Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 maja 2009 r. (sygn. akt II SA/Po 898/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A.S. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania i orzekł o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej skarżącej z urzędu. Orzeczenie powyższe zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. ([...]) Starosta Ostrowski odmówił A. S. zwrotu nieruchomości położonej w Ostrowie Wielkopolskim oraz umorzył postępowanie w sprawie sprzedaży części wywłaszczonej nieruchomości - części działki nr [...] i części nieruchomości do niej przyległej. Decyzja została doręczona A. S. i jej pełnomocnikowi – I. J. w dniu [...] grudnia 2006 r.
Pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. A. S. wniosła do Wojewody Wielkopolskiego za pośrednictwem organu I instancji odwołanie od wyżej wymienionej decyzji. Odwołanie zostało złożone drogą pocztową, z datą stempla pocztowego "[...] grudnia 2006 r.".
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. ([...]), wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 k.p.a. Wojewoda Wielkopolski stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja została doręczona odwołującej w dniu [...] grudnia 2006 r. (data na zwrotnych potwierdzeniach odbioru) a odwołująca się, działając przez pełnomocnika – I. J. - złożyła odwołanie z datą nadania w urzędzie pocztowym: [...] grudnia 2006 r. Organ powołał się na przepisy dotyczące doręczeń (art. 39 - 49 k.p.a.) i wskazał, iż termin ten upłynął w dniu [...] grudnia 2006 r. Ponadto wskazując na treść art. 58 k.p.a. organ zauważył, iż A.S. nie wystąpiła o przywrócenie terminu, a jej odwołanie nie zawiera żadnej wzmianki wskazującej na zamiar uprawdopodobnienia przez stronę braku winy w uchybieniu terminu, a organ nie był władny kwestii tej uwzględnić z urzędu.
Skargę na powyższe postanowienie złożyła A.S., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W skardze wskazano, iż z uwagi na wiek i stan zdrowia A.S. ustanowiła pełnomocnika w osobie córki – I. J., która przebywała na zwolnieniu lekarskim od dnia [...] listopada 2006 r. do dnia [...] stycznia 2007 r., o czym pisemnie za pośrednictwem swojej córki (A.J.) poinformowała organ I instancji. W skardze zarzucono naruszenie przez organ I instancji art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a., z powodu niepoinformowania zainteresowanej o możliwości przywrócenia terminu. Organ naruszył także przepisy dotyczące terminu załatwienia sprawy, wskazane w art. 35 § 1 i 3 kpa.
Ponadto zarzucono organowi I instancji, iż wyznaczył 14-dniowy termin na wniesienie odwołania w okresie świątecznym, w którym trudno było skontaktować się z prawnikiem, tym bardziej, że pełnomocnik I. J. przebywała na zwolnieniu lekarskim i sporządziła odwołanie w momencie, kiedy była w stanie je napisać, mimo pozostawania w dalszym ciągu na zwolnieniu. Zdaniem skarżącej, gdyby organ I instancji w terminie załatwił sprawę, pełnomocnik zdążyłby napisać odwołanie przed rozpoczęciem leczenia szpitalnego. Ponadto w skardze zawarto zarzuty co do terminu załatwienia sprawy przez Wojewodę Wielkopolskiego, który stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania po upływie niemal dwóch lat od dnia wniesienia odwołania. Zarzucono tym samym organom postępowanie naruszające zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) i elementarne poczucie sprawiedliwości.
Pełnomocnik zawodowy, przyznany skarżącej w ramach pomocy prawnej, uzupełnił skargę pismem z dnia 7 maja 2009 r., w którym zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 35 § 3, oraz art. 58 § 1 k.p.a. Zdaniem pełnomocnika organ administracji nie podjął stosownych kroków w celu wyjaśnienia przyczyn, dla których odwołanie zostało wniesione po upływie terminu do jego wniesienia, a ponadto Wojewoda Wielkopolski rozpatrzył sprawę z rażącym przekroczeniem terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. Pełnomocnik wyjaśnił, iż niedochowanie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z przyczyn od stron niezależnych i z tego względu istniały podstawy do przywrócenia w trybie art. 58 § 1 k.p.a. terminu do wniesienia środka odwoławczego. Organ odwoławczy powinien był orzec o przywróceniu terminu. Przeszkodą do takiego orzeczenia nie mógł być brak w złożonym odwołaniu formalnego wniosku o przywrócenie terminu, bowiem organ powinien był czuwać nad tym, by strony i inni uczestnicy postępowania nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał także, iż decyzja organu I instancji z dnia [...] grudnia 2006 r. zawiera prawidłowe pouczenie o możliwości złożenia odwołania w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oddalającego skargę wskazał, że skarżąca (działając poprzez pełnomocnika) wniosła odwołanie z uchybieniem terminu, bowiem odwołanie od decyzji Starosty Ostrowskiego z dnia [...] grudnia 2006 r. zostało wniesione w dniu [...] grudnia 2006 r., podczas gdy termin do jego wniesienia upłynął w dniu [...] grudnia 2006 r. (środa). Datę nadania w urzędzie pocztowym wskazuje odcisk stempla (pieczęci pocztowej) na kopercie. Decyzja organu I instancji została doręczona prawidłowo (doręczenie zastępcze do rąk dorosłego domownika w trybie art. 43 kpa) w dniu [...] grudnia 2006 r. odwołującej oraz jej pełnomocnikowi (data na zwrotnych potwierdzeniach odbioru).
Sąd podał, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowiłoby rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Treść złożonego odwołania nie wskazuje żadnych okoliczności dotyczących przyczyn złożenia tego pisma z przekroczeniem ustawowego terminu zawitego do wniesienia odwołania, wskazanego w art. 129 § 2 k.p.a. W treści decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. zawarto prawidłowe pouczenie o sposobie i terminie wniesienia odwołania. Zawarcie takiego pouczenia stanowi wypełnienie szczegółowego wymogu z art. 107 § 1 kpa, jak i ogólnej zasady z art. 9 k.p.a. Zdaniem Sądu, obowiązek udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek nie idzie tak daleko, by poza sformułowaniem pouczenia o trybie i terminie zaskarżenia aktu organ był zobligowany do udzielenia dodatkowego pouczenia na wypadek przekroczenia terminu do wniesienia odwołania, czy też o nadzwyczajnych trybach weryfikacji wydanego aktu.
Jak wskazano dalej, okoliczności dotyczące przewlekłego załatwiania sprawy przez organy obydwu instancji nie mogły zostać w niniejszym postępowaniu sądowym uwzględnione, bowiem jego przedmiotem była ocena zgodności z prawem postanowienia wydanego przez organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym, w zakresie dotyczącym stwierdzania, czy odwołanie zostało złożone w terminie. Ponadto wskazany w skardze stan bezczynności organu II instancji w załatwieniu sprawy (rozpatrzeniu odwołania) ustał z dniem wydania zaskarżonego postanowienia (21 sierpnia 2008 r.). Stąd na gruncie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") skargę oddalił.
W skardze kasacyjnej działająca za pośrednictwem pełnomocnika A.S., zarzuciła Sądowi I instancji:
- 1. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 9 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. zostało wydane zgodnie z prawem, podczas gdy zostało one wydane z godzącym w interes skarżącej naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności, wbrew powołanym przepisom, organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia, dlaczego doszło do uchybienia terminu, nie poinformował skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw, co doprowadziło do pozbawienia skarżącej możliwości rozpoznania jej sprawy przez organ wyższego rzędu w wyniku nieznajomości prawa,
- 2. art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy skargę należało uwzględnić z uwagi na fakt, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez winy skarżącej oraz z uwagi na brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w uzupełnieniu skargi z dnia 7 maja 2009 r. na postanowienie z [...] sierpnia 2008 r., naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się do zawartego w uzupełnieniu skargi z dnia 7 maja 2009 r. zarzutu naruszenia art. 35 § 3 k.p.a., naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewskazanie i niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu naruszył zasadę dochowania wymaganej prawem procedury, określonej w art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. W szczególności, brak w treści odwołania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, nie zwalnia organu z konieczności wyjaśnienia czy odwołanie wniesione po terminie nie z winy skarżącej jest jednoznaczne z powyższym wnioskiem. Podano też, że w imieniu skarżącej przed wniesieniem odwołania zostało złożone powiadomienie z dnia [...] listopada 2006 r. do Starosty Ostrowskiego świadczące o problemach zdrowotnych oraz pobycie w szpitalu pełnomocnika skarżącej. Okoliczność ta powinna zostać uwzględniona przez organ przy rozstrzyganiu zasadności uchybienia terminu. Świadczy o tym treść art. 58 k.p.a., w myśl którego okoliczności stwierdzające brak winy w uchybieniu do wniesienia odwołania nie wymagają udowodnienia, a jedynie uprawdopodobnienia.
Nadto organ jest zobowiązany do pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz do załatwienia spraw mając na względzie słuszny interes stron, a zatem powinien uwzględnić okoliczność pozostawania pełnomocnika w szpitalu, co uniemożliwiało skorzystania przez skarżącą z prawa do rozpatrzenia jej sprawy przez organ wyższego rzędu.
Autor skargi kasacyjnej argumentował, że uprzedni pełnomocnik skarżącej, tj.
I. J. nie posiada wiedzy z zakresu prawa, co na podstawie art. 9 k.p.a. obligowało organ do należytego i wyczerpującego informowania o prawach strony w postępowaniu administracyjnym. Przepis ten obliguje organy administracji nie tylko do informowania stron ale nawet do udzielenia im niezbędnych wyjaśnień w celu uchronienia ich od negatywnych skutków nieznajomości prawa. W oparciu o wskazane twierdzenia wywodzenie negatywnych skutków wobec skarżącej dawałoby wyraz nierespektowania zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. W związku z powyższym Wojewoda powinien uwzględnić fakt hospitalizacji pełnomocnika skarżącej, jak również fakt, że nie była ona pełnomocnikiem profesjonalnym, a zatem mogła wykazać się nieznajomością prawa. Ponadto nie można nie zauważyć, iż WSA w Poznaniu nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 35 § 3 k.p.a., zawartego w uzupełnieniu skargi z dnia 7 maja 2009 r., stwierdzając jedynie, że zarzut przewlekłości postępowania nie mógł zostać w przedmiotowym postępowaniu uwzględniony. Dodatkowo, wbrew treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd nie wskazał, jak również nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a zatem zaskarżony wyrok powinien zostać uchylony.
I.J. w odpowiedzi na skargę kasacyjną popiera argumentację w niej zawartą, wnosząc o jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do unormowania art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd, określić ich charakter na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieścić uzasadnienie uchybień zarzucanych sądowi.
Mimo, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednostki redakcyjnej art. 174 p.p.s.a., z którą podniesione w podstawach skargi zarzuty należy związać, analiza samych podstaw kasacyjnych jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej nie może budzić wątpliwości, że skierowane są one na naruszenie przepisów postępowania. Stanowi to podstawę dokonania kontroli kasacyjnej poprzez ich rozpoznanie.
Należy jednak od razu wskazać, iż skuteczność zarzutów niniejszej skargi kasacyjnej jest istotnie ograniczona z powodu braku wykazania w jej uzasadnieniu, iż podniesione uchybienia mogły mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W przypadku żadnego z powyższych zarzutów, autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że między naruszeniem powyższych przepisów postępowania a treścią zaskarżonego wyroku Sądu zachodzi związek przyczynowy, a także nie uprawdopodobnił wpływu tego związku przyczynowego na treść orzeczenia sądu. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, przy konstruowaniu których nie wykazano, aby mogły one mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku i tym samym, że kształtowały one lub współkształtowały treść tego wyroku, nie mogą być uznane za usprawiedliwione (por. np. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., sygn. akt FSK 5/2004 – LexPolonica; wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., sygn. akt FSK 6/2004 – LexPolonica czy wyrok NSA z dnia 7 września 2004 r., sygn. akt FSK 112/2004 – LexPolonica).
Na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie takie naruszenie przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, może odnieść zamierzony skutek. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, strona skarżąca kasacyjnie winna przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu na treść orzeczenia, a ponadto wykazania poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. Już tylko z powodu niewykazania tego wpływu, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej oparty na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie może być uwzględniony.
Niezasadne, ale i nie uzasadnione są zarzuty naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. Brak bowiem jakiejkolwiek argumentacji, prowadzącej do wykazania trafności tych zarzutów, a autor skargi kasacyjnej ograniczył się w jej uzasadnieniu do ogólnikowej sygnalizacji (s. 5). Niezależnie od powyższego kontrola kasacyjna nie wykazała w tym zakresie uchybień. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wbrew twierdzeniu autora skargi, wskazuje i wyjaśnia podstawy prawne rozstrzygnięcia oraz odnosi się do powiązanego z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. braku podstawy do zastosowania art. 35 § 3 k.p.a. w kontekście braku możliwości rozpatrzenia w tym postępowaniu kwestii przewlekłości postępowania administracyjnego (który to stan zresztą ustał w momencie wydania zaskarżonego postanowienia), czyniąc to zgodnie z prawem i trafnie merytorycznie.
Nie jest także trafny zasadniczy dla treści skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę przez Sąd I instancji, iż nie doszło do naruszenia tych przepisów, podczas gdy organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia przyczyny uchybienia terminu oraz nie poinformował skarżącej o istotnych dla ustalenia jej praw okolicznościach faktycznych i prawnych.
Skład Orzekający nie podziela stanowiska Autora skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok naruszył, w związku ze wskazanymi wyżej przepisami k.p.a., także art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. zawiera bowiem normę kompetencyjną, która naruszona być może jedynie w przepadku przekroczenia udzielonych nią kompetencji przez podmiot, któremu kompetencji ona udziela. Natomiast w przypadku zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. podnieść należy, że Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć go w sytuacji, gdy tego przepisu nie zastosował. W okolicznościach sprawy niniejszej, Sąd pierwszej instancji mógł go naruszyć poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdyby istniały okoliczności do jego zastosowania, co jak wynika z zamieszczonych powyżej wywodów, w sprawie tej jednak nie zachodzi.
Skład Orzekający stwierdza, iż rozumowania oraz wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumenty, przesądzające o akceptacji stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu odpowiadają prawu. Sąd I instancji wskazał bowiem poprawnie zarówno na zakres udzielania niezbędnych wyjaśnień w postaci pouczenia o sposobie i terminie wniesienia odwołania, co stanowi wypełnienie wymogu z art. 107 § 1 k.p.a. oraz ogólnej zasady z art. 9 k.p.a. Sąd trafnie przyjął, iż na gruncie tej zasady nie można oznaczyć zakresu obowiązku udzielania wskazówek i wyjaśnień tak daleko, aby objąć nim także wskazywanie ewentualnych zachowań w sytuacji potencjalnego przekroczenia terminu lub też wskazywanie innych jeszcze możliwości proceduralnych.
Argumenty te zasługują na akceptację, zwłaszcza w kontekście wskazanych w uzasadnieniu wyroku konsekwencji powstających na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odnośnie do ewentualnego rozpatrzenia odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony. Wobec niewystępowania w sprawie jakichkolwiek wątpliwości co do faktu przekroczenia o trzy dni terminu do złożenia odwołania przez stronę skarżącą oraz braku wystąpienia o przywrócenie terminu a także braku jakiejkolwiek wzmianki o zamiarze uprawdopodobnienia przez stronę tego, że uchybieniu terminu nie zawiniła, Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż nie było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia organu w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Wskazywane w uzasadnieniu skargi argumenty dotyczące uprawdopodobnienia a nie udowodnienia braku winy w uchybieniu terminu nie zmieniają tego, że wymóg uczynienia tego leży po stronie podmiotu odwołującej się. Nie zmienia tego oraz zakresu innych obowiązków podmiotu fakt, iż nie reprezentuje go pełnomocnik profesjonalny. Nie można zatem przyznać trafności tym argumentom skargi kasacyjnej, które odwołują się do wskazanych zasad art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a., które zresztą pozostają w uzasadnieniu skargi zupełnie nierozwinięte, a także do wskazanego w uzasadnieniu, ale również nie rozwiniętego argumentacyjnie zarzutu nierespektowania zasady demokratycznego państwa prawnego z art. 2 Konstytucji RP.
W konsekwencji niezasadny jest także, powiązany ze wszystkimi trzema pozostałymi zarzutami, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi. Sąd bowiem, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, zasadnie tę skargę oddalił.
W świetle powyższych ustaleń i ocen, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na gruncie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ przepisy art. 209 oraz art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348, ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowane oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.