Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 12/13, po rozpatrzeniu skargi Miasta Puszczykowa na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Poznańskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...].
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Starosta Poznański decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. ustalił na rzecz A. i J. T. odszkodowanie w łącznej kwocie 94.000 zł za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną (drogę lokalną miejską) położoną w Puszczykowie, działkę nr [...]/5 o powierzchni 0,0273 ha, zapisaną w księdze wieczystej KW nr 116282.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że decyzją z 11 lipca 2008 r. ustalił lokalizację drogi gminnej na rzecz Gminy Puszczykowo, polegającą na rozbudowie drogi gminnej na działkach nr [...]/1, [...]/3, obręb Puszczykowo Stare. Decyzją tą został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości. W wyniku podziału powstała działka nr [...]/5, która została przeznaczona do zajęcia pod realizację drogi.
Wskutek odwołań wnioskodawców i Gminy Puszczykowo Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 29 maja 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję o odszkodowaniu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z 9 listopada 2009 r. Starosta ustalił na rzecz wnioskodawców odszkodowanie w łącznej kwocie 60.835 zł. Na skutek odwołania Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 23 lutego 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Ponownie rozpatrując sprawę Starosta zlecił sporządzenie nowego operatu. Rzeczoznawca majątkowy przedstawił operat z 28 maja 2010 r., w którym dokonał analizy transakcji gruntów z powiatu poznańskiego przeznaczonych pod komunikację z lat 2008-2010 pod kątem kryteriów określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Na tej podstawie Starosta Poznański decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. ustalił odszkodowanie za przejętą nieruchomość.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina Puszczykowo. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 11 października 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po rozpatrzeniu złożonej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Po 855/10 uchylił decyzję Wojewody z dnia 11 października 2010 r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że Wojewoda dopuścił się naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, przez niedostateczne wyjaśnienie, czy istniały transakcje podobnymi nieruchomościami na lokalnym rynku nieruchomościami drogowymi. Formułując wskazania dla organu II instancji Sąd podkreślił, że Wojewoda powinien zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego, by ten ustosunkował się do wskazanych transakcji nieruchomościami drogowymi z rynku Puszczykowa, w szczególności by podał, czy fakt ich zawarcia był mu znany, jaki jest ich wpływ na przyjętą wielkość odszkodowania, czy nie mają one charakteru transakcji zawartych w warunkach szczególnych w rozumieniu § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r., a także by szczegółowo wyjaśnił, w oparciu o jakie dane stwierdził on w sporządzonym w dniu 28 maja 2010 r. operacie, że tego rodzaju transakcje są sporadyczne na rynku lokalnym, oraz czy badaniem objął miasto Puszczykowo.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że zwrócił się do biegłego rzeczoznawcy majątkowego z prośbą o ustosunkowanie się do przedstawionych w wyroku zastrzeżeń odnośnie wyceny nieruchomości sporządzonej w przedmiotowej sprawie, wnosząc o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego z dnia 28 maja 2010 r. W piśmie z dnia 29 czerwca 2011 r. biegły odniósł się do zastrzeżeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i w całości podtrzymał treść operatu szacunkowego z dnia 28 maja 2010 r. oraz potwierdził jego aktualność. Ponownie oceniając operat szacunkowy sporządzony w dniu 28 maja 2010 r. Wojewoda stwierdził, że na potrzeby wyceny określono właściwy rynek nieruchomości, biorąc pod uwagę przedmiot, zakres i cel wyceny oraz dostępność danych.
Zdaniem Wojewody operat szacunkowy został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i standardami zawodowymi, jak również nie zawiera żadnych niejasności, a także posiada wszystkie elementy treści wymagane przez obowiązujące przepisy prawa, tym samym nie znaleziono podstaw do jego podważenia. Zdaniem Wojewody rzeczoznawca majątkowy dokonał właściwej i należytej oceny rynku, zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r., badając na danym i podobnym obszarze ceny transakcyjne uzyskane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wojewoda obdarzył przymiotem wiarygodności wyjaśnienia biegłego objęte pismem z dnia 29 czerwca 2011 r. w zakresie dotyczącym zastrzeżeń do operatu szacunkowego z dnia 28 maja 2010 r., sformułowanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Miasto Puszczykowo.
Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:
- - art. 10 i 79 kpa przez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do uzupełniającej opinii biegłego stanowiącej nowy materiał dowodowy oraz niezawiadomienie skarżącego o miejscu i czasie przeprowadzenia dowodu z biegłego i uniemożliwienie skarżącemu udziału w dowodzie,
- - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne wykonanie wskazań Sądu co do dalszego postępowania,
- - § 26 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. przez błędne przyjęcie, że na lokalnym rynku, tj. w Puszczykowie, nie są dokonywane, względnie nie są znane transakcje sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, i w związku z tym rynek ten nie mógł stanowić przedmiotu analizy,
- - art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne położone w gminach bezpośrednio sąsiadujących z Poznaniem i w Puszczykowie mają charakter podobny, podczas gdy z uwagi na diametralnie różne otoczenie gmin przyjętych do porównania i odległość od centrum lokalnej aglomeracji należy stwierdzić istnienie miast i gmin bardziej podobnych do Puszczykowa niż gminy przyjęte w operacie szacunkowym.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Pismem z dnia 6 marca 2013 r. byli właściciele wywłaszczonej nieruchomości wnieśli o oddalenie skargi podkreślając, że operat szacunkowy będący podstawą wypłaty odszkodowania za przejętą część ich działki opracowany został zgodnie z przepisami Konstytucji i w oparciu o obowiązujące przepisy wykonawcze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 12/13 uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że niniejsza sprawa była już przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej. Wyrokiem z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Po 855/10, Sąd uchylił decyzję Wojewody z dnia 11 października 2010 r. Dokonując we wskazanym wyroku wykładni przepisów znajdujących w sprawie zastosowanie Sąd zauważył, że Wojewoda opierając się na przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego w sporządzonym operacie szacunkowym transakcjach nieruchomościami obejmującymi powiat poznański nie wyjaśnił, czy transakcje nieruchomościami drogowymi miały miejsce także w Puszczykowie. Sąd przedstawił wątpliwości zawarte w wyroku z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Po 855/10 oraz zalecenia, jakie Sąd w tym orzeczeniu skierował do organu.
Sąd I instancji przywołał treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyjaśnił znaczenie tego przepisu w świetle dotychczasowego orzecznictwa oraz doktryny i stwierdził, że Wojewoda prowadząc postępowanie po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Po 855/10 nie zastosował się do oceny prawnej i nie uwzględnił wskazań Sądu, mających charakter wiążący. Niewystarczającym było, w ocenie Sądu I instancji, oparcie się na wyjaśnieniach rzeczoznawcy majątkowego bez dokonania ich krytycznej analizy.
W ocenie Sądu I instancji w niniejszym postępowaniu Wojewoda aprobując argumentację rzeczoznawcy nie dokonał pogłębionej oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego oraz wyjaśnień złożonych przez biegłego, nie weryfikując ich poprawności oraz spójności. Zdaniem Sądu, wbrew deklaracji wyrażonej w operacie, dokonując analizy cen transakcyjnych biegły nie tyle poszerzył analizowany rynek o rynek regionalny (powiatu poznańskiego), lecz dokonał jego arbitralnej zmiany. Prawidłowe poszerzenie analizowanego obszaru, o ile rzeczywiście w danym przypadku konieczne - czego w niniejszej sprawie biegły przekonująco nie wykazał, powinno polegać na poddaniu analizie transakcji na szerszym rynku (tu: rynku powiatu poznańskiego) obok, a nie zamiast transakcji odnotowanych na danym rynku lokalnym (tu: na terenie Puszczykowa). Tymczasem, jak można wnioskować z treści operatu i późniejszych wyjaśnień biegłego, rzeczoznawca całkowicie pominął transakcje z rynku lokalnego, kwestionując ich wiarygodność.
Zastrzeżenia Sądu budzi również brak wyszczególnienia w operacie wszystkich transakcji zbadanych przez rzeczoznawcę w ramach analizy rynku, a jedynie ograniczenie się do przedstawienia trzech nieruchomości przyjętych ostatecznie do porównania. W konsekwencji dokonany przez rzeczoznawcę dobór transakcji jawi się jako arbitralny, gdyż z uwagi na szczupłość danych operatu nie poddaje się intersubiektywnej kontrolowalności. Podobnie na podstawie treści operatu nie sposób ustalić, czym kierował się rzeczoznawca dobierając do porównania transakcje akurat z gmin Suchy Las i Kórnik, a nie z innych, bliżej położonych gmin, np. sąsiadujących z gminą Puszczykowo (Luboń, Mosina, Stęszew, Komorniki).
W ocenie Sądu za trafne należało uznać twierdzenia skarżącego dotyczące braku podobieństwa pomiędzy nieruchomościami położonymi w Złotnikach i Suchym Lesie, a nieruchomościami znajdującymi się w Puszczykowie, z uwagi na odmienny charakter gospodarczy i przyrodniczy tych obszarów, a tym samym brak wystąpienia cechy podobieństwa położenia.
Na uwagę zasługiwał również w ocenie Sądu zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 10 § 1 w związku z art. 79 § 1-2 kpa przez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do uzupełniającej opinii biegłego stanowiącej nowy materiał dowodowy w sprawie. Z analizy akt administracyjnych wynika, że Wojewoda nie doręczył skarżącemu odpisu pisma rzeczoznawcy majątkowego z dnia 29 czerwca 2011 r., nie powiadamiając skarżącego w jakikolwiek inny sposób o jego treści i nie zapewniając mu tym samym prawa do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji ostatecznej. Skarżący jako strona prowadzonego postępowania miał prawo zapoznania się z istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy wyjaśnieniami biegłego, które de facto przesądziły o treści decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz do wyrażenia własnego stanowiska w sprawie.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Wojewoda Wielkopolski. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.
Skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Miasto Puszczykowo wniosło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z treścią tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem skargi. Zatem oceną prawną wyrażoną w wyroku 25 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Po 855/10 związany był zarówno organ administracji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę ponownie. Podkreślić przy tym należy, że ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organ administracji uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz ewentualnie oceny nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Po 855/10 uznał, że organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy transakcje nieruchomościami drogowymi miały miejsce także w miejscowości Puszczykowo. Zdaniem tego Sądu sięgając w poszukiwaniu nieruchomości podobnych do obszaru sąsiednich gmin należy uprzednio wykluczyć istnienie takich transakcji w obrębie tej samej miejscowości czy gminy. Organ mimo wskazywanego przez rzeczoznawcę braku dostatecznej ilości transakcji nie wyjaśnił, czy przedmiotem poszukiwań objęta była także najbliższa względem nieruchomości wycenianej okolica. "Tymczasem na etapie postępowania sądowoadministracyjnego skarżące Miasto, celem wykazania, że w miejscowości Puszczykowo dochodzi do wielu transakcji sprzedaży nieruchomości drogowych, przedstawiło przykłady czterech aktów notarialnych z okresu od maja 2008 r. do lutego 2010 r. sprzedaży nieruchomości drogowych w gminie Puszczykowo." Sąd zaznaczył, "że rolą Sądu nie jest ocena co do meritum przedstawionych przez skarżące Miasto nowych dowodów (aktów notarialnych)".
W tej sytuacji Sąd zobowiązał Wojewodę, żeby zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego, by ten ustosunkował się do wskazanych na etapie postępowania sądowego transakcji nieruchomościami drogowymi z rynku Puszczykowa, w szczególności by podał, czy fakt ich zawarcia był mu znany, jaki jest ich wpływ na przyjętą wielkość odszkodowania, czy nie mają one charakteru transakcji zawartych w warunkach szczególnych w rozumieniu § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), a także by szczegółowo wyjaśnił, w oparciu o jakie dane stwierdził on w sporządzonym w dniu 28 maja 2010 r. operacie, że tego rodzaju transakcje są sporadyczne na rynku lokalnym, czy badaniem objął miasto Puszczykowo. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewoda dopuścił się naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, przez niedostateczne wyjaśnienie, czy istniały transakcje podobnymi nieruchomościami na lokalnym rynku nieruchomościami drogowymi.
Podkreślić przy tym należy, że Sąd ten nie postawił organowi zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, czyli naruszenia przepisów prawa materialnego, lecz jedynie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (powołanie przez Sąd pkt 1 lit. b, wobec zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz braku jakiegokolwiek uzasadnienia tego zarzutu w powołanym wyroku, uznać należy za oczywistą omyłkę) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i na podstawie tego tylko przepisu uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd nie podważał i nie negował stanowiska organu II instancji w sprawie prawidłowości wykonanego operatu szacunkowego. Nakazał jedynie zbadanie tego dokumentu w świetle materiałów przedstawionych przez skarżącą Gminę przed Sądem, nieznanych (zapewne) organowi rozpatrującemu sprawę.
Wykonując zalecenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wojewoda Wielkopolski zwrócił się do biegłego rzeczoznawcy majątkowego z prośbą o ustosunkowanie się do przedstawionych w wyroku zastrzeżeń odnośnie wyceny nieruchomości sporządzonej w przedmiotowej sprawie, wnosząc o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego z dnia 28 maja 2010 r. W piśmie z dnia 29 czerwca 2011 r. rzeczoznawca majątkowy szczegółowo ustosunkował się do przedstawionych w wyroku zastrzeżeń odnośnie wyceny nieruchomości sporządzonej w przedmiotowej sprawie, w szczególności podkreślając, że przedstawione przez Gminę Puszczykowo transakcje były jemu znane i znajdują się w bazach danych rzeczoznawcy. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że jedna z powyższych transakcji nie dotyczy nabycia prawa własności, natomiast pozostałe dotyczą nieruchomości nieporównywalnych w swej charakterystyce w stosunku do nieruchomości wycenianej i nie wpływają na użytkowanie działek w sposób tak niekorzystny, jak ma to miejsce w przypadku przedmiotowej sprawy.
Biegły dodał, że przedstawione przez Gminę transakcje odnoszą się do przejętych pod drogi gruntów stanowiących tzw. "paski", które po utwardzeniu poprawiają warunki funkcjonalne użytkowanych działek, co zdaniem biegłego wpłynęło na niższe ceny jednostkowe zawartych transakcji. Natomiast działka nr [...]/5 ze względu na specyfikę położenia w terenie zmniejszyła powierzchnię ogrodu, pozbawiając tym samym pozostałą działkę jej głównego waloru kameralności. Powyższe argumenty, w ocenie biegłego, świadczą o nieporównywalności nieruchomości przedstawionych w transakcjach Gminy do nieruchomości wycenianej. Biegły wskazał, że transakcje nieruchomościami odnotowane w najbliższych gminach, w tym w Mosinie i Komornikach, także nie mogą zostać uznane za porównywalne z nieruchomością wycenianą, w związku z czym skorzystał z treści § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia z 2004 r. poddając analizie regionalny rynek nieruchomości podobnych powiatu poznańskiego.
Rzeczoznawca majątkowy dodatkowo przytoczył zestawienie transakcji zawartych na terenie miasta Puszczykowo w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę, dotyczących działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Biegły wyjaśnił, że z relacji nielicznych transakcji gruntów nabywanych pod drogi w okresie dwóch lat przed datą sporządzenia operatu szacunkowego wynika, że osiągają one 30% ceny gruntów działek budowlanych, z których zostały wydzielone. Rzeczoznawca majątkowy uznał, że są to transakcje, w których zastosowanie ma treść przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r., ponieważ w powyższych przypadkach wystąpiły warunki szczególne zawarcia transakcji. Biegły dodał, że analiza tego segmentu rynku wskazuje na to, że transakcje te w większości przypadków nie mają charakteru transakcji rynkowych, będąc "wręcz transakcjami wymuszonymi" przez gminy bądź Skarb Państwa.
Wobec powyższego biegły w całości podtrzymał treść operatu szacunkowego z dnia 28 maja 2010 r. oraz potwierdził jego aktualność. Wyjaśnienia te organ zanalizował i uznał, że nie podważają one jego wcześniejszego stanowiska co do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie działania organu odwoławczego i dokonaną w uzasadnieniu decyzji wydanej przez Wojewodę Wielkopolskiego ocenę prawidłowości działań rzeczoznawcy majątkowego, w świetle art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznać można za wystarczające wykonanie zaleceń zawartych przez Sąd w wyroku z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Po 855/10. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w ocenianym obecnie wyroku zarzuty, które Wojewodzie postawił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, byłyby zasadne jedynie w sytuacji, gdyby poprzednio Sąd ten uchylił zaskarżoną decyzje stawiając organowi, poza zarzutem naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego (czyli odpowiednich przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami lub przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego), czyli Sąd powołałby się także na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czego jednak w rozpatrywanej sprawie nie uczynił.
Przypomnieć należy, że uregulowanie zawarte w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowo-administracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Jednocześnie związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 powołanej ustawy oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. W takiej też mierze art. 153 wywiera w ponownym postępowaniu przed sądem bezpośredni wpływ na wykładnię i stosowanie przepisów prawa materialnego.
W tej sytuacji jedynie na marginesie wyjaśnić należy, że ustalenie odszkodowania w niniejszej sprawie nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, ze zm.) oraz stosowanych odpowiednio przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.). W myśl art. 18 ust. 1 specustawy, w brzmieniu nadanym jej nowelizacją z dnia 25 lipca 2008 r. (Dz. U. Nr 154, poz.958), wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.
Z kolei stan nieruchomości, do którego odsyła ww. przepis, to stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona, o czym stanowi art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości nabyte z mocy praw trybie specustawy wszczynane jest z urzędu, co wynika z brzmienia art. 12 ust. 4a tej ustawy, ustanawiającego 30 dniowy termin na jej wydanie, od dnia w który decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Podstawę zaś ustalenia wysokości odszkodowania - w myśl art. 134 ust. 1 tej ustawy stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Wartością rynkową jest natomiast najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku (art. 151). Przy jej określaniu uwzględnia się w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualne kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2). Samo ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy, który opinię ta przedstawia na piśmie w formie operatu szacunkowego, o czym stanowią art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Zasadnicze zatem znaczenie dla oceny legalności wydanej w takim postępowaniu decyzji ma to, czy w toku postępowania i rozstrzygania sprawy zachowane zostały reguły postępowania administracyjnego, a jeśli nie, czy ich naruszenie miało wpływ na jej wynik, oraz czy sporządzony na potrzeby tego postępowania operat szacunkowy, w świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego, tj. specustawy, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), był dowodem wiarygodnym, umożliwiającym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i czy wysokość orzeczonego odszkodowania stanowi realizację gwarantowanego konstytucyjnie prawa do uzyskania słusznego odszkodowania za odjętą własność.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skargi Gminy, organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oceniły wartość dowodową sporządzonego operatu szacunkowego, nie uchybiając w tym zakresie uregulowanej w art. 80 kpa zasadzie swobodnej oceny dowodów. Operat został sporządzony przy poszanowaniu reguł ustanowionych w przepisach specustawy, ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak też rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Poprawność wyceny z punktu widzenia zgodności z prawem zastosowanego podejścia i metody, przyjętych w operacie założeń, niewkraczających w obszar wiedzy specjalistycznej, obecnie nie budzi zastrzeżeń również Naczelnego Sądu Administracyjnego. Formułowane natomiast przez skarżącą Gminę w stosunku do sporządzonego operatu zastrzeżenia stanowią w istocie ciągłą polemikę z ustaleniami rzeczoznawcy.
Podkreślić jeszcze należy, że Gmina nie przedłożyła własnego kontroperatu. Nie skorzystała także z możliwości określonej w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. nie zwróciła się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu. Samo natomiast występowanie na rynku pojedynczych transakcji nieruchomościami, w których uzyskiwano ceny za grunty niższe niż ustalone w operacie, nie podważa jego wiarygodności. Indywidualna transakcja zależy od wielu czynników i nie w każdym wypadku musi być powiązana z realną wartością nabywanego mienia. Oznacza to, że zarzuty Gminy zawarte w złożonej skardze odnoszące się do ewentualnej wadliwości operatu szacunkowego, w tym w szczególności zarzuty odnoszące się do błędnej metodologii wyceny, nie mogą być uznane za zasadne.
Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 188 w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.