalnych w celu ustalenia terminu i warunków zawarcia umowy najmu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. J. Rada Miasta O. wniosła o jej oddalenie w całości, podnosząc, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W ocenie organu Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że skarżąca nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.g.n. z uwagi na brak naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności odnieść się trzeba do wniosku skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. O tym, czy skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na względzie zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 p.p.s.a.), a także z uwagi na okoliczności przytoczone w skardze kasacyjnej, nie zaistniała konieczność przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Należy zwrócić uwagę na odmienny charakter regulacji zawartej w art. 182 § 2 p.p.s.a., która pozwala na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, gdy strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przyjmuje się, że przepis ten dotyczy skarg kasacyjnych od wyroków. Natomiast w niniejszej sprawie zaskarżono postanowienie, zatem zastosowanie miał art. 182 § 1 w zw. z art. 182 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 14 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 207/18).
Wyjaśnić należy następnie, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Rozpoznawana w tak zakreślonych granicach skarga kasacyjna J. J. okazała się niezasadna. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę podziela w całości stanowisko i argumentację przedstawioną przez Sąd pierwszej instancji i przyjmuje je za własne.
Należy także zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów będących podstawą ustaleń Sądu pierwszej instancji. Zatem Sąd Kasacyjny oparł się na stanie faktycznym przyjętym przez Sąd pierwszej instancji, będącym podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zatem za nieskuteczne należy uznać zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywody zmierzające do podważenia lub uzupełnienia ustaleń Sądu pierwszej instancji
Tytułem uzupełnienia wskazać też wypada, że prawo do sądu nie jest prawem absolutnym i może podlegać ustawowym ograniczeniom: podmiotowym (w zakresie legitymacji procesowej określonych podmiotów), przedmiotowym (określone kategorie spraw), formalnym (np. przymus adwokacki) czy finansowym (koszty sądowe). Takie ograniczenia podmiotowe wprowadza przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., kształtując w sposób szczególny legitymację do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z treścią tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Interes prawny, o którym mowa w omawianym przepisie, winien znajdować ochronę w przepisach prawa materialnego kształtujących w sposób bezpośredni i konkretny sytuację prawną wnoszącego skargę. Można go wywodzić tylko z treści normy prawa materialnego (należącej do każdej gałęzi prawa, nie tylko prawa administracyjnego) dającej się za każdym razem indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm - normy, której treść można do końca ustalić. Interes prawny nie może być zatem wyprowadzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej. Pamiętać przy tym należy, że zaskarżony akt winien naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego zagwarantowane w przepisach prawa. Obowiązek wykazania, że zaskarżona uchwała narusza konkretne i istniejące aktualnie uprawnienia skarżącego lub jego interes prawny spoczywa na skarżącym.
W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała została podjęta w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie kolejnej umowy najmu budynku użytkowego stanowiącego własność Gminy O. położonego w O. przy ul. Z. [...]. Poza sporem pozostaje, że skarżąca kasacyjnie nie jest najemcą lub dzierżawcą tej nieruchomości. Jak sama wskazała w skardze kasacyjnej, zajmuje nieruchomość "bez formalnej umowy".
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za niezasadne. Sama tylko okoliczność, że skarżąca kasacyjnie użytkuje nieruchomość i wystąpiła z roszczeniem o zawarcie umowy najmu nie może być traktowana jako podstawa do uznania, że naruszony został jej interes prawny. Nie można uznać za skuteczną próby udowodnienia w skardze kasacyjnej, że doszło do naruszenia tego interesu, opartej na wykazywaniu, że ze względu na uchybienia zawarte w zaskarżonej uchwale, strona skarżąca kasacyjnie nie będzie mogła zawrzeć umowy najmu nieruchomości, która określałaby w sposób jasny, czytelny i dokładny warunki najmu.
Po pierwsze skarżąca kasacyjnie na żadnym etapie postępowania nie podała, na jakiej podstawie prawnej oparła swoje roszczenie o zawarcie umowy najmu lub dzierżawy nieruchomości.
Po drugie jak już wskazał Sąd pierwszej instancji naruszenie interesu prawnego musi być aktualne i realne. Nie jest nim możliwość wystąpienia tego naruszenia w przyszłości. Natomiast skarżąca kasacyjnie wskazuje jedynie na zagrożenie, które może nastąpić w przyszłości. Z akt sprawy nie wynika, że w oparciu o zaskarżoną uchwałę została zawarta wadliwa umowa najmu lub, że - ze względu na wadliwość uchwały - nie doszło w ogóle do jej zawarcia pomimo złożonego wniosku. Nie wyjaśniono też w sposób przekonujący, w jaki sposób kwestionowana uchwała miałaby stać na przeszkodzie sporządzeniu i zawarciu między Miastem O. a skarżącą kasacyjnie zgodnej z obowiązującym prawem i wykonalnej umowy najmu. Zaznaczyć trzeba, że w § 1 tej uchwały wyrażono zgodę na zawarcie kolejnej umowy najmu budynku użytkowego, stanowiącego własność Gminy O., położonego w O., przy ul. Z. [...]. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi O. (§ 2).
Nie wskazano osoby najemcy, nie ulega zatem wątpliwości, że może nim być również skarżąca kasacyjnie. Nie określono również żadnych warunków najmu, które mogłyby być niezrozumiałe, niejasne, a przez to niewykonalne.
W tej sytuacji nie można uznać, że zaskarżona uchwała wpływa negatywnie na sferę prawnomaterialną skarżącej, pozbawiając ją prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.
Podkreślenia wymaga ponadto, że, zgodnie z art. 140 k.c. gmina może korzystać ze swojej własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i rozporządzać nią w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgoda Gminy O. w zaskarżonej uchwale na obciążenie najmem nieruchomości będącej jej własnością, nie naruszała ani interesu prawnego skarżącej, ani jej uprawnień. A ta okoliczność była podstawą odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. za nieusprawiedliwione. Dlatego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.