Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 marca 2022 r. oddalił skargę H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 17 grudnia 2021 r. znak: SKO.ZR.4111.916.2770.2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
H. K. (dalej: skarżąca) wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką A. K. legitymującą się orzeczeniem zaliczającym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe.
Skarżąca jest uprawniona do emerytury w wysokości 1066,30 zł od 1.03.2021 r.
Decyzją z 29 lipca 2021 r. Wójt Gminy P. odmówił przyznania H. K. świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja ta została przez SKO uchylona i sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zajęło stanowisko, że skarżącej będzie przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne w pełnej wysokości, w przypadku, gdy zawiesi prawo do emerytury, gdyż pobieranie emerytury jest w analizowanym przypadku wyłączną przesłanką uniemożliwiającą przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium zobowiązało organ I instancji, by wezwało stronę do złożenia do akt decyzji ZUS o zawieszeniu prawa do emerytury i po otrzymaniu takiej prawomocnej decyzji wydało rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z 29 października 2021 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - wnioskowanego na niepełnosprawną córkę. Organ I instancji uznał, że skarżąca, aczkolwiek opiekuje się niepełnosprawną córką, to nie spełnia warunku ustawowego do przyznania wnioskowanego świadczenia, określonego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. 2022 r. poz. 615, dalej powoływanej jako "u.ś.r.") gdyż, jak ustalono w toku przeprowadzonego w sprawie postępowania, skarżąca ma ustalone prawo do emerytury.
W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i uznanie, że zawieszenie przez skarżącą świadczenia emerytalnego nie jest okolicznością wstrzymującą do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem. Podała, że zgodnie z orzecznictwem sądowo administracyjnym przepis art. 17 ust. 5 pkt1 lit. a powinien być interpretowany w ten sposób, że pozbawia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy przez ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 czerwca 2021 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu decyzją z 17 grudnia 2021 r., uchyliło w całości decyzję Wójta z 29 października 2021 r. i przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w kwocie 1.971 zł miesięcznie od 1 listopada 2021 r. na czas nieokreślony natomiast na okres od 1 czerwca 2021 r. do 31 października 2021 r. odmówiło skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu SKO wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje skarżącej w pełnej wysokości od 1 listopada 2021 r., tj. od dnia w którym ZUS wstrzymał wypłatę emerytury, na czas nieokreślony zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z 24 sierpnia 2018 r. Nie jest natomiast możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od 1 czerwca 2021 r. zgodnie z przepisem art. 24 ust. 2 ustawy, tj. od pierwszego dnia miesiąca, w którym wpłynął wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem osoba sprawująca opiekę miała w tym czasie (do 31 października 2021r.) wypłacaną emeryturę.
Skarżąca nie zgodziła się z decyzją Kolegium w części w jakiej nie przyznano jej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 czerwca 2021 r. do 31 października 2021 r. i w tym zakresie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Odpowiadając na skargę, Kolegium wystąpiło o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022 r., poz. 329 - dalej jako: "P.p.s.a."). Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Skarżąca doprowadziła do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe zatem stało się przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Skarżąca w dniu 11 października 2021 r. złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Zwoleniu wniosek o zawieszenie prawa do emerytury, skutkiem czego 21 października 2021 r. ZUS Oddział w R. wydał decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury od 1 listopada.
Zdaniem Sądu I instancji, organ prawidłowo zatem nie przyznał skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od 1 czerwca 2021 r. jako pierwszego dnia miesiąca, w którym złożony został wniosek przez skarżącą, a dopiero od 1 listopada 2021 r., tj. od dnia kiedy wstrzymana została wypłata skarżącej emerytury. WSA przyjął, że właśnie z dniem 1 listopada 2021 r. został spełniony warunek wynikający z art. 24 ust. 2 u.ś.r. Skoro bowiem zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. WSA podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 780/20, iż zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury prawo do świadczenia ustala się od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie w całości złożonej skargi, ewentualnie - przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku – o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez jego niezastosowanie i przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od 1 listopada 2021 r., a nie od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od 1 czerwca 2021 r.,
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 4 u.ś.r. przez błędne uznanie, że wraz ze złożeniem z końcem października 2021 r. przez skarżącą decyzji ZUS o zawieszeniu pobieranej emerytury nastąpiło kompletne złożenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wraz z niezbędnymi załącznikami.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.,), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 2 u.ś.r. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 4 u.ś.r., przy czym istota sporu sprowadza się wyłącznie do ustalenia początkowej daty, od której skarżącej kasacyjnie powinno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką.
W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z kolei na mocy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ww. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Literalna wykładnia cytowanego wyżej przepisu niewątpliwie prowadzi do wniosku, iż osobom, które mają ustalone prawo do emerytury, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tak też przepis ten początkowo interpretowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Obecnie linia orzecznicza w tym zakresie uległa zmianie, gdyż nowa linia nie ogranicza się jedynie do wykładni językowej, lecz ma na względzie głównie dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej.
Podnosi się bowiem, że literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do niedopuszczalnego i niczym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającego na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, w sytuacji, gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego.
Aktualnie w orzecznictwie również jednolicie przyjmuje się, że prawidłowa wykładnia powyższego przepisu przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Źródłem zaś takiego uprawnienia strony jest właśnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej (gdyż zawarta w art. 27 ust. 5 u.ś.r. regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną dotyczy tylko zbiegu uprawnień do rożnych świadczeń rodzinnych). Wyboru świadczenia wnioskodawca może dokonać przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "u.e.r.f.u.s."). Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.
Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie natomiast wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Choć świadczenie emerytalne jest prawem niezbywalnym, to jednak uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy musi być przy tym interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia.
Sąd I instancji trafnie zatem przyjął, że skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć trzeba, iż w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zgodnie natomiast z brzemieniem art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien zaś stronę poinformować, zgodnie z treścią art. 9 k.p.a., a następnie, zależności od wykonania przez stronę nałożonego obowiązku, - wydać stosowną decyzję (zob. wyroki z dnia: 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20; 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; 14 lipca 2021 r., I OSK 702/21; 25 czerwca 2021 r., I OSK 335/21; 24 marca 2021 r., I OSK 263/20; 24 marca 2021 r., I OSK 281/20; 16 marca 2022 r., I OSK 1242/21; 30 sierpnia 2022 r., I OSK 1973/21; 17 listopada 2022 r., I OSK 233/22, 15 lutego 2023 r., I OSK 961/22).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że kwestią niesporną jest okoliczność, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 17 grudnia 2021 r. skarżącej kasacyjnie przyznano świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną córką. Kwestią sporną jest natomiast data, od której winno zostać ustalone przedmiotowe świadczenie, tj. od daty złożenia wniosku czy od daty zawieszenia prawa do emerytury. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 28 czerwca 2021 r. skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną córkę. Wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury, której wypłata na mocy stosownej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na wniosek skarżącej, została zawieszona od 1 listopada 2021 r.
Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skoro w dniu 28 czerwca 2021 r. (data złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego) skarżąca pobierała świadczenie emerytalne, to nie było prawnie możliwe przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego od początku miesiąca, w którym wpłynął wniosek w tym przedmiocie, czyli od 1 czerwca 2021 r. Wobec powyższego prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji i orzekającego w sprawie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje skarżącej kasacyjnie od 1 listopada 2021 r., tj. od dnia przedłożenia decyzji o wstrzymaniu świadczenia emerytalnego.
W konsekwencji należało uznać, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 2 u.ś.r. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 4 u.ś.r., są niezasadne.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i z mocy art. 184 w zw. z. art. 182 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.