Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 25 lutego 2016 r., IV SA/Po 887/15 stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w S. z [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie likwidacji przedszkola. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny strony skarżącej, gdyż zgodnie z art. 4 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm., dalej u.z.z.) związki zawodowe reprezentują pracowników i inne osoby, o których mowa w art. 2, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych.
Z kolei art. 6 u.z.z. stanowi, że związki zawodowe współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku. Uprawnienia związków w tym zakresie należy rozumieć szeroko – obejmują one m. in. opiniowanie aktów prawnych (por. Janusz Żołyński, Ustawa o związkach zawodowych, Komentarz, LEX 2014)
Zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z. organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. nr 100, poz. 1080 ze zm.), zwanej dalej ustawą o Trójstronnej Komisji, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia.
Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. Strona skarżąca jest organizacją reprezentatywną w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji. Skoro zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, otwarta została droga do merytorycznej oceny tej uchwały.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej jako u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Skarżąca upatruje przesłanki nieważności uchwały w nieprzedstawieniu jej projektu bądź założeń odpowiednim władzom statutowym związku, będącego organizacją reprezentatywną w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji. Zgodnie z art. 23 ust. 2 tejże ustawy za reprezentatywne organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria: 1) zrzeszają więcej niż 300.000 członków będących pracownikami;
2) działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej. Ten zarzut skargi jest zasadny.
Zarówno w uzasadnieniu uchwały z [...] sierpnia 2015 r., jak i w odpowiedzi na skargę organ zaprezentował stanowisko, zgodnie z którym wymóg przedstawieniu projektu uchwały odpowiednim władzom statutowym związku został spełniony poprzez przedstawienie założeń do projektów uchwał do zaopiniowania Zarządowi Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w S. Takie stanowisko jest jednak błędne. Związek Nauczycielstwa Polskiego Zarząd Oddziału w S. jest organizacją wchodzącą w skład i współtworzącą OPZZ i stanowi – zgodnie z art. 18 ust. 1 Statutu OPZZ – branżę oświatową w ramach OPZZ.
W związku z tym pogląd, że wszystkie uprawnienia w zakresie oświaty przysługujące OPZZ, jako organizacji reprezentatywnej przypisane są ZNP i realizuje on przez własne organy nie znajduje potwierdzenia w statucie OPZZ. Art. 19 ust. 1 statutu przewiduje bowiem, że OPZZ ma wojewódzkie i powiatowe struktury terytorialne, których organy opiniują założenia i projekty aktów prawnych. Wobec wyraźnego zastrzeżenia w Statucie OPZZ materii opiniowania założeń i projektów aktów prawnych do właściwości struktur terytorialnych, nie zaś branżowych OPZZ przyjąć należy, że prawidłowe wykonanie obowiązku z art. 19 ust. 2 u.z.z. polegać winno na kierowaniu ich właśnie do terytorialnych, a nie branżowych struktur OPZZ. Zatem, skarżona uchwała podjęta została z naruszeniem prawa (art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.), co musi skutkować stwierdzeniem jej nieważności.
W takiej sytuacji mniejszego znaczenia nabierają pozostałe zarzuty, choć nie sposób odmówić im zasadności. Przede wszystkim Sąd podziela, utrwalone w orzecznictwie stanowisko, że art. 5 ust. 5 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm., dalej jako u.s.o.) należy rozumieć jako określający w sposób jednoznaczny, iż podmiotem obowiązanym do zakładania i prowadzenia publicznych szkół podstawowych, gimnazjów i przedszkoli jest gmina. Tego obowiązku gminy nie może zastąpić rozwiązanie polegające na powierzeniu wykonywania zadań w zakresie zakładania i prowadzenia publicznych placówek oświatowych odrębnej osobie prawnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 maja 2006 r., I SA/Wa 1818/05 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2006 r., I OSK 1377/06).
Z kolei w wyroku NSA z 9 lutego 2006 r., I OSK 1372/05 podniesiono, że żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym, ani ustawy o systemie oświaty bezpośrednio nie zabrania organowi prowadzącemu szkoły zlikwidowania wszystkich szkół i placówek prowadzonych przez ten organ. Jak można sądzić ustawodawca nie brał pod uwagę możliwości, że kiedykolwiek organ prowadzący szkoły, przedszkola i inne placówki, a zwłaszcza gmina, do której zadań własnych należy ich prowadzenie – będzie chciała zlikwidować jednocześnie wszystkie prowadzone przez siebie placówki. Nie oznacza to jednak, że zamiar takiej likwidacji, czy sama ich likwidacja, są zgodne z prawem. Art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a zadania te obejmują m.in. sprawy edukacji publicznej. Zgodnie zaś z ust. 2 tego artykułu "Ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy".
Taką ustawą jest ustawa o systemie oświaty, która w art. 104 ust. 1 i art. 105 zalicza do obowiązkowych zadań własnych gmin prowadzenie szkół podstawowych i przedszkoli. Obowiązkowy charakter tych zadań powoduje, że gmina nie może z wykonywania tych zadań zrezygnować, czy też przekazać ich do wykonania innemu podmiotowi. Art. 5 ust. 5 u.s.o. stanowi, że zakładanie i prowadzenie m.in. przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjów należy do zadań własnych gmin.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Gminy S., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu i rozpatrzenie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1. art. 101 u.s.g. w zw. z art. 50 § 2 p.p.s.a., poprzez uznanie, że Radzie Województwa [...] OPZZ przysługuje legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, podczas gdy interes prawny w zaskarżeniu uchwały może przysługiwać tylko i wyłącznie organizacji związkowej której interes prawny z art. 19 u.z.z. został naruszony przez akt administracyjny o charakterze generalnym, tym czasem uchwała Rady Miejskiej w S. miała charakter indywidualny;
- 2. przez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że Zarząd Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w S. nie jest organem właściwym reprezentatywnej organizacji związkowej do opiniowania aktów organów samorządu terytorialnego, a tym samym, że zwrócenie się o opinię w sprawie założeń do uchwały w przedmiocie likwidacji przedszkola nr 2 do Zarządu Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w S. nie wypełnia obowiązku z art. 19 u.z.z., mając na uwadze art. 18 ust. 1 statutu OPZZ w zw. z art. 6 pkt 1 Statutu ZNP.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że podstawą skargi OPZZ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego był art. 101 u.s.g., który jest regulacją szczególną w stosunku do art. 50 p.p.s.a., ograniczającą krąg osób mających zdolność skargową do tych, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą organu gminy. Uprawnienie do zaskarżania uchwał rady gminy nie występuje, gdy dana uchwała nie narusza interesu skarżącego, i to nawet w sytuacji, gdyby naruszała interes ogólny. Tylko naruszenie art. 19 u.z.z. rozpatrywać można jako źródło interesu prawnego skarżącego związku zawodowego. Zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa, art. 19 ust. 1 może być podstawą interesu prawnego danej organizacji związkowej jedynie w granicach naruszenia jej prawa do opiniowania danego projektu aktu prawnego. Przy czym interes prawny związków zawodowych w zaskarżeniu uchwały likwidacyjnej mógł wystąpić jedynie na gruncie przepisów dotyczących opiniowania aktów stanowionych organów jednostek samorządu terytorialnego i tylko w przypadku aktów prawnych generalnych. Tymczasem zaskarżona uchwała nie posiada cech aktu generalnego, co wyłącza istnienie interesu prawnego organizacji związkowych w niniejszej sprawie.
Sąd dokonał błędnej wykładni statutu OPZZ, a w wyniku tego błędnie ustalił, że organem właściwym w rozumieniu art. 19 u.z.z. jest Rada Województwa [...] OPZZ. Tymczasem zgodnie z art.18 ust. 1 statutu OPZZ ma struktury branżowe tworzone przez organizacje członkowskie OPZZ, których organy reprezentują OPZZ wobec tych organizacji oraz właściwych organów państwowych, organów samorządowych, pracodawców i odpowiednich organów ich organizacji, a także wobec odpowiednich organów i jednostek organizacyjnych organizacji politycznych, społecznych i zawodowych. Zaś zgodnie z art. 6 pkt 1 statutu ZNP, związek realizuje swe cele poprzez opiniowanie i uzgadnianie treści założeń oraz projektów aktów prawnych dotyczących oświaty, szkolnictwa wyższego i nauki oraz praw, obowiązków i interesów członków ZNP. Z treści tych statutów wynika, że organy ZNP są uprawnione w imieniu OPZZ do opiniowania aktów prawnych jednostek samorządu terytorialnego.
Zatem, Sąd I instancji błędnie ustalił, że takie uprawnienie przysługuje tylko organom statutowym OPZZ odmawiając tych uprawnień organom statutowym ZNP. Zatem skierowanie założeń uchwały do zaopiniowania do organów statutowych ZNP wypełniało obowiązek wynikający z art. 19 u.z.z.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Zarzut naruszenia art. 101 u.s.g. w zw. z art. 50 § 2 p.p.s.a. jest bezzasadny. W żadnym bowiem razie norma zawarta w art. 19 u.z.z. nie wymaga, aby interes prawny, którego podstawą jest ten przepis, został naruszony przez akt normatywny o charakterze generalnym. Pozbawienie organizacji związkowej, reprezentatywnej w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji, prawa opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., bez względu na charakter aktu prawnego, którego projektu lub założeń nie przedstawiono właściwej organizacji związkowej do zaopiniowania.
Odnosząc się do drugiego ze stawianych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że wobec wyraźnego zastrzeżenia w Statucie OPZZ materii opiniowania założeń i projektów aktów prawnych do właściwości struktur terytorialnych, nie zaś branżowych OPZZ przyjąć należy, że prawidłowe wykonanie obowiązku z art. 19 ust. 2 u.z.z. polega na kierowaniu ich do terytorialnych, a nie branżowych struktur OPZZ. Pogląd ten zresztą już wcześniej został wyrażony w orzecznictwie NSA. W wyroku z 18 marca 2015 r., I OSK 2683/14 Sąd ten uznał, że dopuszczalne jest udzielenie upoważnienia przez przewodniczącego OPZZ określonym związkom zawodowym wchodzącym w skład struktury OPZZ, w tym właściwemu oddziałowi ZNP do działania w ściśle określonym zakresie spraw należących do kompetencji OPZZ.
Zatem organ statutowy ZNP może dopełnić czynności wynikających z prawa opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych (art. 19 u.z.z.), jeżeli zostało mu udzielone stosowne upoważnienie przez przewodniczącego OPZZ.
Podnieść trzeba, że na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 28 października 2016 r. pełnomocnik skarżącego złożył do akt sprawy upoważnienie z dnia 12 stycznia 2015 r., w którym Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych upoważniło zarządy oddziałów Związku Nauczycielstwa Polskiego do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych wydawanych przez organy gmin.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe upoważnienie mogło ewentualnie stanowić podstawę do skutecznego dopełnienia obowiązku konsultacji projektu uchwały poprzez przedstawienie go Zarządowi Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w S. W treści tego upoważnienia zawarto wskazanie, że w zakresie objętym zadaniami Związku Nauczycielstwa Polskiego zarządy oddziałów są uprawnione do opiniowania, w myśl art. 19 ustawy o związkach zawodowych, założeń i projektów aktów prawnych wydawanych przez organy gmin, a upoważnienie oznacza, że zarządy oddziałów ZNP pełnią funkcję odpowiednich władz statutowych Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych w rozumieniu art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych.
Skoro OPZZ udzieliło upoważnienia oddziałowi ZNP w S., to omawiany zarzut skargi kasacyjnej można przyjąć za uzasadniony. Jednocześnie podkreślić należy, że przedmiotowe upoważnienie złożone zostało do akt sprawy dopiero na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co tym samym nie czyni postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu wadliwym czy dotkniętym uchybieniem. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powinien ponownie rozpoznać sprawę odnosząc się do przedłożonego dowodu i ocenić go.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.