Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 30 października 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 903/18 uwzględnił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenie opłaty adiacenckiej i uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącej M. K. kwotę 1032 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wójt Gminy B. decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] ustalił M. K. opłatę adiacencką w kwocie 2 867,40 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Z., składającej się z działki nr [...] o powierzchni 1,80 ha, na skutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej kanalizacji sanitarnej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., w wyniku rozpoznania odwołania M. K., decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że dla działki nr [...] w Z., gmina B. w dniu [...] listopada 2014 r. stworzone zostały warunki do podłączenia tej nieruchomości do kanalizacji sanitarnej. Na działce znajdowała się przyjęta do użytkowania sieć kanalizacyjna oraz studzienki, za pośrednictwem których można dokonać przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w piśmie z [...] listopada 2014 r. stwierdził przyjęcie obiektu budowlanego do użytkowania, tj. sieci kanalizacji sanitarnej wraz z zasilaniem elektroenergetycznym przepompowni ścieków i przyłączami, która została zlokalizowana również na działce nr [...] w miejscowości Z. gmina B. Podobnie inwentaryzacja powykonawcza kanalizacji sanitarnej obrazuje przebieg sieci kanalizacyjnej oraz usytuowanie na działce nr [...] studzienek kanalizacyjnych (od strony północno - wschodniej).
Organ wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Z., składającej się z działki nr [...] o powierzchni 1,80 ha, na skutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej kanalizacji sanitarnej, zostało wszczęte [...] listopada 2017 r. (dowód doręczenia M. K. zawiadowania organu l instancji z [...] listopada 2017 r. o wszczęciu z urzędu postępowania). Zachowany został 3 letni termin do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej zgodnie z art. 145 ust. 2 zd. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121), powoływanej dalej jako "u.g.n." W dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej kanalizacji sanitarnej obowiązywała uchwała Nr [...] Rady Gminy w B. z dnia [...] września 2007r. ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na 30%.
Organ wskazał, że w wybudowanie opisanej infrastruktury zostały zaangażowane środki publiczne - środki Gminy B. przy współfinansowaniu z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Obszarów Wiejskich, co wynika z faktury Vat nr [...] zapłaconej przez Gminę B. za inwitację pn. "[...]l".
Ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. z [...] grudnia 2017 r. wykazującego wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej (sieci kanalizacyjnej). Wartość rynkowa prawa własności części inwestycyjnej działki ewidencyjnej nr [...] w Z., po wybudowaniu gminnej kanalizacji sanitarnej wynosi 463 032,00 zł, natomiast przed wybudowaniem gminnej kanalizacji sanitarnej wartość tej części działki wynosiła 453 474,00 zł. Różnica wynosi zatem 9 558 zł i taka wartość przyjęta została jako podstawa do ustalenia opłaty adiacenckiej. Rzeczoznawca majątkowy zastosowała wynikającą z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. poz. 2109 ze zm.) metodę porównywania parami przez utworzenie zbioru nieruchomości podobnych, o znanych cenach transakcyjnych i cechach.
Dokonała aktualizacji cen transakcyjnych na datę wyceny oraz wyboru 3 transakcji prawem własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych. Wszystkie nieruchomości porównawcze mają podobne położenie do położenia nieruchomości wycenianej w Gminie B. Przeznaczenie tych nieruchomości jest takie samo - mieszkaniowe i usługowe. Dostępność do dróg publicznych jest zbliżona - działki są skomunikowane z drogami publicznymi. Uzbrojenie w sieci jest analogiczne, działki posiadają dostęp do sieci: elektrycznej, gazowej, wodociągowej i kanalizacyjnej. Jeżeli chodzi o ustaloną w operacie wartość nieruchomości, to rzeczoznawca uwzględniła atrakcyjność lokalizacyjną, otoczenie i położenie nieruchomości, możliwość zagospodarowania, wielkość, dostęp do sieci uzbrojenia technicznego, ograniczenia w zagospodarowaniu wynikające z przepisów planu miejscowego, a także dostępność komunikacyjną, każdorazowo dokonując poprawek kwotowych w stosunku do nieruchomości porównawczych.
Rzeczoznawczyni majątkowa ustaliła, że wartość jednostkowa prawa własności działki nr [...] po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej wynosi 26,16 zł, zaś przed wybudowaniem tej sieci 25,62 zł. Różnica w wartości jednostkowej szacowanej nieruchomości przed i po wybudowaniu sieci kanalizacyjnej wynosi 54 gr. Wartość szacowanej części inwestycyjnej szacowanej działki przed wybudowaniem kanalizacji wynosiła 453 474 zł (25,62 zł x 17 700 m2), a po jej wybudowaniu 463 032 złotych (26,15 zł x 17 700 m2). Różnica pomiędzy wartością, jaką szacowana część nieruchomość miała przed wybudowaniem sieci kanalizacyjnej, a wartością, jaką nieruchomość ta ma po jej wybudowaniu wynosi zatem 9 558 zł (463 032 zł – 453 474 zł). Wysokość opłaty adiacenckiej w rozpoznawanym przypadku wynosić powinna 2 867,40 zł, tj. 30% z 9 558 zł.
Organ odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego wyłączenia nieruchomości z instytucji opłaty adiacenckiej z uwagi na przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy B. pod teren zespołu dworsko - parkowego, wpisania nieruchomości do rejestru zabytków oraz art. 92 ust. 2, art. 143 ust. 1 u.g.n, art. 2 ust. 2 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych i art. 3 pkt 1c ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U z. 2017 r., poz. 788), wskazał, że plan miejscowy Gminy B. nie daje podstaw do zastosowania wyłączenia przewidzianego w art. 143 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem do nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, nie stosuje się przepisów znajdującego się w dziale III u.g.n. rozdziału 7 dotyczącego udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej.
Przepis art. 92 ust. 2 tej ustawy, który stosuje się odpowiednio, stanowi, że za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości, jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W sprawie pozostaje bezsporne, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectw gminy B., będąca własnością skarżącej nieruchomość nie jest przeznaczona pod uprawy rolne, a pod tereny tras i urządzeń komunikacji drogowej (KDz), tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej (MN2e) i teren zespołów dworsko parkowych (ZP).
Również okoliczność wpisania do rejestru zabytków nieruchomych decyzją z [...] sierpnia 1971 r. istniejącego na działce "dworu wraz z otoczeniem parkowym" ([...]), nie daje podstawy do uznania, że teren tej nieruchomości stanowi las w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. c ustawy o lasach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę M. K. uchylając zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu sąd wskazał, że istotną wadą kwestionowanej decyzji jest brak właściwej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, tj. operatu szacunkowego. Mimo bowiem, że sporządzenie operatu szacunkowego wymaga wiadomości specjalnych i stosownych kwalifikacji, to jednak musi być dokonane w sposób, który umożliwi jego weryfikację. Sąd podzielił zarzut skarżącej, że w wycenie brakuje prawidłowo uzasadnionego określenia wartości nieruchomości po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej. Rzeczoznawca majątkowy powinien niezależnie dokonać wyceny nieruchomości według stanu przed stworzeniem warunków do podłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej oraz odrębnie określić wartość tej nieruchomości po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do sieci. Każda z wartości powinna zostać określona na podstawie niezależnego porównania transakcji nieruchomości podobnych względem nieruchomości według stanu przed, jak i po stworzeniu warunków.
W ocenie Sądu analiza operatu wykazuje, że wartość nieruchomości po stworzeniu warunków przyłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej została wyznaczona jedynie za pomocą współczynników określonych przez rzeczoznawcę, bez wyjaśnienia podstawy i sposobu ich zastosowania. W sporządzonej opinii rzeczoznawcy brak jest szczegółowego wyjaśnienia, jakie cechy nieruchomości wziętych do porównania zdecydowały o zaliczeniu ich do nieruchomości podobnych do wycenianej (cechy nieruchomości wpływające na poziom ich cen). Szerszego przedstawienia wymaga, również w jaki sposób rzeczoznawca przyjął konkretne atrybuty dla nieruchomości wycenianej i podobnych, następnie określił udział cechy i odpowiadający jej zakres kwotowy, jakie operacje szacunkowe zostały wykonane przez biegłego zawarte w tabelach na s. 29-31 opinii, które następnie doprowadziły do wyliczenia wartości jednostkowej nieruchomości na kwotę 25,62 zł za m kw. (stan przed wybudowaniem sieci) i 26,16 zł za m kw. (stan po wybudowaniu sieci).
Brak tych szczegółowych wyjaśnień sprawia, że nie można ocenić opinii w kontekście prawidłowego zachowania wymogów przyjętej metody szacowania, a wyliczenie wartości nieruchomości według stanu po stworzeniu warunków może być oceniane, jako wyznaczone wyłącznie za pomocą współczynników określonych arbitralnie przez rzeczoznawcę.
Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skarżącej dotyczącego niedotrzymania terminu z art. 145 u.g.n. Postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Z., składającej się z działki nr [...] o powierzchni 1,80 ha, na skutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej kanalizacji sanitarnej, wszczęte zostało [...] listopada 2017 r o czym zawiadomiono skarżącą. W dniu [...] listopada 2014 r Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. potwierdził przyjęcie obiektu budowlanego w postaci sieci kanalizacji sanitarnej wraz z zasilaniem elektroenergetycznym przepompowni ścieków i przyłączami do użytkowania, zlokalizowanego miedzy innymi na działce nr [...]. Od tej daty należy liczyć termin trzyletni wynikający z art. 145 ust. 2 u.g.n. Sąd uznał, że termin ten został w sprawie zachowany.
W ocenie Sądu niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 ust. 1 w związku z art. 143 ust. 1 u.g.n. ze względu na brak podstaw do wyłączenia stosowania w sprawie przepisów o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Prawidłowo organy ustaliły, że nieruchomość nie jest przeznaczona w planie miejscowym na cele rolne i leśne. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectw gminy B. - będąca własnością skarżącej nieruchomość, nie jest przeznaczona pod uprawy rolne, a pod tereny tras i urządzeń komunikacji drogowej (KDz), tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej (MN2e) i teren zespołów dworsko parkowych (ZP). Prawidłowo uznał również organ, że okoliczność wpisania istniejącego na działce "dworu wraz z otoczeniem parkowym" do rejestru zabytków nieruchomych ([...]) na podstawie decyzji z [...] sierpnia 1971 r. nie daje podstaw do uznania, że teren nieruchomości stanowi las, w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. c ustawy o lasach.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. K. zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzuciła mu naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego przez przyjęcie, że data pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] listopada 2014 r. jest jednocześnie datą upływu terminu do wniesienia sprzeciwu;
- 2) prawa materialnego:
- a) art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509) w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) polegające na niewłaściwym zastosowaniu normy tego przepisu, przez jego zastosowanie pomimo jego niezgodności z zasadą niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP, tj. w zakresie w jakim dopuszcza on stosowanie przepisów nowej ustawy do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów mniej korzystnych dla właściciela nieruchomości;
- b) art. 145 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na niewłaściwym zastosowaniu normy tego przepisu, przez jego zastosowanie, pomimo jego niezgodności z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten:
- - dopuszcza opieszałość organu w zakresie podjęcia niezbędnych czynności zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej, a w konsekwencji wydłuża w nieskończoność termin ustalenia opłaty adiacenckiej;
- - nakłada na właściciela nieruchomości obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej niezależnie od faktycznego skorzystania z wybudowanej sieci oraz niezależnie od powstania po stronie właściciela nieruchomości przychodu;
- - pozwala na pozostawanie właściciela nieruchomości w niepewności co do wysokości opłaty adiacenckiej oraz samego faktu jej wystąpienia.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w całości, zasądzenie od organu na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 182 § 2 powołanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.
Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania, tj. 141 § 4 P.p.s.a., a także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509) w związku z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 145 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Oceniając zarzuty skargi kasacyjnej według wskazanych powyżej kryteriów należało uznać je za niezasadne.
W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2006, s. 375).
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest niezasadny, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy. W szczególności Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, zarzuty skargi, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Z uzasadnienia wyroku jasno wynika, czym kierował się Sąd uchylając zaskarżoną decyzję. Niepodzielenie stanowiska Sądu odnośnie do przyjęcia, że data pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] listopada 2014 r. jest datą początkową terminu trzyletniego do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, nie może skutkować stwierdzeniem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Sposób sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej wskazuje, że zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., skarżąca kasacyjnie usiłuje podważyć ustalony przez organ administracyjny i zaakceptowany przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy dotyczący oceny treści pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] listopada 2014 r. jako wystarczającego do ustalenia od kiedy biegnie termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n.
Zarzut tak postawiony nie może być skuteczny. Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej wskazując na przepisy, które normują sposób ustalania i oceny stanu faktycznego sprawy, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono.
Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Sąd ocenił stanowisko skarżącego nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., FSK 2633/04, wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13).
Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego art. 4 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którym do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1 (u.g.n.), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że niewłaściwego zastosowania tego przepisu skarżąca kasacyjnie upatruje w pogorszeniu swojej sytuacji na skutek nowelizacji u.g.n. z 20 lipca 2017 r. powodującej, że przerwanie biegu trzyletniego terminu dla ustalenia opłaty adiacenckiej jest łączone ze wszczęciem postępowania w tej sprawie, a nie – jak przed zmianą stanu prawnego – z wydaniem nawet nieostatecznej decyzji w sprawie ustalenia tej opłaty.
Nawet gdyby zmianę stanu prawnego w tym zakresie rozpatrywać w kategoriach pogorszenia sytuacji prawnej skarżącej, to jest to zagadnienie wyłącznie teoretyczne w niniejszej sprawie. Skutku tego nie można bowiem stwierdzić, skoro w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uchylona została tylko zaskarżona decyzja, a w obrocie prawnym pozostała decyzja organu I instancji ustalająca opłatę adiacencką. Jednakże – co istotniejsze – norma prawna nakazująca stosowanie przepisów zmienionych do ustalania opłaty adiacenckiej w kwestionowanym skargą kasacyjną zakresie znajduje się w art. 4 ust. 1, a nie art. 4 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, w myśl której do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z uwzględnieniem ust. 2-4 oraz 6-8.
Przepis art. 4 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, którego naruszenie skarga kasacyjna zarzuca, stanowi o stosowaniu przepisów dotychczasowych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Nie jest przy tym dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14).
Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej.
Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 P.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 P.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej.
Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 - orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 P.p.s.a. z wymienionymi przepisami Konstytucji RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 145 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP opartego na podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego wskazującego jako postać naruszenia niewłaściwe zastosowanie prawa, przede wszystkim należy poczynić uwagę ogólną, że zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Gdy strona skarżąca nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, 11 października 2012 r., I FSK 1972/11, 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).
Skarżąca kasacyjnie w ramach zarzutu naruszenia powyższych przepisów zmierza natomiast do generalnego zakwestionowania zgodności normy prawnej ustalającej warunki ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej z Konstytucją RP. Oczekuje więc od sądu administracyjnego odmowy zastosowania przepisu ustawy. Zarzut ten nie może być zatem uwzględniony, ponieważ przepis prawa nie wyeliminowany z obrotu prawnego orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, podlega stosowaniu. Zgodnie z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP kompetencję do badania zgodności ustaw z Konstytucją posiada Trybunał Konstytucyjny, a brak orzeczenia Trybunału w tym przedmiocie oznacza domniemania zgodności ustawy z Konstytucją.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw orzekł o jej oddaleniu w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a.