Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym skargi A. R., stwierdził nieważność decyzji Pełnomocnika Ministra Obrony Narodowej do spraw Resortowej Opieki Zdrowotnej w Warszawie z dnia [...] w przedmiocie potrącenia kwoty uposażenia za nieusprawiedliwioną nieobecność.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia [...] Komendant Wojskowej Specjalistycznej Przychodni Lekarskiej SPOZ w [...], działając na podstawie art. 39 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 roku o uposażeniu żołnierzy, pozbawił mjr lek. A. R. prawa do uposażenia miesięcznego z uwagi na nieusprawiedliwioną nieobecność w miejscu pełnienia służby w dniach od 1 lutego do 25 lutego 2002 roku oraz z uwagi na nieprzystąpienie do wykonywania obowiązków służbowych w dniach 26 i 27 lutego 2002 roku.
W dniu 12 czerwca 2002 roku A. R. wniósł do Sądu Rejonowego w [...] Wydziału Pracy pozew o zapłatę wynagrodzenia, ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy i odszkodowania. Postanowieniem z dnia 5 września 2002 roku Sąd Rejonowy potraktował roszczenie dotyczące wynagrodzenia za okres od dnia 1 lutego do 18 lutego 2002 roku jako odwołanie od decyzji Komendanta Wojskowej Specjalistycznej Przychodni Lekarskiej SPOZ w [...] z dnia [...] i sprawę w tej części przekazał do rozpoznania Pełnomocnikowi Ministra Obrony Narodowej do spraw Resortowej Opieki Zdrowotnej – Szefowi Zarządu Zdrowia Zarządu Generalnego Logistyki Sztabu Generalnego Wojska Polskiego.
Decyzją z dnia [...] Pełnomocnik Ministra Obrony Narodowej do spraw Resortowej Opieki Zdrowotnej utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z dnia [...]. W motywach decyzji wskazano, iż jak wynika z rozkazów dziennych Komendanta Specjalistycznej Przychodni Lekarskiej SP ZOZ w [...], A. R. w lutym 2002 roku nie stawiał się w miejscu pełnienia służby lub odmawiał wykonywania obowiązków służbowych. Zgodnie zaś z art. 39 ust. 2 ustawy o uposażeniu żołnierzy za każdy dzień nieusprawiedliwionej nieobecności żołnierz traci prawo do 1/30 części uposażenia miesięcznego. Przepis ten stosuje się odpowiednio także w przypadku stwierdzenia zawinionej przez żołnierza niemożności pełnienia obowiązków służbowych. Organ zauważył także, iż mimo że z dniem 1 grudnia 2001 roku został stronie wypowiedziany stosunek służbowy, to zwolnienie ze stanowiska nastąpiło dopiero z dniem 31 sierpnia 2002 roku. W okresie wypowiedzenia A. R. zobowiązany był do wykonywania obowiązków służbowych, tj. świadczenia usług medycznych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. R. zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, opieszałość w załatwieniu sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Skarżący podniósł, iż nie kierował odwołania do Pełnomocnika Ministra Obrony Narodowej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Stwierdzając nieważność decyzji Pełnomocnika Ministra Obrony Narodowej do spraw Resortowej Opieki Zdrowotnej z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Obowiązująca w dacie zaskarżonego rozstrzygnięcia decyzja Ministra Obrony Narodowej nr 51/MON z dnia 26 lutego 2003 roku w sprawie powierzenia Szefowi Zarządu Wojskowej Służby Zdrowia Sztabu Generalnego Wojska Polskiego funkcji Pełnomocnika Ministra Obrony Narodowej do spraw Resortowej Opieki Zdrowotnej nie upoważnia Pełnomocnika do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach uposażenia i innych należności pieniężnych żołnierzy zawodowych. Właściwość ta nie wynika również z innych przepisów mogących mieć w sprawie zastosowanie.
W skardze kasacyjnej wniesionej przez Pełnomocnika Ministra Obrony Narodowej do spraw Resortowej Opieki Zdrowotnej, reprezentowanego przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na zastosowaniu przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o uposażeniu żołnierzy w związku z przepisem ust. 3 pkt 7 decyzji Ministra Obrony Narodowej nr 51/MON z dnia 26 lutego 2003 roku w oderwaniu od innych przepisów materialnoprawnych upoważniających Pełnomocnika Ministra ON do spraw Resortowej Opieki Zdrowotnej do wydawania decyzji administracyjnych, w szczególności:
- - przepisu § 9 ust. 2 pkt 10 Regulaminu Organizacyjnego MON stanowiącego załącznik do zarządzenia Ministra Obrony Narodowej nr 5/MON z dnia 20 lutego 2002 roku;
- - przepisów pkt 1, 2 i 3 decyzji Ministra Obrony Narodowej nr 319/MON z dnia 27 listopada 2003 roku w sprawie bezpośredniego podporządkowania jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowanych w związku z brzmieniem części II A w lp. 22 "Wykazu jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowanych wraz z ich bezpośrednim podporządkowaniem", stanowiącego załącznik do tej decyzji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż od dnia 1 sierpnia 2003 roku, tj. od chwili zmiany Regulaminu Organizacyjnego Ministerstwa Obrony Narodowej poprzez dodanie pkt 10 w jego § 9 ust. 2 umocowanie Pełnomocnika do rozpatrywania jako organ wojskowy wyższego stopnia odwołań wniesionych od decyzji kierowników bezpośrednio podporządkowanych jednostek organizacyjnych nie powinno budzić wątpliwości. Powołując takie podstawy kasacyjne organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
Pomimo, iż złożony w rozpatrywanej sprawie środek odwoławczy co do zasady spełnia wymogi właściwe dla skargi kasacyjnej, zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów nie może odnieść oczekiwanego rezultatu.
Stosownie do przepisów art. 39 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 roku o uposażeniu żołnierzy (tj.: Dz. U. z 2002 roku Nr 76 poz. 693 z późn. zm.) w przypadku nieusprawiedliwionej nieobecności w jednostce lub w miejscu pełnienia służby bądź w razie stwierdzenia zawinionej przez żołnierza niemożności pełnienia obowiązków służbowych żołnierz traci prawo do 1/30 części uposażenia miesięcznego za każdy dzień nieusprawiedliwionej nieobecności. Żołnierzowi, stosownie do art. 9 ust. 4 w/w ustawy, przysługuje prawo odwołania się od decyzji zapadłej w powyższych sprawach do organu wojskowego wyższego stopnia.
Jak wynika z § 4 Regulaminu Organizacyjnego Ministerstwa Obrony Narodowej, stanowiącego załącznik do zarządzenia Nr 5/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 lutego 2002 roku w sprawie regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Obrony Narodowej (Dz. Urz. MON Nr 3, poz. 20 z późn. zm.) Minister Obrony Narodowej kieruje Ministerstwem m. in. poprzez dyrektorów (szefów) komórek organizacyjnych Ministerstwa oraz pełnomocników i koordynatorów powoływanych odrębną decyzją. Komórką organizacyjną właściwą w zakresie kierowania i koordynowania spraw związanych z: ochroną zdrowia w resorcie, w szczególności żołnierzy służby czynnej, zdrowotnymi warunkami służby i pracy, stanem sanitarnohigienicznym, zabezpieczeniem przeciwepidemicznym i weterynaryjnym wojsk, kształceniem i doskonaleniem kadr, realizacją badań naukowych w dziedzinie medycyny wojskowej, współpracą zagraniczną w dziedzinie medycyny wojskowej, zaopatrywaniem w sprzęt i materiały medyczne oraz leki, orzecznictwem wojskowo-lekarskim, a także przygotowywaniem jednostek służby zdrowia do realizacji zadań na czas stanów nadzwyczajnych i wojny, jest Zarząd Wojskowej Służby Zdrowia.
Zarząd jest organizatorem systemu zabezpieczenia medycznego i gestorem sprzętu medycznego w resorcie, wykonuje również w imieniu Ministra czynności organu założycielskiego w stosunku do zakładów opieki zdrowotnej resortu obrony narodowej oraz jednostki bezpośredniego nadzoru w stosunku do jednostek badawczo-rozwojowych wojskowej służby zdrowia. Do zakresu zadań Zarządu należy również realizacja zadań związanych ze sprawowaniem przez Szefa Zarządu Wojskowej Służby Zdrowia funkcji Pełnomocnika do spraw Resortowej Opieki Zdrowotnej (§ 45 ust. 2 pkt 20 Regulaminu).
Na mocy decyzji Ministra Obrony Narodowej Nr 51/MON z dnia 26 lutego 2003 roku w sprawie powierzenia Szefowi Zarządu Wojskowej Służby Zdrowia Sztabu Generalnego Wojska Polskiego funkcji Pełnomocnika Ministra Obrony Narodowej do spraw Resortowej Opieki Zdrowotnej (Dz. Urz. MON Nr 4, poz.
- 10) został powołany Pełnomocnik Ministra Obrony Narodowej do spraw Resortowej Opieki Zdrowotnej, a funkcję tę miał pełnić Szef Zarządu Wojskowej Służby Zdrowia Sztabu Generalnego Wojska Polskiego.
Uprawnienia przysługujące Pełnomocnikowi Ministra Obrony Narodowej nie zostały wymienione w decyzji Nr 51/MON w sposób enumeratywny, na co wskazuje posłużenie się w punkcie 3 decyzji, który to przepis określa kompetencje Pełnomocnika, wyrażeniem w "szczególności". Z uwagi na fakt, iż funkcję Pełnomocnika powierzono Szefowi Zarządu Wojskowej Służby Zdrowia Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, dopełniającego zakresu obowiązków należy dopatrywać się w Regulaminie Organizacyjnym Ministerstwa Obrony Narodowej. Jak to natomiast wynika z § 9 ust. 2 pkt 10 Regulaminu do obowiązków Szefa Zarządu Wojskowej Służby Zdrowia jako szefa komórki organizacyjnej należy rozpatrywanie, jako organ wojskowy wyższego stopnia w rozumieniu Kpa, odwołań wniesionych od decyzji kierowników bezpośrednio podporządkowanych jednostek organizacyjnych.
Stosownie do decyzji Nr 319/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 listopada 2003 roku w sprawie bezpośredniego podporządkowania jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowanych (Dz. Urz. MON Nr 18 poz. 196) Wojskowa Specjalistyczna Przychodnia Lekarska – Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w [...] jest jednostką podporządkowaną Pełnomocnikowi Ministra Obrony Narodowej do spraw Resortowej Opieki Zdrowotnej, którego funkcję powierzono Szefowi Zarządu Wojskowej Służby Zdrowia.
Powyższe regulacje mogłyby wskazywać, iż Pełnomocnik do spraw Resortowej Opieki Zdrowotnej jest organem właściwym do rozpoznania odwołania od rozstrzygnięcia Komendanta Wojskowej Specjalistycznej Przychodni Lekarskiej SPOZ w [...]. Zwrócić należy jednakże uwagę na fakt, iż decyzja Ministra Obrony Narodowej Nr 51/MON z dnia 26 lutego 2003 roku w sprawie powierzenia Szefowi Zarządu Wojskowej Służby Zdrowia Sztabu Generalnego Wojska Polskiego funkcji Pełnomocnika Ministra Obrony Narodowej do spraw Resortowej Opieki Zdrowotnej została wydana na podstawie art. 268a Kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Przepis ten daje organowi administracyjnemu właściwemu w danej sprawie prawo do udzielenia upoważnienia do wykonywania kompetencji tego organu przez podejmowanie czynności w prawnych formach działania (por. E. Ochendowski, Prawo administracyjny.
Część ogólna, Toruń 1994, s. 120 – 124). Podmiot upoważniony do wykonywania kompetencji danego organu nie staje się przez to organem administracji, wykonuje bowiem jedynie kompetencje organu, lecz sam ich nie posiada. Działania podmiotu upoważnionego zaliczane są na rachunek organu upoważniającego i traktowanego jako rozstrzygnięcia organu dającego upoważnienie. Upoważnienie do wykonywania kompetencji organu nie jest natomiast przeniesieniem kompetencji (por. J. Lang, J. Służewski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1995, s. 51 -53).
Sąd I instancji zasadnie zatem stwierdził nieważność decyzji Pełnomocnika Ministra Obrony Narodowej do spraw Resortowej Opieki Zdrowotnej z dnia [...], gdyż wydając decyzję dotyczącą uposażeń żołnierzy Pełnomocnik Ministra Obrony Narodowej do spraw Resortowej Opieki Zdrowotnej nie miał podstaw do działania w charakterze samodzielnego organu, lecz mógł działać jedynie z upoważnienia Ministra Obrony Narodowej.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.