Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 2100/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.
Decyzją z dnia [...], nr [...], Burmistrz Miasta Z., po rozpatrzeniu wniosków J. G. z dnia [...] oraz z dnia [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania oraz przekazanie nieruchomości zamiennej za grunt przejęty pod ulicę [...] w Z., na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie odszkodowania za zajętą pod budowę ulicy [...] część gruntu z nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], położonej w Z. przy ul. [...] nr [...]. Organ pierwszej instancji stwierdził, że na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
Organ wskazał, że ulica [...] w Z. miała do 31 grudnia 1998 r. kategorię drogi wojewódzkiej, a od dnia 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową. W tej sytuacji, jeżeli przejęta pod budowę tej ulicy przed dniem 1 stycznia 1999 r. przedmiotowa część nieruchomości stała się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa, postępowanie w sprawie odszkodowania powinno być prowadzone przez Starostę Powiatu W. na wniosek byłego właściciela, złożony temu Staroście w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Z tych przyczyn organ uznał się za niewłaściwy w sprawie rozpatrzenia przedmiotowych wniosków i postępowanie umorzył.
Wojewoda M. decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił powyższą decyzję Burmistrza Miasta Z. i umorzył postępowanie w pierwszej instancji.
Skarga J. G. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2004 r., sygn. akt I SA 1301/03, oddalona. W wyniku skargi kasacyjnej złożonej przez skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 787/05, uchylił wskazany wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w myśl art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wojewoda jest organem odwoławczym tylko od decyzji wydanych przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz w sprawach wywłaszczeń, odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości i zwrotów tych nieruchomości. Przedmiotową sprawę w pierwszej instancji nie rozpatrywał starosta, lecz burmistrz, zatem zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a. organem wyższego stopnia właściwym do rozpatrzenia odwołania w myśl art. 127 § 2 K.p.a. jest samorządowe kolegium odwoławcze.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 181/06 stwierdził nieważność decyzji Wojewody M. z dnia [...], wskazując, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Rozpoznając powtórnie sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...]., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] (omyłkowo określoną jako decyzja z dnia [...])[...] r. Organ stwierdził, że ulica [...] jest drogą powiatową, a zatem Burmistrz Miasta Z. nie jest organem uprawnionym do rozpatrzenia wniosków J. G. o ustalenie i wypłatę odszkodowania oraz przekazanie nieruchomości zamiennej za grunt przyjęty pod ulicę [...] w Z.. Wskazał też, że organem powołanym do rozpoznania tych wniosków jest Starosta Powiatu W. działający w imieniu Skarbu Państwa. Z tych przyczyn w ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo umorzył postępowania w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W powołanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 grudnia 2005 r., sygn. akt. I OSK 787/05 podniósł, iż zasadnie Burmistrz Miasta Z. umorzył postępowanie, bowiem w myśl art. 73 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, nie był już właściwy w tej sprawie. Zachodziła więc przesłanka z art. 105 § 1 K.p.a.
Sąd stwierdził, że jeżeli decyzję wydał burmistrz jako organ pierwszej instancji, to zgodnie art. 17 pkt 1 K.p.a., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Z tych przyczyn Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., będąc związane oceną prawną sprawy, wydało decyzję zgodnie z zasadą mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia określoną w art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.").
Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Sądu pierwszej instancji J. G. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając je w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa procesowego, tj.:
- 1) art. 6 K.p.a. bowiem wyrok został wydany z naruszeniem przepisów prawa,
- 2) art. 8 K.p.a. przez nieprzekazanie sprawy organowi właściwemu do rozpatrzenia wniosku i umorzenie postępowania administracyjnego, a w konsekwencji brak merytorycznego rozpoznania wniosków skarżącego z dnia [...] i z dnia [...],
- 3) art. 65 § 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy
Burmistrz Miasta Z. stwierdzając swoją niewłaściwość powinien przekazać wniosek skarżącego organowi właściwemu do rozpatrzenia wniosku.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że w świetle orzecznictwa administracyjnego przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jeżeli, m.in. organ administracyjny jest właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia w danej sprawie. W niniejszej sprawie wskutek zmiany przepisów prawa Burmistrz Miasta Z. stał się organem niewłaściwym do rozpatrzenia wniosku skarżącego, gdyż właściwym był Starosta Powiatu W.. Z tych przyczyn Burmistrz Miasta Z. powinien przekazać sprawę organowi właściwemu, czego nie uczynił i tym samym naruszył art. 65 § 1 K.p.a., wskutek czego skarżący pozbawiony został prawa do rozpatrzenia jego sprawy administracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej oznacza konieczność wskazania w niej przez skarżącego między innymi jej podstaw. Prawidłowe sformułowanie podstawy kasacyjnej polega zaś zarówno na powołaniu konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił sąd, jak też uzasadnieniu zarzutu ich naruszenia.
Ograniczenie w postępowaniu kasacyjnym zdolności postulacyjnej strony ma na celu gwarancję profesjonalnego działania, czemu służy wprowadzony w art. 175 § 1 P.p.s.a. przymus adwokacko – radcowski przy sporządzeniu skargi kasacyjnej.
W myśl art. 174 P.p.s.a, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) i naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Przewidziane natomiast w art. 174 pkt 2 naruszenie przepisów postępowania może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego. Stanowi ono jednak podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. A zatem pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy.
Podstawy kasacyjne determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy wstępnie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Skarga kasacyjna wniesiona przez skarżącego, a zredagowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie czyni zadość wskazanym wymaganiom, gdyż nie wskazuje właściwie ustawowo określonej postaci naruszenia prawa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny został wyposażony w kompetencję kasatoryjną tylko w stosunku do orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. W podstawach skargi kasacyjnej skarżący nie wskazał na jakiekolwiek naruszenie przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, które pozwoliłyby Sądowi drugiej instancji na kontrolę, czy Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok dokonał prawidłowej oceny zastosowania przez organ administracji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem przyjmuje się, że art. 174 pkt 2 P.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania sądowego. Takie pojmowanie powyższego przepisu jest konsekwencją tego, że przedmiotem skargi kasacyjnej jest orzeczenie sądowe (art. 173 § 1 P.p.s.a.). Zajęcie takiego stanowiska uzasadnia także ustrojowa i proceduralna pozycja Naczelnego Sadu administracyjnego.
Z przepisu art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 nr 153., poz. 1269) oraz art. 15 § 1 pkt 1 P.p.s.a. wynika, że Sąd ten sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej przez nadzór judykacyjny nad orzecznictwem wojewódzkich sądów administracyjnych. Jeżeli więc skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia orzeczenia sądowego, a nie decyzji administracyjnej, to również podstawa tej skargi odnosi się do postępowania, które doprowadziło do wydania orzeczenia. Na takie właśnie rozumienie treści art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a zatem, że chodzi o naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nie postępowania przed organem administracji publicznej wskazywano w licznych orzeczeniach (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2008 r., I OSK 770/07, cbois.nsa.gov.pl.; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006 r., II FSK 104/05, OSP 2007, nr 1, poz. 7; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r., I GSK 200/05, Rzeczpospolita 2005, nr 101, s. C2; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2005 r., OSK 1277/04, cbois.nsa.gov.pl).
Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania powinien bowiem, jak już podkreślono, polegać na wskazaniu przepisu (ów) prawa procesowego odnoszącego się do postępowania sądowoadministracyjnego i uzasadnieniu, że dane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tzn. gdyby wojewódzki sąd administracyjny kontrolując zaskarżony akt administracyjny pod względem zgodności z prawem, wskazanego naruszenia się nie dopuścił, to wyrok byłby odmienny od zaskarżonego.
Postawienie zatem Sądowi, który wydał zaskarżony wyrok zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) i wskazanie zarazem przez skarżącego w skardze kasacyjnej na art. 6, 8 i 65 § 1 K.p.a., których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie bezpośrednio nie stosował i nie mógł stosować - ponieważ są to przepisy regulujące postępowanie administracyjne - a jedynie oceniał ich stosowanie przez organy, nie czyni zadość wymaganiom pozwalającym na dokonanie właściwej kontroli naruszenia przepisów o postępowaniu przez Sąd pierwszej instancji. Brak określenia w podniesionej podstawie kasacyjnej, na czym uchybienie Sądu w stosowaniu przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegało oraz zaniechanie prawidłowego uzasadnienia dokonanego naruszenia i niewykazanie, że dane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uniemożliwia sądowi kasacyjnemu prawidłową kontrolę zaskarżonego wyroku.
Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jako Sąd drugiej instancji zasadniczo nie ma kompetencji kasacyjnych w odniesieniu do aktów i czynności organów administracji publicznej. Biorąc zatem pod uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów i rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (wyłączając przypadki nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły), brak prawidłowej podstawy kasacyjnej przekreśla tym samym możliwość ustosunkowania się do twierdzeń zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, bowiem odnoszą się one w całości do uchybień w postępowaniu administracyjnym.
W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna nie mogła odnieść oczekiwanego przez skarżącego rezultatu i jako pozbawiona usprawiedliwionej podstawy podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.