Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 14 lipca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 703/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę S. W. na zarządzenie Szefa Służby Cywilnej z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia ponownego konkursu na wyższe stanowisko w służbie cywilnej. W uzasadnieniu stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie Szefa Służby Cywilnej nie jest decyzją administracyjną, lecz aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień wynikających z przepisów prawa. Niemniej skarga na nie podlega odrzuceniu, ponieważ została wniesiona z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarżący wezwał Szefa Służby Cywilnej do usunięcia naruszenia prawa pismem z 19 czerwca 2004 r., natomiast skargę do WSA w Warszawie wniósł dopiero 4 października 2004 r.
Skargą kasacyjną z dnia 9 września 2005 r. zaskarżono powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu:
- 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz U nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 104 kpa i art. 47 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 1999 r. nr 49, poz. 483 z późn. zm.) polegającą na przyjęciu, że pismo Szefa Służby Cywilnej z [...], [...] nie jest decyzją administracyjną wydaną w trybie art. 127 § 3 kpa;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:
- a) art. 52 i 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30.08.2003 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący nie wyczerpał w postępowaniu przed organem administracji przysługujących mu środków zaskarżenia,
- b) art. 145 i 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne odrzucenie skargi, w sytuacji, gdy zachodziły okoliczności uzasadniające jej merytoryczne rozpoznanie i uwzględnienie
- c) art. 58 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuzasadnione przyjęcie, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu,
- d) art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niezastosowanie pomimo zaistnienia konieczności kontroli legalności decyzji nie wymienionej w petitum skargi do WSA.
Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia wniesiono o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego jej rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów procesowych według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniesiono, że:
- 1) Już w świetle argumentów wynikających na tle klasycznego orzecznictwa NSA nie można zaakceptować stanowiska wyrażonego przez WSA w zaskarżonym postanowieniu. Przepis art. 47 ustawy o służbie cywilnej przewiduje, że w przypadku naruszenia zasad przeprowadzania konkursu Szef Służby Cywilnej,,zarządza" ponowne przeprowadzenie konkursu. Zauważyć więc trzeba, że "O uznaniu danego aktu za decyzją lub postanowienie, przesądza jego treść, a nie nazwa (forma). Użycie tej czy innej nazwy bądź też jej nieużycie nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako orzeczenia, jeżeli jest to akt rozstrzygający co do istoty indywidualnej sprawy należącej do właściwości organów administracji państwowej lub w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji" (tak w wyroku NSA z 3 sierpnia 2001 r. sygn. akt 111 SAB 34/01, LEX nr 79247, por. też np. wyrok NSA z 9 kwietnia 2003 r., sygn. akt I SA 2081/02, LEX nr 148893). Fakt, że w art. 47 ustawy o służbie cywilnej ustawodawca użył słowa "zarządza" nie oznacza, że zarządzenie takie nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 K.p.a. Podkreślić trzeba, że zarządzenie tego rodzaju kończy postępowanie w danej instancji, dotyczy konkretnej, indywidualnej sprawy i stanowi władcze jej rozstrzygnięcie. Tak więc zarządzenie Szefa Służby Cywilnej z [...], wydane w niniejszej sprawie jest decyzją administracyjną. Potraktowanie go jako jakiegokolwiek innego aktu z zakresu administracji pozbawia więc Skarżącego prawa do sądu i możliwości sądowej kontroli zarządzenia. Z powyższego wynika, że "zarządzenie" ma podstawę materialnoprawną w postaci art. 47 ustawy o służbie cywilnej, i jako władcze rozstrzygnięcie indywidualnych spraw musi być uznane za decyzję administracyjną, nie zaś jak uważa WSA za inny akt z zakresu administracji publicznej. Skoro zaś zarządzenie jest decyzją, i żaden przepis szczególny nie stanowi inaczej, to do zarządzenia jako decyzji wydanej przez ministra (w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a.) może złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a., a wydane wówczas rozstrzygnięcie będzie także decyzją, i to decyzją, którą strona może zaskarżyć do sądu administracyjnego — tak jak zrobił to Skarżący.
Tak więc już błędna kwalifikacja formy załatwienia sprawy polegająca na nie uznaniu "zarządzenia" za decyzję administracyjną stanowi rażące naruszenie przez WSA art. 104 k.p.a. w zw. z art. l § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych i art. 47 ustawy o służbie cywilnej, co dostatecznie uzasadnia uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej.
Podkreślić leż trzeba, ze działanie Szefa Służby Cywilnej podejmowane w toku postępowania w sprawie (treść pouczeń o prawnie do odwołania się do sądu pracy, doręczanie aktów (decyzji) dopiero na skutek wniosku Skarżącego), wskazują na to, że organ albo nie ma świadomości, że postępowanie w sprawie konkursu jest postępowaniem w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej (postępowaniem administracyjnym toczącym się w oparciu o K.p.a. i szczegółowe przepisy ustawy o służbie cywilnej) albo też starał się utrudnić stronie dostęp do sądowej kontroli jego działalności.
2) Błędna kwalifikacja "zarządzenia" spowodowała, że WSA mylnie uznał, że skarga dotyczy innego działania administracji lub innego aktu administracyjnego i dla zaskarżenia tegoż do sądu administracyjnego konieczne jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W konsekwencji swojego błędu WSA mylnie przyjął również, że od chwili wezwania do usunięcia naruszenia prawa upłynął czas, w którym można było zaskarżyć "zarządzenie" (jako inny akta z zakresu administracji publicznej). Oczywiście bezsporny jest fakt upływu ponad 60 dni od chwili, gdy Skarżący skierował pismo do Organu do momentu wniesieni skargi, jednakże błędny jest tryb wnoszenia skargi, jaki WSA przyjął w niniejszej sprawie. Skoro bowiem zarządzenie jest decyzją administracyjną, to skargę należało wnieść w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji wydanej na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy.
Skoro Skarżący nadał swoją skargę w dniu odbioru ponownej decyzji Szefa Służby Cywilnej, to nie może być mowy o naruszeniu terminu do zaskarżenia decyzji, a więc skarga wniesiona została w terminie, wbrew stanowisku WSA i powinna zostać rozpoznana merytorycznie. W związku z powyższym, WSA wydając zaskarżone postanowienie błędnie nie zastosował art. 52 § l i 2 oraz art. 53 § 1 ppsa i w skutek tego błędu stosując art. 52 § 3 i 4 oraz art. 53 § 2 ppsa mylnie uznał, iż spełnione są przesłanki odrzucenia skargi z art. 58 § l pkt 2 ppsa - a więc skarga została wniesiona już po terminie. Gdyby WSA poprawnie zakwalifikował zarządzenie jako decyzję administracyjną, wówczas nie mógłby jej odrzucić na podstawie art. 58 § l pkt 2 ppsa i winien sprawę rozpatrzyć merytorycznie orzekając w oparciu o niezastosowany w sprawie art. 145 iub art. 151 ppsa.
Tak więc przytoczone powyżej naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniają uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej.
3) Z ostrożności procesowej Skarżący podnosi także, że WSA obraził art. 135 ppsa. WSA uznał bowiem, że nawet gdyby przyjąć, że zarządzenie jest decyzją, to i tak skarga dotyczyła decyzji pierwotnej decyzji, od której można było jeszcze wnieść środek prawny. Pogląd powyższy jest błędny, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany granicami skargi - stanowisko to nie budzi wątpliwości. Wynika z tego, iż zarówno zarzuty, jak i żądania zawarte w skardze nie wiążą sądu orzekającego w danej sprawie. Istotnym jest natomiast przedmiot zaskarżenia, a więc sprawa, w której skarga jest wnoszona. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości czego dotyczyła sprawa rozpoznawana przez WSA oraz, to że w jej toku wydano decyzję z dnia [...] ([...]) utrzymującą w mocy pierwotne rozstrzygnięcie (zarządzenie). Okoliczność ta nie może zostać przez sąd pominięta, nawet, jeżeli skarga mówi o decyzji pierwotnej (merytorycznej), bowiem decyzja utrzymująca w mocy decyzję pierwotną nie zawiera argumentacji merytorycznej i nie tworzy nowej sytuacji prawnej Skarżącego w stosunku do decyzji pierwotnej. Ponadto nawet, gdyby uznać, że brak powołania w petitum skargi do WSA decyzji z [...] oznacza, że Skarżący zaskarżył tylko decyzję pierwotną to zauważyć trzeba, że choć już samo określenie sprawy wyznacza granice jej rozpoznania przez sąd, to jednak, zgodnie z art. 135 ppsa, Sąd jest władny wykroczyć poza akt wskazany w skardze i zastosować ustawowe środki zmierzające do usunięcia naruszenia prawa także wobec aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga.
Nawet więc błędne oznaczenie przez Skarżącego w jego skardze do WSA decyzji (I instancji, zamiast II instancji) nie może dezawuować kontroli legalności działania administracji w danej sprawie. Podkreślenia wymaga, że decyzja wydana na skutek ponownego rozpoznania sprawy utrzymała w mocy decyzję pierwotną, stąd też zarzuty merytoryczne i żądania Skarżącego zawarte w skardze do WSA dotyczyły pierwotnej, merytorycznej decyzji organu. Wreszcie podkreślić trzeba, że żadne z aktów (decyzji) wydanych w sprawie i doręczonych Skarżącemu nie zawierał poprawnego pouczenia, co do przysługujących mu środków prawnych - co nie może obciążać i działać na niekorzyść Skarżącego.
Skoro więc takiej, specyficznej, sytuacji WSA nie podjął się kontroli decyzji utrzymującej merytoryczne zarządzenie (pierwotną decyzję), to dopuścił się istotnego naruszenia art. 135 ppsa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna tylko formalnie odpowiada przedstawionym wymogom.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego jest całkowicie chybiony, ponieważ nie odnosi się aktu będącego przedmiotem zaskarżonego postanowienia z dnia 14 lipca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 703/05. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę S. W. na zarządzenie Szefa Służby Cywilnej z dnia [...], nr [...], natomiast podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczy błędnej kwalifikacji przez Sąd I instancji pisma Szefa Służby Cywilnej z [...], [...]. W tym stanie rzeczy skarżący pozbawił Naczelny Sąd Administracyjny możliwości (art. 183 § 1 ppsa) dokonania oceny charakteru prawnego zarządzenia Szefa Służby Cywilnej z dnia [...].
W konsekwencji (choć NSA rozpoznający sprawę w tym składzie ma inny pogląd – por. np. post. NSA z 1 czerwca 2005 r. I OSK 27/05 i 28/05 oraz z 25 października 2005 r. I OSK 143/05), należało stanąć na gruncie stanowiska zajętego w tym względzie przez Sąd pierwszej instancji, że zarządzenie to jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Jeżeli tak, to podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania sądowego są oczywiście bezzasadne, albowiem skarga na przedmiotowe zarządzenie szefa Służby Cywilnej została wniesiona z uchybieniem terminu, czego nie neguje nawet sam skarżący.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za bezzasadną i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.