Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 710/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta W., stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w zakresie wyrażenia "w soboty w godzinach od 8:00 do 12:00" zawarte w § 3.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu [...] lutego 2004 r. Rada Miejska w W., dalej jako "Rada Miejska", działając na podstawie art. 13b ust. 3 i 4 oraz art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260, ze zm.), dalej jako "u.d.p.", podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta W. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Okręgowy w [...], dalej jako "Prokurator", zarzucając jej naruszenie art. 13b ust. 1 u.d.p. poprzez ustanowienie w § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały pobierania opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania także w soboty w godzinach od 8:00 do 12:00, podczas gdy opłaty za parkowanie mogły być pobierane wyłącznie w dni robocze, a sobota na gruncie prawa administracyjnego, w tym na gruncie u.d.p., nie jest i nie była dniem roboczym. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że przedmiotowa uchwała należy do aktów prawa miejscowego. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 13 ust. 1 u.d.p. Prokurator powołując się na pogląd wyrażony m.in. w uchwale 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. I OPS 1/11, a także w wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 3507/15, wskazał, iż sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168 ze zm.), dalej jako "k.p.a.". Sobota zatem nie jest dniem roboczym i w konsekwencji w świetle art. 13b ust. 1 u.d.p.h niedopuszczalne jest pobieranie opłat za parkowanie w soboty na obszarze strefy płatnego parkowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny, dalej również jako "WSA" wskazał, że skarga Prokuratora wniesiona została na podstawie art. 8 w związku z art. 50 § 1 i art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." Następnie zaznaczył, że badając legalność zaskarżonej uchwały doszedł do przekonania, iż w zakwestionowanej części, badana uchwała została wydana z naruszeniem prawa tj. art. 13b ust. 1 u.d.p.
Sąd I instancji wskazał na treść art. 13 ust. 1 pkt 1, u.d.p., podkreślając, że spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii, czy sobota stanowi dzień roboczy w rozumieniu przepisów dotyczących opłat za parkowanie i w konsekwencji do rozstrzygnięcia czy Rada miała kompetencję do ustalenia wysokości opłaty za parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania w soboty.
W ocenie WSA twierdzenie skarżącego, zgodnie z którym, z art. 13b ust. 1 u.d.p. nie wynika prawo do ustanowienia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania w soboty jest słuszne.
Sąd I instancji wskazał, że zwrot "w określone dni robocze" użyty w art. 13b ust. 1 determinuje uznanie, iż dni robocze, w których pobiera się opłatę powinny być wskazane w stosownej uchwale organu uchwałodawczego jednostki samorządu terytorialnego z nazwy. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę w treści art. 13b ust. 1 u.d.p. przymiotnika "określone" w zestawieniu z pojęciem "dni robocze". Słowo "określony" oznacza zaś sprecyzowany, wiadomy, pewny.
Dalej WSA zauważył, iż ze wskazanej regulacji zawartej w u.d.p. wynika również swoisty podział dni. Skoro bowiem ustawodawca wyróżnia w tej ustawie ogólnie kategorię "dni roboczych", to zapewne istnieje kategoria dni, które za takie nie mogą być uznane. Przy czym według WSA za "dzień roboczy" w rozumieniu wskazanej powyżej regulacji nie może być uznana sobota.
Sąd ten zauważył, że w ustawodawstwie brak jest legalnej definicji pojęcia "dni robocze", inaczej niż w przypadku ustawowej kategorii "dni wolnych od pracy", których katalog został zawarty w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 90 ze zm.), dalej jako "u.d.w.p." i obejmuje niedzielę i święta wymienione w tej ustawie. Z ustawy tej wynika, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy. Przy czym na gruncie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2016 r., poz. 1666), dalej jako "k.p.", za dni wolne od pracy uważa się niedziele i święta określone w przepisach o dniach wolnych od pracy. WSA wskazał, że skoro k.p. dopuszcza pracę w niedziele i święta jednocześnie posługując się kategorią "dnia wolnego od pracy", to zasadne jest stanowisko, że kryterium dopuszczalności wykonywania w określonym dniu pracy nie stanowi kryterium przydatnego dla ustalenia terminu (określenia) "dnia wolnego od pracy". Niedziela i święta są bowiem dniami, w których zasadą jest niewykonywanie pracy poza wyjątkowymi sytuacjami wynikającymi z art. 15110 k.p.
Sąd I instancji stanął na stanowisku, iż dopuszczenie możliwości uznania soboty za "dzień roboczy" w rozumieniu art. 13b ust. 1 u.d.p. jedynie na podstawie wykładni a contrario przepisu art. 1 u.d.w.p. jest nieuzasadnione, gdyż upoważnienie ustawowe do ustanowienia regulacji zawartej w akcie prawa miejscowego musi być wyraźnie określone przez akt prawny rangi ustawowej i nie może opierać się na domniemaniu. Natomiast wnioskowanie a contrario jest zasadniczo dopuszczalne jedynie w tych przypadkach, w których dana regulacja ma charakter zamknięty i wyczerpujący tak, że można założyć, iż dany przepis reguluje wszystkie sytuacje, z którymi normodawca chciał powiązać skutek prawny.
W ocenie WSA, nie można przyjąć domniemania, że z samego faktu nie ujęcia sobót w u.d.w.p., ustawa ta wprowadza zasadę, iż wszystkie soboty są z założenia dniami roboczymi. Wnioskowanie takie prowadziłoby bowiem do sprzeczności z innymi aktami prawnymi regulującymi czas pracy pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, a w szczególności z przepisami działu VI rozdział II k.p. Sąd ten wskazał również na treść uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r. (sygn. akt I OPS 1/11) wobec której stanął na stanowisku, że wykładnia przepisu art. 13b ust. 1 u.d.p., wobec braku legalnej definicji pojęcia "dni robocze", powinna uwzględniać taki sposób rozumienia tego pojęcia, który zapewnia tzw. bezpieczeństwo prawne. W jego ocenie skoro sobota, zgodnie z powyższą uchwałą, powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a., to mając na względzie zasadę zaufania do państwa i stanowionego w jego imieniu prawa, należy sobotę w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa, w tym na gruncie stosowania przepisów zawartych w u.d.p.
Sąd I instancji wskazał także, że w przypadku upoważnienia ustawowego do ustalania zakresu obowiązków ciążących na adresatach działań administracji (w realiach sprawy ustalenie obowiązku ponoszenia opłat) nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca pojęć ustawowych, tj. taka wykładnia, która ewentualne wątpliwości rozstrzyga na niekorzyść adresatów działań organów administracji publicznej poszerzając zakres zobowiązań tych adresatów. W ocenie Sądu w niedozwolonym poszerzeniu zakresu zobowiązań określonych aktem prawa miejscowego należy również umiejscowić - tak jak w rozpatrywanym przypadku - rozszerzanie ram czasowych pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania.
Na zakończenie WSA wskazał, że zakwestionowaną część uchwały należy w ocenie Sądu uznać za wydaną z istotnym naruszeniem prawa. Zaznaczył, iż nie podziela stanowiska wyrażonego w przytoczonym przez organ wyroku WSA w Białymstoku z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 397/15, który to został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3507/15.
W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak wskazano na wstępie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Miejska, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na obrazie art. 13b ust. 1 u.d.p. poprzez jego błędną interpretację sprowadzającą się do przyjęcia, iż sobota nie jest dniem roboczym, a tym samym, że Rada nie była uprawniona do ustalenia opłat za parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania w soboty w sytuacji gdy wykładnia tego przepisu prowadzi do uznania, że sobota nie jest dniem wolnym od pracy a więc można ją uznać za dzień roboczy, co uprawnia Radę do ustalenia opłat za parkowanie pojazdów w soboty w godzinach od 8.00 do 12.00.
W związku z powyższym zarzutem skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi skarżącej, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu. Ponadto o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że według wnioskowania a contrario każdy dzień, który nie jest uznany za wolny od pracy jest dniem roboczym, stąd też za taki dzień należy uznać sobotę.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Ocenił przy tym, iż w istocie stanowi ona powtórzenie argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę i nie zawiera żadnych innych argumentów, a jedynie polemikę z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do zanegowania stanowiska Sądu I instancji, że sobota nie jest dniem roboczym w rozumieniu art. 13b ust. 1 u.d.i.p. Kwestia ta nie jest w powołanej ustawie wprost uregulowana. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest już pogląd o braku podstaw do zaliczenia soboty do dni roboczych w rozumieniu art. 13b ust.
1. Zwrócić należy uwagę na to, że w systemie prawa polskiego funkcjonuje pojęcie dni ustawowo wolnych od pracy. Są one wymienione w art. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 90, ze zm.). Przepis ten nie wymienia sobót jako dni wolnych od pracy. Od razu trzeba podkreślić, że definiowanie dni wolnych od pracy jest unormowaniem dopełniającym przepisy prawa pracy w zakresie czasu pracy. Jak stanowi art. 151⁹ § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1666 ze zm.), dniami wolnymi od pracy są niedziele i święta określone w przepisach o dniach wolnych od pracy. Nie jest kwestionowane stanowisko, że przepisami tymi są przepisy powołanej wyżej ustawy o dniach wolnych od pracy. Jednak nawet na tle unormowań z zakresu prawa pracy sytuacja nie jest oczywista. Niezależnie bowiem od przepisu art. 151⁹ § 1 K.p., w tym samym "Dziale VI. Czas pracy", zawarty jest przepis art. 129 § 1 K.p. W przepisie tym, określającym podstawowy czas pracy, jako jeden z elementów określających czas pracy, przyjęto pięciodniowy tydzień pracy przy okresie rozliczeniowym nieprzekraczającym czterech miesięcy. Z unormowań Działu VI Kodeksu pracy, w tym także z przepisu art. 129 § 1 wynika, że w zakresie ustalenia rozkładu czasu pracy w poszczególnych dniach tygodnia każdy dzień powszedni od poniedziałku do soboty jest traktowany jednakowo (patrz: Kazimierz Jaśkowski "Komentarz aktualizowany do art. 129 Kodeksu pracy", LEX/el 2017, pkt 2.2). Warto jednak zauważyć, że przy obliczaniu uwzględnia się, na pewnym etapie tego obliczania, okres od poniedziałku do piątku (art. 130 § 1 pkt 2 K.p.).
Dzień roboczy, o którym mowa w art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie jest prostym przeciwstawieniem dnia wolnego od pracy, o którym mowa w art. 151⁹ § 1 K.p. W praktyce zaś sobota funkcjonuje jako dzień równorzędny dniom ustawowo wolnym od pracy. W tej mierze skład orzekający utożsamia się ze stanowiskiem prezentowanym w uchwałach NSA: z dnia 25 czerwca 2001 r., sygn. akt FPS 7/00 (ONSA 2001/4/149) oraz z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11 (ONSA i wsa 2011/5/95). Pogląd ten opiera się na założeniu, według którego, w praktyce życia społecznego, soboty nie można obecnie utożsamiać z dniami należącymi do pięciodniowego tygodnia pracy. Wykładnia dokonana we wskazanych uchwałach odnosi się do norm proceduralnych. Jednak i tego rodzaju normy tworzą system szeroko rozumianego prawa administracyjnego. Wykładnia systemowa odwołująca się do tego systemu pozwala więc na takie odczytanie treści art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym, sobota nie należy do dni roboczych, o których mowa w tym przepisie.
Pogląd ten jest, jak zauważono wyżej, formułowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3507/15; wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1270/16; wyrok NSA z 26 września 2017 r., sygn. akt I OSK 501/17).
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.